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　　地方立法精准引领和保障改革发展

　　浙江省人大常委会法制工作委员会

　　地方性法规是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。1979年12月19日，浙江省五届人大常委会第一次会议首次行使地方立法权，通过了浙江省第一部地方性法规——浙江省县级以下各级人大代表选举试行细则，拉开了浙江地方立法的帷幕。40年来，浙江省人大及其常委会在浙江省委的领导下，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观和习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，紧紧围绕党中央和省委重大决策部署，紧密结合地方经济社会发展实际，积极履行立法职能，持续推进科学立法、民主立法、依法立法，不断提高立法质量，取得了显著成果。

　　截至2019年5月底，浙江省人大及其常委会共制定地方性法规378件（现行有效205件），修改地方性法规241件次，废止地方性法规116件，批准设区的市地方性法规470件和景宁畲族自治县地方性法规5件，与国家法律体系相配套、与浙江经济社会发展需要相适应、体现了浙江特色。

　　一、坚持党的领导，确保正确的政治方向

　　中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。坚持党的领导，是立法工作必须遵循的重大政治原则和不断取得新成绩的基本经验。习近平总书记高度重视党对立法工作的领导，在浙江工作期间就指出：立法是国家重要的政治活动，人大是政治机关，坚持党对立法工作的领导是立法工作的一个政治原则，也是做好立法工作的根本保证；党委要善于把党的重大决策与地方立法结合起来，适时提出立法建议，及时研究立法中重大问题，发挥党委总揽全局、协调各方的领导作用。

　　浙江省人大常委会认真贯彻习近平总书记关于加强党领导立法的重要论述，坚决贯彻落实党中央和省委有关加强党领导立法工作的文件要求，把坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一于具体的立法实践中，把党的领导贯穿到立法工作的全过程各方面。坚持重大立法问题和重要法规报请省委决定。编制立法调研项目库后报送省委，并提出改进立法工作的意见，以省委文件形式转发。认真贯彻省委有关立法工作的意见建议，每年立法计划通过后，提出建议列入省委常委会工作要点的重点立法项目并报省委同意。根据省委的意见，由省人大常委会党组将立法计划中的重要法规报省委常委会讨论。2003年、2013年，省人大常委会和省政府联合召开全省立法工作会议。2018年，浙江省委首次召开全省立法工作会议，对做好今后五年立法工作作出全面部署。注重发挥好常委会党组的作用，建立健全常委会党组讨论协调立法工作重大事项制度，确保党对立法工作的领导。

　　二、以“八八战略”为指引，加强重点领域立法，发挥立法引领和推动作用

　　“八八战略”是习近平同志在浙江工作时对浙江发展全局作出的全面部署。习近平同志在谋划“八八战略”时就指出：“发挥 ‘八个优势’、推进 ‘八项举措’，都需要观念、机制、体制和制度的创新，都离不开法制的推进、引导和保障，都与地方立法工作紧密相关，都要求地方立法工作在已有的基础上进一步加强和提高。”

　　浙江省人大常委会坚持以“八八战略”为指引，出台了一大批针对性强、实效性好、紧扣民生、体现浙江特色的地方性法规，有效发挥地方立法对经济社会的引领和推动作用。一是立法紧扣党中央和省委重大决策。围绕重大国家战略，出台规范民间金融的温州市民间融资管理条例、保障和促进义乌市国际贸易综合改革试点决定、中国（浙江）自由贸易试验区条例、“放管服”改革领域综合性地方法规——浙江省保障“最多跑一次”改革规定。围绕“三改一拆”，出台违法建筑处置规定、国有土地上房屋征收与补偿条例。围绕审批制度改革，近年来先后18次作出修改或者废止地方性法规的决定，修改法规75件。目前，浙江省地方性法规设定的行政许可事项不超过10项，地方立法推进行政许可审批制度改革取得明显成效。二是立法服务经济转型升级。贯彻“腾笼换鸟、凤凰涅？”的理念，出台促进科技成果转化条例、科学技术进步条例、高新技术促进条例、促进散装水泥发展和应用条例、信息化促进条例、专利条例等，通过立法加强科技创新保护，推动释放制度红利，推进经济转型升级。围绕乡村振兴，出台农民专业合作社条例、农村集体资产管理条例、农作物病虫害防治条例、农业机械化促进条例等法规，协调促进城乡一体化发展。三是立法聚焦民生保障。牢固树立以人为本、立法为民理念，围绕消费领域的新问题，两次修订实施消费者权益保护法办法，出台综合性的社会救助地方性法规——浙江省社会救助条例、专门规范房屋使用安全的省地方性法规——浙江省房屋使用安全管理条例，还出台职工基本养老保险条例、工伤保险条例、残疾人保障条例、义务教育条例、社会养老服务促进条例、学前教育条例、农产品质量安全规定等法规，推动实现社会公平正义，让各类群体共享改革发展的成果。四是立法完善社会主义民主法治。出台任免国家机关工作人员条例、县乡两级人大代表选举实施细则、代表法实施办法、讨论决定重大事项的规定、乡镇人大工作条例、实施村委会组织法办法、村委会选举办法、实施工会法办法等法规，夯实民主法治建设的基础，推动社会主义民主法治在浙江积极稳妥发展。五是立法加强社会建设。坚持用改革的思路破解社会发展难题，用创新的举措提升社会建设活力，出台城市管理相对集中行政处罚权条例、城市景观风貌条例、无人驾驶航空器公共安全管理规定，还出台物业管理条例、预防和制止家庭暴力条例、禁毒条例、公共信用信息管理条例、审计条例、社会治安综合治理条例、流动人口居住登记条例、信访条例、计量监督管理条例等，维护各方利益平衡和社会秩序，促进社会和谐稳定。六是立法打造“生态强省”。深入贯彻“绿水青山就是金山银山”重要思想，完善生态文明建设的法治保障。出台河长制规定，还出台钱塘江管理条例、饮用水水源保护条例、湿地保护条例、机动车排气污染防治条例、土地整治条例、绿色建筑条例、公益林和森林公园条例、大气污染防治条例、水土保持条例，通过立法守护浙江的“绿水青山”。

　　三、加强审查指导，积极推进设区的市立法工作

　　加强对设区市地方立法的审查和工作指导，是省人大常委会的重要工作任务，也是推进法制统一、提高立法质量的重要方面。自从我省杭州、宁波两市获得“较大的市”立法权后，省人大常委会高度重视对市级人大立法工作的指导，并不断完善较大市报批法规的审查程序，强化合法性审查，维护社会主义法律体系的和谐统一。

　　立法法赋予所有设区的市地方立法权后，省人大常委会积极谋划、全力推进，及时向省委请示汇报，明确温州等9个设区的市开始行使地方立法权的相关要求，并于2015年7月和9月分别作出决定，在全国较早实现所有设区的市开始行使地方立法权。其后，省人大常委会通过组织上挂锻炼、举办培训班、提前介入法规草案研究，出台关于推进设区的市完善立法工作机制提高依法立法水平的指导意见、设区的市地方性法规合法性审查参考标准等方式，不断规范和加强立法工作指导，推动设区的市立法稳步发展，取得显著成效，制定了许多问题导向清晰、地方特色鲜明、回应关切及时的高质量法规。

　　四、加强人大主导，完善科学立法、民主立法、依法立法工作机制

　　发挥人大在立法工作中的主导作用是提高立法质量的重要途径。党的十八届四中全会和修改后的立法法都对加强人大主导立法提出了明确要求。浙江省人大常委会认真贯彻落实中央有关精神，不断加强制度创新，建立健全科学立法、民主立法、依法立法工作机制，推动建立党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，确保了我省地方立法立在前头、走在前列。一是完善立法各阶段工作程序。将立项作为发挥人大主导作用的基础环节，健全法规立项工作机制，坚持法规立项公开征集制度、立法项目申报论证制度、法规建议项目逐项评估论证制度等，严格立项标准，把好选项关。建立法规草案提前介入工作机制，实行法规草案起草小组制度，逐步增加专门委员会组织起草法规的比重，提高法规草案起草质量。丰富立法调研方式方法，综合运用实地调研、召开座谈会、开展专题研讨、实施问卷调查等多种形式，不断强化调研深度，提高调研实效。探索常委会组成人员法规审议事先调研制度，建立常委会组成人员沟通会制度，健全常委会会议审议机制，增加隔次审议和三审制的运用，做好常委会组成人员审议意见的沟通和反馈。二是深化立法公开。坚持开门立法，通过网络、报纸等媒体将所有法规草案向社会公开征求意见，编制年度立法计划时向社会公开征集立法建议项目，邀请公民旁听常委会会议审议法规草案，保证社会公众对立法工作的知情权、参与权、表达权和监督权。出台立法基层联系点工作制度，依托联系点开展立法调研、征集群众意见，不断扩大人民群众对立法活动的有序参与。三是发挥专家作用。建立与高等院校的合作机制，联合浙江大学成立浙江法制研究所，组建由法学、经济、政治、社会等领域专家组成的地方立法专家库，委托高校开展设区的市报批地方性法规的合法性审查，组建语言文字专家库。2018年初，联合浙江大学共同推动设立浙江立法研究院，作为开展立法理论和实务研究的独立法人单位；2018年5月，组建省人大常委会立法专家信息库、常委会立法专家咨询委员会，建立立法项目专家制度，实现了多层次、多渠道、多维度的立法专家参与。四是发挥代表作用。加强机制创新，在全国率先出台省人大代表分专业有重点参与立法工作机制，代表根据自身关注点、职业专长等因素，主动选择重点参与的立法项目，并全程深度参与相关立法活动。该制度实行以来，已有100多位省人大代表重点参与了立法，取得较好效果。五是加强沟通协调。建立重要法规草案起草小组双组长制度，由省人大常委会联系相关专门委员会的副主任和省政府分管相关部门的副省长共同担任立法起草小组组长，共同推动法规起草过程中重要制度设计和重大问题的及时协调解决。出台关于进一步加强省人大专门委员会和工作委员会立法沟通协调配合的若干意见、关于进一步加强立法沟通协调改进立法工作的若干意见，建立立法工作联席会议等制度，保证立法工作有序、协调、高效运转。六是加强法规清理。出台浙江省地方性法规清理工作若干规定，促进法规清理工作的制度化、规范化。先后开展行政处罚、WTO规则、行政许可、行政强制法专项清理等活动，及时启动相关法规的修改、废止工作，确保立法工作适应经济社会发展的实际需要。

　　五、做好规范性文件备案审查工作，切实维护法制统一

　　加强规范性文件备案审查工作，对于推动立法工作发展，坚持和完善人民代表大会制度具有重要意义。党的十八大以来，省人大常委会认真贯彻落实党中央和全国人大常委会对备案审查工作的新要求，从“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威”的高度，进一步认识备案审查工作的重要性，不断完善备案审查机制，先后出台浙江省各级人大常委会规范性文件备案审查规定、关于加强规范性文件备案审查工作的意见、浙江省人大常委会规范性文件备案审查工作程序；着力推进备案审查工作信息化，2014年开发建设集备案、审查功能于一体的规范性文件备案审查系统，2016年实现省、市、县三级人大备案审查系统全覆盖和联网；组建规范性文件备案审查专家组，进一步强化专家参与备案审查工作的力度；坚持全面审查与有重点的主动审查相结合，2008年至今，浙江省人大常委会共收到备案规范性文件847件，审查847件，要求制定机关说明情况10件，督促纠正10件，实现了“有件必备、有备必审、有错必纠”。2018年1月，省十二届人大常委会第四十七次会议审议备案审查工作情况报告，并首次将报告印发浙江省十三届人大一次会议，接受人大代表监督。

　　浙江省人大立法工作虽然取得了一些成绩，但与党中央和浙江省委对立法工作的要求、新时代对立法工作的需求以及人民群众的期待还存在差距。下一步，我们将以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面落实习总书记对浙江提出的“干在实处永无止境，走在前列要谋新篇，勇立潮头方显担当”的新要求新使命新期望，进一步围绕党中央和省委有关决策部署，不断加强重点领域立法，建立健全人大主导立法工作机制，实现精准立法、精细立法、精干立法，提高立法质量，推进良法善治，为“四个浙江”、“六个强省”和“两个高水平”建设，为全面依法治国、实现“两个一百年”的奋斗目标作出地方立法的贡献。 地方人大设立常委会40年理论与实践（上、下册）