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　　为了母亲的微笑

　　吉林省人大法制委员会主任委员 孙首峰

　　在吉林大地上，有片沃野是母亲最伟大的存在，那就是黑土地。过去，我们常以“棒打狍子瓢舀鱼”来形容黑土地的丰裕，用“攥上一把冒油花，插根筷子能发芽”来形容黑土地的肥美。仅从黑土地为粮食生产的贡献看，产量占到吉林省的80％，调出量占到吉林省的70％以上，使吉林人有人均粮食占有量、粮食商品率、粮食调出量一直在全国处于领先地位的自豪感。

　　可是，母亲的乳汁不是取之不尽的，黑土地的资源也不是用之不竭的。经近70年的开垦和只索不养的耕作，加之“掠夺式开发经营”，黑土地的腐殖质层厚度由六七十厘米减薄到二三十厘米，而且还在以每年近半厘米的速度在面蚀；有机质由正常的4％—6％降低到2％—3％，并仍在以每年0．01％的速度在递减；涵养黑土地的湿地50年来减少了42．4％……我们仿佛听到了母亲在嗟叹！

　　2015年全国“两会”期间，习近平总书记参加全国人大吉林团审议时，详细询问了黑土地保护情况。当年7月，总书记在吉林省视察时指出，黑土地土质肥沃，是吉林农业发展得天独厚的条件，要开展黑土地保护行动，切实把黑土地保护好、利用好。吉林省委在全面推进依法治省的实施意见中提出制定黑土地保护的地方性法规。

　　在十二届全国人大三次会议上，吉林省全国人大代表金华领衔提出关于制定黑土地保护法的议案。全国人大有关专门委员会就此开展了专题调研，在审议结果的报告中提出“积极促进黑土地地区制定保护黑土地的地方性法规”。

　　吉林省人大常委会认真落实习近平总书记重要指示精神，按照省委的要求，从2015年开始了黑土地保护的地方立法进程。

　　2016年9月27日，吉林省十二届人大常委会第二十九次会议将审议吉林省黑土地保护条例草案列入了会议议程。法规案说明中指出，吉林省黑土地正面临数量减少和质量下降的双重挑战，立法保护不仅必要而且紧迫，是一项功在当代、利在千秋的重要工作。审议中，常委会组成人员对这项立法给予了高度的关注，仅通过会议简报反映，就有18人提出了46条审议意见。

　　会后，我们对常委会组成人员提出的46条进一步修改完善的意见建议进行了认真的归纳和分析，主要集中在3个方面：一是如何界定黑土地；二是如何确定保护的责任机制；三是如何确定切实可行的保护措施的法律责任。

　　经过思考和分析，我们认为，黑土地保护立法有以下特点：一是创制性。国家没有直接的上位法，上述3个问题找不到上位法直接依据，其他省、市、区尚未出台黑土地保护的地方性法规，解决这3个问题也没有同位法可借鉴。二是紧迫性。腐殖质层逐年变薄和土壤有机质的逐年递减是时不我待的，有地质专家指出，每形成一厘米厚黑土需时200年至400年。三是特色性。世界上只有几块黑土区，一块在美洲的密西西比平原，一块在欧洲的乌克兰平原，一块就是吉林省所在的亚洲东北黑土区，分布在辽吉黑蒙部分地区。第四是它的整合提升性。吉林省当时现行有效的与黑土地保护有关的地方性法规有10件，黑土地保护立法，不是已有的相关规范的归纳和堆叠，而是这些规范的整合和提升，满足保护黑土地立法需求的特殊性。在这样一些认识的基础上，我们依法开始了这项法规的研究修改和统一审议工作。因本文的篇幅限制，仅谈一下“黑土地”的界定过程。

　　什么是黑土地，如何从立法的角度界定其概念才能保证立法目的的实现？我们先后开了几个座谈会，从当时的认识看，有4种界定，一是从土壤的植被来区分，认为黑土地就是耕地中的黑土区，这是人们的通常认识，也是有的从事黑土地研究的学者的定义；二是从土壤的颜色来区分，黑土地是与红土地、！土地等相对应的；三是与黑土区的概念相一致，认为黑土区内的土地就是黑土地；四是从土壤的类型上相区分，认为是我国十多种土壤类型中性状好、肥力高，非常适合植物生长的土壤。

　　经过研究和分析，我们认为第二和第三两种界定对我们立法没实际意义，结合法规草案中对黑土地的界定，我们从土壤的植被和土壤的类型两个基点出发，对“黑土地”拟定了两个定义，连同常委会组成人员提出的其他意见，到省内东部重点研究林地和山地、到中部重点研究耕地、到西部重点研究草地、湿地和湖泊。通过座谈、实地踏查，深化了对土地的认识，探讨黑土地的形成过程，逐渐接近黑土地的本质。给我印象最深的是：在东部的林地，一位林业工作者说树叶和林草腐烂后它下面的土地就是黑色的；在米豆间作的现场，农民说黄豆叶子腐烂了就增加了地力；在姜家店草原，承包者用脚錽着土地说这草甸土保护好了就变成了黑土地。结合专业理论“黑土是由强烈的腐殖质累积和滞水潴积过程形成，是一种特殊的草甸化过程”，我们觉得从土壤类型入手界定黑土地的概念更符合黑土地保护立法的目的，加上在调研中绝大多数人都赞成我们提出的以土壤类型来界定的表述，这使我们更坚定了这样做的信心。

　　此时，恰逢国家六部委联合印发东北黑土地保护规划纲要（2017—2030年），我们据此以土地性状＋土地类型＋土壤类型的方式，提出了较为科学和周延的黑土地的法规界定，即：“黑土地是指本省行政区域内拥有黑色或暗色腐殖表土层、性状好、肥力高的优质土地，具体包括耕地、林地、草地、湿地、园地等土壤资源中的黑土、黑钙土、草甸土、暗棕壤、棕壤、冲积土、白浆土、水稻土等土壤类型。”之后，我们就此进一步征求了省人大有关专门委员会和部分专家学者的意见，他们对此都给予一致肯定和赞同。法制委员会在统一审议时认为：这个界定与国家的规划纲要相契合，与原议案的界定相衔接，与我省的土地状况相吻合，与我省当时现行有效的与黑土地保护有关的地方性法规相配套。

　　2017年11月21日，法制委员会将条例的审议修改情况向主任会议作了汇报，28日，省十二届人大常委会第三十八次会议对条例草案进行了第二次审议，根据审议意见，我们将“黑土地”修改为：“黑土地是指本省行政区域内拥有黑色或暗色腐殖表土层、性状好、肥力高的优质土地，具体包括黑土、黑钙土、草甸土、暗棕壤、棕壤、白浆土、水稻土等土壤类型。”删除了有关土壤资源的限定，这更接近了我们通过调查和研究提出的概念。在法制委员会准备对修改后的条例草案经常委会会议两次审议后，提请主任会议交付表决时，有的工作人员坚持自己对这一界定的不同意见，要求作出修改。对此，我们认真对待，提出建议，经常委会主要领导和分管领导同意，对本条例实施两审三通过。会后，我们通过民革吉林省委员会征求了中科院地理所、中国人民大学、中国政法大学等研究机构和大学权威专家的意见，他们均同意这种界定。

　　经后续的法定程序，2018年3月30日，国内第一部黑土地保护的地方性法规——吉林省黑土地保护条例经吉林省十三届人大常委会第二次会议审议通过，并自同年7月1日起施行。

　　这部条例的公布施行，在社会上引起了前所未有的反响。条例通过第二天，长春市自由大路上的一家土地研究机构就挂出了祝贺条例出台的条幅。新闻媒体对这部条例给予了充分的关注，在实施前的近两个月时间里，先后有中央和省内50多家媒体进行了多角度全方位的报道，新华社播发了英文海外通稿。

　　这部条例的出台，标志着吉林省的黑土地保护进入了法治化的轨道。我们仿佛看到了大地母亲露出了久违的微笑。法的生命力在于有效的实施，我们希望这部法规的施行，从点上开花到面上结果，让大地母亲的微笑变得灿烂而永恒！ 地方人大设立常委会40年理论与实践（上、下册）