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　　立良法 促善治 惠民生用法治力量为沈阳振兴发展保驾护航

　　辽宁省沈阳市人大常委会

　　沈阳市人大常委会始终坚持“以民为本、立法为民”，坚持“针对问题立法、立法解决问题”，坚持“急需为先、特色为重、质量为上”，努力创新立法实践，以良法促进发展、保证善治，为推动沈阳振兴发展提供了重要法制保障，谱写了沈阳法治建设的新篇章。

　　一、坚持党对立法工作的领导，着眼服务全市大局，充分发挥地方立法的引领推动作用

　　市人大常委会始终把地方立法工作放到党的全局工作中来思考、来谋划，不断增强坚持党对立法工作领导的思想自觉和行动自觉，从地方立法的角度保障党的路线方针政策和市委重大决策部署的贯彻实施。

　　制定了市人大常委会关于重大立法事项向市委报告的办法，自觉接受市委对立法工作的领导，健全了重大立法事项向市委报告的工作机制。坚持立法规划、年度立法计划向市委报请批准制度；拟通过的地方性法规草案、落实市委重大决策中需要地方立法作衔接的事项、立法中涉及的重大问题等，常委会党组都及时向市委请示报告，按照市委的意见要求开展立法工作。

　　为适应沈阳“多规合一”改革要求，市人大常委会认真开展调查研究，专程赴厦门市学习考察，形成了翔实的考察报告，本着“急需为先”的原则，将沈阳市多规合一管理条例补列进年度立法计划，制定了“多规合一”地方性法规，推动建立协调、统一的规划体系，实现立法与改革决策相衔接。为了从立法层面保障和促进城乡规划管理，制定了沈阳市城乡规划条例，条例突出规划在调控和引导城乡空间及功能布局中的重要作用，使城乡规划工作有了更加明确的规范。在制定沈阳市地铁建设与运营管理条例过程中，按照市委要求，认真学习借鉴国内外先进管理经验，将“政府主导”“综合开发”原则以及一些好的做法纳入条例中来，保证了立法的质量。为规范我市土地市场健康发展，根据市委的要求，专门成立市人大常委会存量土地调研工作领导小组，对存量土地情况开展了专题调研，摸清了存量土地现状、存在问题，提出了解决问题的办法和途径，起草了沈阳市盘活存量土地工作办法，并形成专题调研报告报送市委，市委对此给予了充分肯定。

　　二、注重发挥主导作用，加强组织协调，凝聚整体合力有序推进地方立法工作

　　发挥人大在立法工作中的主导作用，加强立法工作组织协调，是加强和改进立法工作、提高立法质量的重要着力点。近些年来，市人大常委会注重发挥人大在立法工作中的主导作用，加强组织协调，凝聚整体合力，有序推进地方立法工作。

　　在确定立法项目中发挥主导作用。市人大常委会坚持从经济社会发展迫切需要、人民群众有现实需求的事项中选取立法项目，并对立法项目的必要性、可行性进行反复论证研究，区分立法需求轻重缓急，分别作出选择。对那些立法条件不成熟、条件不具备、需要不迫切的项目，能不立就不立，能缓立的就缓立。近年来，由市人大常委会、主任会议和市人大专门委员会作为提案主体的立法项目达10件之多，努力使人大由被动“等米下锅”向主动“点菜上桌”转变。

　　在法规案起草过程中发挥主导作用。把握法规起草的主导权，是发挥人大立法主导作用的关键所在。市人大常委会积极探索人大主导、多元的起草机制，对于一些涉及人民群众切身利益的、专业性较强的法规草案，由市人大有关专门委员会组织起草或委托第三方起草。如，沈阳市残疾人保障条例、沈阳市妇女权益保障条例、沈阳市集体合同条例和沈阳市邮政管理条例等法规草案分别由市人大监察司法委员会和环资城乡委员会负责组织起草，沈阳市职业卫生监督管理条例草案委托中国职业健康协会起草，淡化立法中的部门色彩，防止部门利益倾向。

　　坚持“提前介入”，增强人大立法的主动性。提早介入法规起草工作，帮助起草单位及时发现并尽力解决遇到的问题，尽量把可能影响法规质量的因素解决在起草环节。如，在起草沈阳市学前教育条例草案前，市人大法制委员会、教科文卫委员会会同市政府法制办和教育局组成考察组，先后对合肥、南京等兄弟城市的学前教育发展及学前教育立法情况进行立法调研，在充分研究论证基础上，就法规的总体框架、规范的主要内容达成共识，对提高起草质量发挥了重要的作用。

　　完善沟通协调机制，形成以人大为主导的立法工作整体合力。对立法中争议较大的重大事项和重要问题，由市人大常委会分管副主任与市长及相关副市长召开立法协调会，共同研究解决的办法，努力把矛盾解决在法规草案提请审议表决之前。如，在制定沈阳市残疾人保障条例时，就残疾人是否可以免费乘坐地铁等市内公共交通工具的问题，争议较大，经过协调，这一问题得以圆满解决，全市约有38万残疾人因此受益。

　　三、恪守立法为民宗旨，积极回应民生关切，地方立法更加反映人民意愿、得到人民拥护

　　民之所呼有所应，民之所求有所为。市人大常委会心系群众，在立法上始终把民生问题放在突出位置来考虑，充分彰显了以人民为中心、立法为民的理念。

　　把与人民群众切身利益密切相关的立法项目优先列入立法计划。随着经济社会的快速发展，我市机动车保有量大幅增加，停车供需矛盾日益突出，已经成为城市治理的难题，直接影响城市交通运行效率和市民生活品质。为有效缓解停车难、治理乱停车，制定了沈阳市城市机动车停车条例，使停车场规划、建设、管理以及停车行为等有法可依。为应对人口老龄化问题，促进居家养老服务事业健康发展，制定了沈阳市居家养老服务条例，该条例充分考虑广大老年人的居家养老需求，对服务设施规划与建设、服务供给与保障、监督管理等方面作出明确规范，为我市发展居家养老服务体系提供了有力法治保障。多年来，人民群众对城市养犬扰民反响强烈，市人大常委会在反复调研论证、广泛征求社会各界意见的基础上，制定了沈阳市养犬管理条例，对规范养犬行为、加强养犬管理、维护市容环境，发挥了重要的规范引导作用。针对百姓反映突出的规范物业管理、保障供暖达标等问题，制定了沈阳市物业管理条例、沈阳市民用建筑供热用热管理条例，使我市物业和供热市场的发展更加有章可循。针对社会普遍关注的上学难、校园安全等热点问题，制定了沈阳市义务教育条例，在均衡教育资源、经费保障、学校和学生的安全管理等方面都提出了明确规范，并将素质教育、减轻学生课业负担、外来务工人员子女就学等方面内容写入法规，为维护教育公平提供了保障。此外，沈阳市妇女权益保障条例、沈阳市职业卫生监督管理条例、沈阳市公共交通管理条例等都是事关民生问题的社会领域立法，为维护人民群众的合法权益提供了依据和保障。

　　把是否符合人民群众利益、是否解决实际问题作为地方性法规设立具体规定的基本标准。在制定沈阳市集体合同条例时，把广大职工非常关切的工资、福利等条款，明确纳入集体协商和集体合同之中，进一步规范了企业用工行为，维护了劳动者合法权益。为保障残疾人平等参与社会生活，提高残疾人基本生活保障水平和福利水平，制定沈阳市残疾人保障条例，就经费保障、医疗康复、特殊教育、劳动就业、公共服务等作出明确规定，充分体现了“立法为民”理念。在制定沈阳市公共体育设施条例时，强调为民、便民、惠民的原则，明确规定政府应加大对城市社区和农村等基层公共体育设施建设的投入，建设小型健身活动场所，公共体育设施向公众开放，向学生、老年人等特定人群给予优惠或免费开放等，为满足人民群众日益增长的体育健身需求提供了有力的法制保障。

　　坚持权责统一，防止行政管理部门侵害人民群众的利益。权利和义务是法规规范的核心内容。市人大常委会在征求有关行政管理法规意见时，人民群众反映比较集中的是法规草案设定行政管理部门的权力多、责任少，设定公民的义务多、权利少。市人大常委会特别重视这方面的意见，在对法规草案进行审议修改时，注重妥善处理各种利益关系，特别是处理好权力与责任、权利与义务之间的关系，既赋予行政部门必要的手段，将部门管理职权明晰化、具体化，又注意对行政权力进行规范、制约、监督，防止部门利益法制化和公权力不适当地干预经济活动和社会生活。

　　四、完善立法工作机制，推进科学立法、民主立法，努力使每一部法规都成为精品，经得起实践检验

　　多年来，市人大常委会经过不断探索和实践，逐步形成了一套较为完善的工作机制和工作方法，在推进地方立法科学化、民主化方面取得明显成效。

　　民主立法核心在于立法为了人民，立法依靠人民。市人大常委会在民主立法方面，既坚持以往行之有效的做法，又不断创新发展，通过搭建四个载体、采取六种方法，进一步健全民主立法工作机制，充分调动公民参与立法的积极性，广泛凝聚社会共识。

　　搭建四个载体：一是健全完善立法顾问、立法顾问单位制度。常委会从具有多年立法工作实践经验和司法实践的工作者、法学教学研究和法律实务工作者中，选聘了20名常委会立法顾问；聘请了市法学会、市政协社会和法制委员会、市律师协会、沈阳大学和沈阳市委党校法学教研部等5家单位为常委会的立法顾问单位。二是建立地方立法咨询专家库。从“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”等三个方面聘任了46位地方立法咨询专家，组成了立法咨询专家库。三是组建市人大法制代表小组。市人大法制代表小组由15名市人大代表组成，代表们来自各个领域，代表着社会的方方面面。四是建立了基层立法联系点。选取了和平区南湖街道文安路社区等12个单位为基层立法联系点。

　　采取六种方法：一是通过新闻媒体广泛征求社会各个方面对五年立法规划、年度立法计划的编制和法规草案的意见和建议；二是通过“走出去”“请进来”的方法，直接听取基层立法联系点和人民群众的意见；三是以区、县（市）人大常委会为平台，充分听取基层人大常委会、人大代表和法制专业代表小组的意见建议；四是组织专家就立法中的法理问题、专业技术问题和难点问题进行立法论证；五是通过召开座谈会等形式，听取政府有关部门和行政相对人的意见建议；六是将法规草案印发政府、政协等有关部门，书面征求意见。

　　科学立法核心在于尊重和体现规律。做到这一点，必须要建立一整套完善的工作体制机制。经过多年实践，形成了党委领导、人大主导、政府发挥重要作用的工作格局，建立了立法推进制度，坚持审议时间服从审议质量，并紧密结合沈阳具体情况，突出地方特色，有针对性地制定符合沈阳实际需要的规范。修改了沈阳市制定地方性法规条例，进一步完善地方立法工作机制，规范了立法程序、立法技术，还就立法论证、联组审议、单独表决，以及拓宽公民有序参与立法途径等，作出了补充完善。

　　探索引入第三方机制开展立法前和立法后评估。委托沈阳市社会智库和立法顾问单位，对沈阳市居家养老服务条例、沈阳市农田水利设施条例、沈阳市地铁建设与运营管理条例等进行了立法前评估，为起草修改好法规草案提供了重要的依据。委托社会智库对沈阳市物业管理条例、沈阳市促进中小企业发展条例进行了立法后评估，通过行政主管部门自我评估、部分区人大常委会评估和召开座谈会等方式，并结合审判实践，就条例是否具有可操作性、条例实施的成效和不足等问题进行了跟踪调查和评估。委托立法顾问单位对沈阳市学前教育条例进行了第三方评估，评估以社会公众为主要对象设计了调查问卷，了解立法的预期目标实现、学前教育投入、幼儿园教师权益保障和学龄前儿童合法权益保护等方面的情况，提出了进一步完善的建议。立法评估制度对于地方性法规自身的不断完善，使其更加切合地方实际发挥了重要作用。

　　五、主动适应改革发展需要，坚持立改废并举，为经济社会发展创造良好法制条件

　　随着经济社会的不断发展和国家法制建设的不断完善，原有的一些地方性法规有的已经不合时宜，有的与国家法律法规相抵触。市人大常委会从适应改革发展需要出发，坚持立改废并举，把修改、废止地方性法规放在与制定地方性法规同等重要的位置，通过加强地方性法规的清理工作，掌握现行有效的地方性法规与形势发展和上位法规定的适应情况，及时将修改、废止地方性法规纳入常委会议程。近几年来，重点清理了地方性法规中关于行政许可的规定，关于妨碍公平竞争、设置行政壁垒的规定，关于违背新出台的上位法的规定等。围绕优化营商环境，市人大常委会连续两年组织开展了地方性法规专项清理，及时修改、废止了一些与营商环境不适应、阻碍民营经济发展、与国家行政审批改革要求不相符合的地方性法规，清除制约和影响振兴发展的制度障碍，维护了国家法制统一。 地方人大设立常委会40年理论与实践（上、下册）