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　　加强和改进地方立法工作为全面振兴发展提供有力法治保障

　　黑龙江省人大常委会

　　40年来，黑龙江省人大及其常委会根据宪法法律关于立法权限和程序的规定，逐步建立健全地方立法制度、完善立法程序，地方立法走过了一个从起步探索到逐步提高的实践过程，经历了从无到有、从小到大，从粗到细，立法主体从少到多，地方性法规从数量上逐渐增多到质量上全面提高的发展过程。截至2019年7月，省人大及其常委会共制定地方性法规272部，修改213部，废止78部，省本级现行有效地方性法规192部，为我省深化改革、扩大开放、实现全面振兴发展提供了良好的法治环境和有力的法治保障。

　　一、坚持党的领导，确保地方立法正确政治方向

　　省人大及其常委会坚决贯彻党中央和省委重大决策部署，主动服从服务大局，自觉把党的领导贯穿于立法工作的全过程和各方面。

　　坚持向省委请示报告制度。省人大常委会五年立法规划、年度立法工作计划、涉及重要政策调整和人民群众切身利益的立法项目及法规案审议过程中争议较大的问题，由常委会党组及时请示省委，根据省委的指示再按照法定程序开展工作，使地方立法计划、目标和具体措施更好体现省委要求，使制定的地方性法规有利于加强和改善党的领导，有利于巩固党的执政地位，有利于体现社会主义制度的优越性。2017年、2018年、2019年，分别有6个、3个、4个正式立法项目作为重要立法项目被列入省委常委会工作要点。通过省委为立法工作把关定向，使许多重大问题和矛盾都较好地得到了解决，立法质量显著提高。省委高度重视和支持立法工作，及时研究法规起草过程中涉及的重大问题，提出指导性意见，转发省十二届、十三届人大常委会立法规划，使地方立法更好体现党的主张。

　　坚持将社会主义核心价值观融入地方立法。把社会主义核心价值观的要求贯穿地方立法工作的各个环节，确保立法导向更加鲜明、要求更加明确、措施更加有力，筑牢龙江人民团结奋斗的共同思想道德基础。在法治宣传教育条例中，明确将宣传社会主义法治文化，传承中华优秀法治传统，弘扬社会主义核心价值观作为法治宣传教育的基本任务。在各级规范性文件备案审查条例中，创制性地将是否符合社会主义核心价值观要求列入审查标准。

　　二、坚持围绕中心服务大局，着力提高立法质量

　　坚持围绕中心、服务大局，注重创新突破，立法工作向精细化转变，确保立法项目选定更加科学、条款设定更加符合实际、出台的法规更有质量，推动地方立法工作不断迈上新台阶。

　　（一）重点领域立法不断加强

　　40年来，省人大及其常委会围绕省委中心工作，服务全省发展大局，不断加强重点领域立法，着力提高立法质量，努力破解社会治理难题，推进法治黑龙江建设。

　　一是围绕中心服务大局开展立法。结合各个时期、各个阶段的发展特点和省情实际开展立法工作，充分发挥立法的引领和推动作用。贯彻党中央、国务院和省委关于优化营商环境的决策部署，制定优化营商环境条例，规范行政权力运行，提高政务服务效能，打造高效透明的政务环境、诚实守信的市场环境、公平正义的法治环境，对“新官必须理旧账”“构建亲清政商关系”等作出明确规定。针对我省农业大省的特点，加强农业农村方面立法，出台耕地保护条例，立足黑土地保护，设计了农药包装高额抵押金制度，减少易造成耕地质量下降和污染的农业投入品的使用，为构建国家生态安全屏障提供了法治保障。加强生产安全监管，出台安全生产条例，突出对煤矿、地下经营单位、危险化学品单位监督管理，为我省安全生产的薄弱领域和薄弱环节提供制度保障。结合全面建成小康社会、精准扶贫等任务目标，重新制定农村扶贫开发条例，注重从法律角度给出发展路径，创新规定了扶贫开发资金“折股量化”的新模式，从法规上实现由“输血”向“造血”方向嬗变。

　　二是围绕改革服务发展开展立法。坚持立法主动适应改革和社会发展需要，把立法决策与改革决策有机结合，确保改革在法治轨道上推进。在推进供给侧结构性改革上，出台了禁毒条例，除严格管理措施外，针对我省农业供给侧结构性改革实际，设专章规定工业用大麻的种植、销售和加工等内容，促进农业种植结构调整，在全国属于首创。在深化科技体制改革上，出台了促进科技成果转化条例，提出采取差异化人才评价体系，允许科技人员兼职离岗创业等规定，给予研发机构、高等院校更加宽松的政策，强化政府支持保障力度，更好落实创新发展驱动战略。为加快农垦、森工体制改革步伐，适应国家和地方机构改革涉及行政机关职责调整的需要，废止省垦区条例、暂停实施省国有重点林区条例，并对相关法规进行了全面清理。

　　三是围绕民生服务群众开展立法。把人民对美好生活的向往作为立法工作的出发点和落脚点。为保护老年人权益，弘扬中华传统美德，制定了老年人权益保障条例，规定独生子女陪护假每年累计二十日，假期为全国最长，在全国率先提出非独生子女陪护假每年累计十日。为保护消费者权益，出台了消费者权益保护条例，对餐位费、开瓶费、包房最低消费等“霸王条款”作出禁止性规定，让消费者权益维护有法可依。围绕“绿色龙江”建设，制定了大气污染防治条例，明确了雾霾天气的源头控制措施，用法规守护“龙江蓝”。此外，还制定了湿地保护条例、森林防火条例、动物防疫条例等，为全省治水、净气、降噪、还绿、护田等方面提供了适合地方发展的实用法规。

　　（二）坚持维护国家法制统一与突出地方特色相结合

　　坚持国家法制统一原则，注重突出地方特色、突出解决本省经济社会发展中存在的问题，确保地方性法规的制定、修改和废止在法定权限范围内，国家法律、行政法规规定与本省实际相结合得到进一步细化。

　　坚持问题导向，着力增强地方性法规的特色和实用性。针对需要解决的问题，立足地方实际，总结实践经验，把握客观规律，有几条立几条，确保每一项制度规定可操作、易执行、务实管用。全面贯彻落实党中央国务院关于加强食品安全工作的要求，制定并修订食品安全条例，加大依法监管力度，确保人民群众“舌尖上的安全”。为保护群众生育权益，先后五次修改人口与计划生育条例，实现从“单独二孩”到“全面二孩”生育调节政策的平稳过渡，并增加锡伯族和俄罗斯族生育“第三胎”的规定，维护民族多样性和稳定性，创制性提出参加婚前医学检查可增加婚假十日，促进了优生优育。制定城乡规划条例，聚焦城市设计在城市规划建设中的地位和作用，规定城市设计批准前应当报请本级人大常委会审议，在全国城乡规划立法方面开创了先河。为加强规范性文件备案审查工作法治化建设，制定的规范性文件备案审查条例，明确了规范性文件的内涵和外延，并创制性地将监察委单独制发的规范性文件纳入备案审查范围，在全国尚属首例；同时将“两院”制发的具有规范性文件性质的文件也纳入了备案审查范围，真正实现了党中央提出的备案审查全覆盖的要求。

　　坚持立改废释并举，确保重大改革决策于法有据。根据经济发展、社会进步和深化改革开放需要，及时清理和修改、废止不适应形势发展的地方性法规。40年来，省人大常委会进行了6次较大的地方性法规清理，使地方性法规更好符合改革发展需要。

　　三、发挥人大主导作用，不断完善立法工作机制

　　深入推进科学立法、民主立法、依法立法，不断完善立法体制机制和立法程序，注重发挥人大在立法工作中的主导作用，立法调研论证更加充分，统一审议更加深入，工作机制更加完善，省和设区的市地方立法工作联系更加紧密，立法针对性、及时性、系统性、可操作性不断增强，为提高立法质量进行了有益探索和有效实践。

　　（一）坚持科学立法、民主立法，形成立法合力

　　进一步发挥人大代表以及大专院校、科研机构、社会组织、专家学者等各方在立法过程中的作用，广泛征求意见，凝聚立法共识。一是加强立法智库建设。2003年，成立黑龙江省立法学研究会，组织开展立法理论研究活动。2009年，建立立法咨询专家库，并于2013年和2018年两次进行调整，健全立法咨询服务办法。近10年来，共召开专家论证会70余次，收集整理意见2000余条，充分发挥了外脑作用。2013年，与黑龙江大学法学院联合组建黑龙江省地方立法研究中心，把立法实务工作与法学理论研究结合起来，增强解决立法难题能力。2013年，建立立法联系点10个，2018年8月调整充实为30个，并制定了立法联系点工作制度，引导人民群众广泛参与立法活动，使立法更接地气。二是开展委托立法工作。2014年委托黑龙江大学法学院起草规范行政许可条例专家建议稿，2015年委托省地方立法研究中心针对司法鉴定管理条例草案中有关备案管理的具体范围等问题进行评估。委托高校专家教授对省本级地方性法规和法规性决议、决定集中开展清理；委托国家统计局黑龙江调查总队和黑龙江省统计局社情民意调查中心进行问卷调查，对我省立法工作起到了积极促进作用。三是深入调查研究。注重倾听基层群众和人大代表声音，督促立法工作人员到地头、到炕头、到街头、到厂房，力求调研的精准性、真实性、针对性和实效性。加强省内外调研，尤其是到问题比较突出、代表性比较强的区县、乡镇、村屯调研，增强对问题的直观感受，使立法真正立足于地方实际。

　　（二）坚持依法立法，规范立法程序

　　立法工作坚持“有法可依”,2002年1月，根据立法法的规定，制定了立法条例，规范了地方立法活动；2002年4月，制定了立法技术规程，进一步完善和细化地方立法工作程序和运行机制。2015年立法法修改后，2016年1月省第十二届人大第五次会议修改了立法条例， 2017年制定了立法工作流程图，着重完善立法制度和程序，为开展立法工作、规范立法活动提供了制度遵循。2018年6月，起草并报经省委全面深化改革领导小组审定的关于地方立法中涉及的重大利益调整论证咨询的工作规范、关于地方立法中争议较大的重要事项引入第三方评估的工作规范，由省人大常委会办公厅印发，进一步改进和完善现行立法机制。

　　（三）坚持创新方法，实现精准立法

　　积极探索立法新模式，不断提高立法精细化水平，努力实现“作为”与“创新”的辩证统一，对多部地方性法规进行了创制性突破，亮点突出、成效显著。社会矛盾纠纷多元化解条例在没有直接上位法为依据的情况下，抓住全省矛盾纠纷关键问题做出创设性规定，并在论证咨询方式上创新，赴北京召开高层次专家论证会，邀请国内法学理论界和立法实践领域知名专家进行立法论证，为法规的修改提供了有益的意见建议。

　　作为全国人大常委会备案审查信息平台建设试点单位，省人大常委会在建立完善省级人大常委会规范性文件备案审查信息平台建设的基础上，积极推进全国人大系统省市县三级人大常委会备案审查信息平台建设，加快实现各级人大互联互通，推动备案审查工作实现全覆盖。

　　（四）坚持上下联动，加强对设区的市立法指导

　　自新修改的立法法赋予所有设区的市地方立法权以来，截至2019年6月，省人大常委会共审查批准设区的市地方性法规45件。省人大常委会将审查关口前移，变被动审查为主动靠前指导，协调做好设区的市报批法规的审查工作。一是建立健全审查批准工作制度。积极探索科学、规范、高效的审查批准工作机制，出台了黑龙江省人大常委会审查批准设区的市地方性法规办法，对设区的市地方性法规从立项到审查批准、生效后备案一并予以规范，保证了立法质量和法制统一。二是推广“立法工作专班”经验。设区的市要在市委领导下，由市人大常委会牵头抓总，紧密依托市政府，成立立法工作专班，有效解决立法工作推进难的问题，调动各方面的工作积极性，提高了立法工作效率。三是参与设区的市立法调研。选取有关民生、生态环境等立法项目，创制性地组织省人大法制委员会委员参与设区的市立法调研，既为设区的市立法提供参考意见，也为审查批准设区的市地方性法规奠定了基础，提高了审议质量。四是创新审查批准形式。根据我省地方立法实际，针对有超越法定权限和不符合国家“放管服”改革要求的条款，采取附审查修改意见的形式予以批准，要求设区的市人大常委会按照审查修改意见修改后颁布实施；同时，将省人大常委会组成人员审议中提出的合理性意见转给设区的市人大常委会研究处理。

　　40年来，黑龙江省人大及其常委会的地方立法工作取得了巨大成就，但也存在着许多不足之处。下一步，要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，自觉接受党对立法工作的领导，进一步发挥人大在立法工作中的主导作用，完善创新立法工作体制机制，着力在凝聚立法共识、破解立法难题上下功夫，以立法高质量发展保障和促进经济社会持续健康发展，不断开创地方立法工作新局面。 地方人大设立常委会40年理论与实践（上、下册）