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　　凝聚法治力量 护航乡村振兴

　　辽宁省人大农业与农村委员会 王微微

　　2019年是中华人民共和国成立70周年，也是地方人大设立常委会40周年。为进一步加强和改进新形势下的农业立法工作，促进“三农”创新发展，有必要对40年来的农业立法建设情况进行一次全面回顾与梳理，认真总结立法经验，不断提高立法质量，以完备的农业法规体系、创新的农业法治服务为乡村全面振兴保驾护航。

　　一、辽宁农业立法的回顾

　　从1990年3月，辽宁省七届人大三次会议决定设立辽宁省人大农村经济委员会（后更名为辽宁省人大农业与农村委员会）开始至2019年1月，辽宁省人大常委会共制定颁布了39部农业与农村方面的地方性法规，占全部197件地方性法规的19．8％，这些农业地方性法规引领辽宁“三农”工作逐步迈入法治化、规范化轨道，为全省农业农村经济发展提供了引领和支撑。按照立法内容划分，39部农业法规可以分为以下几方面：一是提升农业生产力方面的法规，如辽宁省农作物种子管理条例等5部。二是规范农业生产关系方面的法规，如辽宁省农业集体经济承包合同条例等4部。三是保障涉农部门履行职责方面的法规，如辽宁省渔船管理条例等10部。四是开发农业农村资源方面的法规，如辽宁省农业资源综合管理与保护条例等7部。五是保护农业生态环境方面的法规，如辽宁省农业环境保护条例等5部。六是加强农产品质量监管方面的法规，如辽宁省畜禽产品质量安全管理条例等4部。七是专门规范地方性事务的法规，如辽宁省农民承担费用和劳务管理条例等4部。

　　2002年，全国人大常委会对农业法进行修订，增加了“农民权益保护”一章。在2002年至2012年的十年间，辽宁共出台了20部农业地方性法规，占全省39部农业地方性法规的52．6％。同时，还有多部地方性法规对“三农”相关问题作出了规定，成为全省农业法治建设的重要补充。如，监察与司法方面的辽宁省实施村民委员会组织法办法、辽宁省村民委员会选举办法，财政经济方面的辽宁省畜禽屠宰管理条例，环境资源城乡建设方面的辽宁省实施城乡规划法办法等。

　　二、辽宁农业立法的发展

　　30年来，辽宁农业法治建设成效显著，农业法规体系框架基本构建，建立了包括农地保护、林业经济发展、渔业资源开发、畜禽防疫检疫、农产品质量管理等在内的农业基本法规制度，走出了一条完全符合宪法及上位法要求，紧跟“三农”发展形势，反映农民群众期盼，地方特色鲜明的立法路子，为依法治农、依法护农、依法兴农奠定了坚实基础。

　　立法理念由政策主导向法治推动转变。建国以来，党在农村的方针政策具有重要的立法法源地位，农业农村工作主要以政府文件的形式来规范和指导。辽宁农业立法的指导思想也以中央及省委的农业政策为总遵循，注重制定实施性立法，主要是补充和细化上位法。在1990年至2001年的11年间，辽宁出台的15部农业地方性法规中有7部是国家法律的实施办法，占比达46．7％。2002年以来，辽宁农业立法工作不断解放思想、与时俱进，积极根据地方特点和实际需要选择立法项目。如，2012年出台了国内首部专门针对青山保护工作的地方性法规——辽宁省青山保护条例。这部创制性立法，明确了山体和依附山体植被恢复、治理主体，建立了“谁开发谁恢复、谁破坏谁治理”的责任约束机制，为全省8000多座矿山依法管理提供了强有力的法制保障。随后，2013年、2015年、2017年又先后出台了辽宁省畜禽产品质量安全管理条例、辽宁省渔业管理条例和辽宁省农产品质量安全条例，基本涵盖了农产品、畜产品及水产品的生产、储存、流通、加工等全链条的安全规范和保障，切实强化了老百姓“舌尖上的安全”。这些法规的密集出台，标志着辽宁农业立法思路正逐渐从增产导向向提质导向、生产优势向生态优势方向转变。

　　立法定位由重管理向重服务方向延伸。多年来，辽宁农业立法项目的选择主要建立在政府涉农部门实践经验的基础上，因此“法为我用”难以避免，“政策搬家”时有发生。党的十八大以来，辽宁农业立法坚持人民立场，不断强化主导意识，积极扭转“等米下锅”的局面。一方面，调研下沉，深入基层察民情，进村入户听民意，拓宽农民群众和基层一线人员参与立法渠道；另一方面，广泛论证，重视发挥人大代表和专家学者的专业优势，开展多种形式的论证座谈，多角度听取意见建议。如，2018年7月二审审议通过的辽宁省气象灾害防御条例，因为涉及部门较多，在历时三年的立法论证过程中，省人大农委深入调研、反复研究、几易其稿，多次邀请省人大代表、气象专家参加论证调研，向全省14个市人大农委征求了修改意见和建议。在一审审议时，提出设立“社会参与”一章，明确了基层组织和个人抵御灾害时开展自救、互救的基本责任和义务，实现了从降低灾害损失向降低灾害风险过度的立法目的，对公众转变法律观念、增强法律意识意义重大。

　　立法原则由体例完备向难题破解转变。针对农业农村发展的关键问题和薄弱环节，辽宁农业立法更多融入经济理念和高效思维，不强调“大而全”，更注重“少而精”。如，2017年颁布的辽宁省东水济辽工程管理条例规定，东水济辽工程供水实行年基本水费保护制度，受水地区基本水费按照供用水协议规定的年基本比例用水量和省价格行政主管部门确定的供水价格计算，在省市财政结算时扣缴。这一规定从根本上落实了输供水各市对工程的管理、保护和用水责任，解决了水到了家门口却因为各市不愿建设净水厂等配套工程而无法供水的难题。同时，辽宁省人大农委连续多年对地下水资源保护、水土保持、农业环境保护、青山保护等方面工作进行法律监督，通过监督跟进保障法律实施效果。

　　多年来，辽宁农业立法取得了较大成绩，但也存在一些亟待解决的问题。在立法观念上，“亡羊补牢”式立法多，“未雨绸缪”式立法少；在立法内容上，与上位法、兄弟省市趋同情况多，创新条款少，“千人一面”时有发生；在立法过程中，农民参与度有待提升，农民最知道自己哪“疼”，却没办法自己“开方抓药”，这里面既有农民自身积极性的问题，也有赋予其多少话语权的问题；在立法效果上，号召性、引导性的立法色彩较重，处罚分量不够，违法成本不高。同时，面对新形势新要求，辽宁在农业农村优先发展、农业绿色发展、农村金融服务、农村市场体系建设、生态循环农业等一些亟待法规调整的领域，尚无法可依。

　　三、辽宁农业立法的展望

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对全面依法治国作出一系列重大决策和重大举措，并把全面依法治国纳入“四个全面”战略布局，开启了中国法治建设新时代。辽宁认真贯彻落实习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略，不断提升依法治省水平，努力为新时代辽宁全面振兴、全方位振兴提供坚强的法制保障。今后，辽宁农业立法工作要以全面建成小康社会和建设法治辽宁为目标，以农业农村优先发展为抓手，积极创新立法思路，不断突破立法瓶颈，为我省农业高质量发展和乡村全面振兴贡献力量。

　　在立法理念上，更加突出党的领导和改革于法有据。立法机关是否坚持党的领导，主要表现在是否能够通过科学的立法程序将党的决策转化为法规规定。坚定不移跟党走既是辽宁农业立法一直以来的实践经验，也是今后工作的根本遵循。新时期，辽宁农业立法要以全面依法治国、人民当家作主、持续深化农村改革的有机融合为统领，紧紧围绕党中央及省委的决策部署，研究吃透党的农村工作方针政策，聚焦重点难点，凝聚党心民心，通过“修旧立新”的法治设计，确保党的决策法定化。同时，对于“三农”领域一些不适合国家立法的情况，积极打破路径依赖，勇于急用先立、先行先试。

　　紧扣改革主题，服务改革实践，是确保“改革于法有据”的关键所在。当前农村改革主要面临两方面的难题，一是农村综合改革进入深水区，如土地流转、集体土地所有权权益分配、宅基地有偿使用等问题亟待法律支持；二是按照国家机构改革要求，大部分涉农部门的管理范围或执法机构发生了变化，需要对相关的法律法规及时修改完善。今后，辽宁农业立法要认真思考和研究这些深层次的矛盾和问题，正确处理立法求“稳”与改革求“变”的关系，在改革要求、农民诉求、发展需求的融合中进一步选准选好立法项目，充实细化法规条款，确保法治推进改革、保障改革。

　　在立法内容上，更加突出乡村全面振兴和农业绿色发展。乡村振兴是篇大文章，需要全社会的共同努力和参与。乡村振兴促进法已经进入立法调研阶段，为高效发挥这部农业农村基本法的作用，需要充分调动地方出台配套法规规章的积极性。目前，各地谋划乡村振兴的立法设计与实践准备相对不足，辽宁要下好乡村振兴法治保障的先手棋，不仅要做好单一农业立法，还要注重拓宽领域，站在全省乡村充分发展、平衡发展的高度，综合考虑发达地区乡村和不发达地区乡村的基础和需求，全面理顺各个环节的内在关联，树立前瞻立法的理念，提早谋划乡村振兴的法治路径。

　　绿色是农业的底色。农业绿色发展是高质量发展的题中之义，也是加强和改进农业立法的时代命题。辽宁农业立法工作要勇于打破思维定势，提高立法项目的准确性和适用性，以绿色产业、绿色食品、绿色生态、绿色收入等为重点，构建全省绿色经济的法治环境。同时，对不适应农业农村绿色发展、高质量发展的法规规章尽快修改完善。

　　在立法原则上，更加注重问题导向和底线思维。法律意义上的体例成功并不等于结果意义上的效果成功，如果法律没有解决问题，人们就不会选择尊重和遵守法律。今后，辽宁农业立法将继续坚持问题导向，按照“能具体就具体，能明确就明确”的要求，聚焦难点、划定红线，开启“精耕”立法。如，尽快修改辽宁省实施农村土地承包法办法。党的十九大报告提出第二轮土地承包到期后再延长三十年，修正后的农村土地承包法也对农地“三权分置”问题进行了明确规定，但针对承包地个别调整和经营权抵押等具体问题的规定仍是原则性的，需授权地方视发展需要进一步细化。目前，农村承包地的价值定位仍未明确，究竟属于国家粮食保障范畴还是农民集体财产和生活保障范畴仍不清晰，农村土地的价值定位直接关系征地补偿、经营权收益分配等制度设计，如果不能明确，农村土地制度改革较难突破。

　　时间是最真实的记录者，会忠实地写下奋斗者的足迹。历时30年的辽宁农业立法工作成果和经验，即使在今天看来仍然具有参考和借鉴意义。随着辽宁经济的全面振兴和乡村振兴战略的深入实施，辽宁农业立法工作将紧紧围绕党中央及省委重大决策部署，强化政治担当，提高履职水平，积极作为，善作善成，努力开创法治“三农”新局面。 地方人大设立常委会40年理论与实践（上、下册）