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　　体现地方立法需求 突出地区民族特色不断加强和改进地方立法工作

　　内蒙古自治区人大常委会法制工作委员会

　　2019年是地方人大设立常委会40周年，也是自治区人大及其常委会行使地方立法权40周年。自1979年行使地方立法权以来，截至2019年5月，内蒙古自治区人大及其常委会本级通过的现行有效地方性法规164件。批准呼和浩特、包头市等9个设区的市现行有效地方性法规148件；批准鄂伦春自治旗、鄂温克族自治旗和莫力达瓦达斡尔族自治旗现行有效自治条例、单行条例34件。这些地方性法规、条例在保障和促进自治区经济、政治、文化、社会生活、生态文明建设等各个方面发挥了重要作用。

　　一、常委会立法工作的特点和成效

　　（一）突出民族特色，保障少数民族合法权益

　　长期以来，我们在地方立法中注重体现民族特色。一是通过制定专门的地方性法规来维护少数民族合法权益。我区是蒙医蒙药的发源地，发展历史悠久，民族特色鲜明。为了保护传统蒙中医药的特色和传承，我们制定了自治区蒙医药中医药条例，加大了政府投入和蒙中医药人才培养力度，把蒙中医药纳入医保范围，提高报销比例。为保障少数民族使用和发展自己语言文字的权利，审议通过了自治区蒙古语言文字工作条例，从蒙古语言文字的学习教育、使用管理和科学研究及其规范化、标准化等方面作出了具体可行的规定，特别突出强调了优先发展以蒙语授课为主的各级各类教育和培养使用蒙汉两种文字专业人才。为保障和发展民族教育事业，有效保障自治区少数民族的受教育权，制定内蒙古自治区民族教育条例。通过制定专门地方性法规，保证了民族自治地方的自治权利，维护了少数民族合法权益，促进了各民族共同繁荣发展。二是在制定其他地方性法规中注重体现民族特色。我区许多地方立法中都有关于少数民族权益保护的特殊规定。自治区草原管理条例，明确了草原权属和草原经营权的流转等问题，促进了自治区草原保护和合理利用；自治区气象条例中，规定在少数民族聚居地区，向社会公开发布气象预报、灾害性天气警报信息时，应当使用当地通用的语言文字；全民健身条例中，规定中小学校开办少数民族传统体育项目课程，提倡在全民健身中发挥少数民族传统体育运动的作用。自治区实施义务教育法办法，规定对民族教育在经费、编制、师资、校舍、教材等方面给予特殊倾斜，保证蒙古族和其他少数民族义务教育的优先发展；在人口与计划生育条例中，对蒙古族和自治区境内的“三少”民族鄂温克、鄂伦春、达斡尔族人口生育政策进行了专门规定，在提倡优生优育的同时，给予特殊的生育政策。这些法规的制定与实施，对落实民族区域自治法，保障少数民族合法权益发挥了重要作用。

　　（二）促进改革，实现立法决策与改革决策相衔接

　　我们始终坚持“立、改、废”并重，及时清理、修改、完善与国家法律法规不一致，不符合新发展理念，或者与自治区经济社会发展不相适应的法规，防止地方性法规一些过时的规定成为改革发展的“绊马索”。适应不同发展阶段的需要，共进行了6次专门法规清理工作。近年来，每年立法计划中，法规修改项目都占60％以上，使地方性法规始终适应改革发展需要。如紧扣落实安全生产责任制的改革要求，修改了自治区安全生产条例。四次修改自治区人口与计划生育条例，保障了全区人口长期均衡增长。对自治区实施药品管理法办法等11件涉及“先照后证”的法规进行一揽子修改，依法推进“放管服”改革。特别是2018年，按照全国人大和自治区党委要求，对自治区本级现行有效的183件地方性法规启动全面清理工作，对与生态文明和环境保护不相适应或者与上位法相抵触，以及与自治区经济社会发展不适应的法规及时修改或废止。截至2019年5月，总计打包修改15件，废止23件。

　　（三）关注民生，切实维护各族群众权益

　　改革越是深化，发展越是向前，越需要加强社会领域立法，保障各族群众拥有更多获得感、幸福感、安全感。多年来，常委会积极回应群众诉求，制定了自治区老年人权益保障条例，精准聚焦自治区老年人面临的现实问题，对急需立法解决的实际问题作出了规定。如适应独生子女家庭的特殊需要，我们规定了独生子女陪护假，同时对老年人的各项权益都作出了保障性规定，体现了尊老爱老的社会主义核心价值观，起到了良好的社会效果。制定了自治区城镇基本医疗保险条例，扩大了城镇基本医疗保险覆盖范围，规定自治区内异地就医可以直接结算，从制度上构建了全覆盖、保基本、多层次、可持续的城镇基本医疗保障体系。制定了自治区元上都遗址保护条例，确立了元上都世界文化遗产的保护方针，加大了对违法行为追责和处罚的力度。制定了自治区食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例，针对食品生产、销售领域的突出问题，进一步明确政府监管职责，建立食品小作坊和摊贩登记制度，以“零容忍”的态度加大对违法行为处罚力度，确保各族群众吃得安全、吃得放心、吃得健康，被张德江委员长评价为“确立了宽严相济的法律责任，是一个好的范例”。

　　（四）保护生态，用法律武器保障绿色发展

　　自治区地处北疆，横跨三北，是国家重要的生态安全屏障。习近平总书记对内蒙古的生态环境保护非常重视，多次作出重要指示批示，要求我们保护好这一方净土，加强生态环境保护建设，在祖国北疆构筑起万里绿色长城，实现山清水秀环境美。在发展经济的同时，注重环境资源保护，实现人与自然和谐相处，建设祖国北疆重要生态安全屏障，是我们的重要任务，也是习近平总书记的重要嘱托。截至2019年5月，自治区本级现行有效地方性法规164件，其中涉及生态文明和环境保护的法规有21件，占比13％；这些法规涉及自治区生态文明建设和环境保护的各个方面，有很强的针对性和地域性特点，如涉及草原保护的，有自治区草原条例、自治区基本草原保护条例和森林草原防火条例；涉及水资源保护的，有自治区水法实施办法、水土保持条例、饮用水水源保护条例；涉及自然保护区的，有大青山国家级自然保护区条例、呼伦湖国家级自然保护区条例。特别是2018年通过的大气污染防治条例，从影响自治区大气环境的主要污染源入手，针对工业、燃煤污染、机动车污染、扬尘污染、供热污染、秸秆焚烧污染、沙尘污染等七个主要污染源分别设章，提出符合自治区实际、有针对性的防治措施，是我区地方立法一个好的范本。

　　二、坚持科学立法、民主立法，依法规范行使地方立法权

　　多年来，自治区人大及其常委会在立法工作中始终坚持党的领导，坚持正确的政治方向，坚持以人民为中心，不断推进科学立法、民主立法、依法立法，依法规范行使地方立法权。

　　（一）坚持科学立法，不断提高立法质量

　　坚持科学立法，合理地兼顾不同利益主体需求，力求尊重和体现规律，反映地区经济社会发展实际，科学合理地安排好各项制度，成为自治区立法工作的重要特点。在工作中，一是深入调查研究，广泛听取意见。在调研中，坚持立法调研以区内为主、区内外相结合的原则，有针对性开展调研。每部法规都深入基层进行调研，已成为立法工作的必经程序。二是进一步健全科学的立法体制机制、注重提高立法的针对性和可行性，增强立法的系统性和配套性，统筹立法的前瞻性和实践性。三是充分发挥专家学者的作用，建立并不断完善了立法咨询顾问制度。从2001年开始，常委会连续四届聘请立法咨询顾问，结构不断优化，作用日渐凸显。建立了召开立法听证会、论证会、座谈会各项制度，并在实践中不断总结完善。制定了立法后评估办法，探索开展立法后评估工作。十二届人大任期内，对自治区农村牧区饮用水供水条例、自治区蒙医药中医药条例2部地方性法规和相关制度设计进行了立法后评估。四是对于涉及重大利益调整、关系复杂、分歧意见较大的法规草案，采取积极慎重的态度，进行认真研究论证评估，必要时引入第三方评估，保证提交审议法规案的质量。

　　（二）坚持民主立法，努力践行立法为民宗旨

　　坚持民主立法，进一步丰富民主形式，拓宽民主渠道，是保证人民当家作主的权利在立法工作中得以体现的重要方式。自治区在立法项目的选择上，尽可能贴近民生，关注民生，反映群众迫切需求。在立法内容上做到以人为本立法为民，做到权利与义务相统一、权力和责任相一致，更好地保障公民、法人和其他组织的合法权益，维护社会公平正义。选择学校、企业、司法所、乡镇人大等14个单位作为基层立法联系点，成立了地方立法研究中心，形成了不同方面的立法咨询力量。实施了自治区人大代表列席常委会会议制度，法规案书面征求自治区人大代表意见，邀请代表参加立法调研。完善立法征求意见机制，原则上每部法规都公开征求意见，重要法规案通过报纸、网络广泛听取社会各界的意见，确保立法更加公开民主，广泛凝聚社会共识。

　　（三）坚持依法立法，切实维护国家法制统一

　　多年来，我们始终坚持从完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系的高度来审视、定位和把握地方立法工作，把维护法制统一作为开展地方立法的底线要求，切实做到不越权、不抵触、相协调。不论是为了执行法律、行政法规的规定立法，还是就地方性事务或先行先试进行立法，都遵守上位法的规定，不随意扩大范围。对报请批准的法规，严格按照合法性审查原则，坚决维护国家法制统一。坚持统一审议制度，严格遵守法定的立法程序，在立法起草、论证、协调、审议、报请批准、报送备案等方面严格按照立法法和自治区立法条例相关规定进行。在地方立法的各个环节实现依法立法，聚焦法制统一，为促进自治区经济社会持续、健康、稳定发展提供有力的法治保障。

　　三、创新思路和方法，不断改进和加强地方立法工作

　　我区地方立法工作虽然取得了一些成绩，但仍存在立法针对性不强、选题立项不科学、地方特点不突出、民族特色不鲜明等问题，影响了地方立法的质量。当前，中国特色社会主义已经进入新时代，中国特色社会主义法律体系已经形成并不断完善，我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。提高立法质量，制定良善之法，是当前和今后一个时期立法工作的重中之重。

　　（一）新时代要实现地方立法从“有法可依”向“良法善治”的跨越

　　习近平总书记指出：“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题；不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量。”这为地方立法由“有法可依”向“良法善治”的跨越指明了方向。要制定良法，首先从内容上应该体现社会主义核心价值观，体现社会公平正义，把道德要求贯彻到立法工作中，把人民群众普遍认同的符合社会主义核心价值观的价值理念贯穿始终。其次，实现良法善治，还要突出重点，加强重点领域立法，特别是当前，要紧紧围绕推动经济高质量发展、加强生态文明建设、保障和改善民生等领域开展立法工作。第三，实现良法善治，还要坚持问题导向，针对问题立法，通过立法解决问题。第四，实现良法善治，还要加大法规清理力度，坚持立、改、废并举，及时修改或废止与国家法律法规不一致，与自治区经济社会发展不相适应的法规。

　　（二）新时代要实现地方立法观念的转变

　　要站在新时代、新任务、新要求的高度，适应行政管理体制改革和政府职能转变的要求，切实转变地方立法理念，把立法重点放在规范和制约行政管理行为，明确执法主体职责，细化行政程序，强化行政管理责任上来。一是要在准确把握立法权限和“不抵触”两者边界的基础上，尽可能用足用好地方立法权限，充分发挥地方立法作用，使地方立法在我国现有法治环境下发挥最大效能。二是把握好“四个不能”，即在上位法已作出明确规定的情况下，不能减损公民权利，不能增加公民义务，不能扩大某一部门的权力范围，不能缩减某一部门的法定职责。三是要防止地方立法中部门利益法制化，其制度安排和规范设计，要实现“三个转变”，即由行政管制为主向提供公共服务为主转变，由行政强制为主向行政指导为主转变，由单方行政命令为主向多方协商参与为主转变，真正通过地方立法实现政府职能的转变，为经济社会发展提供良好的法治环境。

　　（三）地方立法必须围绕立法精细化有所创新

　　在党的十九届一中全会上，习近平总书记强调，各项工作都要“专业化、专门化和精细化”，不能“一般化、大呼隆、粗放型”。要立良法，必须在精细化上下功夫，实现由粗放型立法向精细化立法升级。一是立项上要“小而少”。就是立法选项的切口要小，不能太宏大，不能太空泛，尽量立那些能解决问题又条件比较成熟的法规。二是法规文本上要“少而精”。就是要开门见山，直奔主题，有几条写几条，哪条有用就写哪条，尽量不重复上位法，尽量不搞淹没立法主题的“大而全”“小而全”的文本。三是规范设计上要“精而灵”。制定创设、细化、可操作性的规定，尽量减少空泛规定，让制度安排和规范设计精准，让法规“有牙有齿”。

　　（四）地方立法要在立法技术方面有所创新

　　立法技术与立法活动相伴而生，制约并影响着立法活动的各个环节，影响着立法的质量和法规的实施效果。内蒙古自治区十三届人大常委会第八次会议审议通过内蒙古自治区老年人权益保障条例，第2条规定：“自治区行政区域内的老年人权益保障工作及相关活动，适用本条例。上位法已经作出规定的，从其规定。”在地方立法技术方面进行了新的探索。这样规定，既实现了与上位法有效衔接，又避免了照搬照抄、重复上位法的问题，为提高地方立法的针对性、有效性创造了条件。在今后立法工作中，我们还要加强这方面的探索，为不断提高地方立法质量积累经验。 地方人大设立常委会40年理论与实践（上、下册）