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　　第三编

　　地方人大工作研究

　　· 立法工作篇 ·

　　立良法 保善治 求实效

　　北京市人大常委会法制办公室

　　1979年12月，北京市七届人大三次会议选举产生了市人大常委会，标志着首都的民主法治建设进入崭新的发展阶段。经过40年的立法发展，截至2019年7月，北京市现行有效的地方性法规共143部，这些法规与国家法律、行政法规相配套，成为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，为北京市的改革发展和现代化建设提供了有力的法制保障。

　　一、1979年—2012年市人大及其常委会的主要立法成就

　　1979—1992年，在民主法制不健全的状况下市人大地方立法从无到有，开始了摸索起步。市七、八、九三届人大及其常委会共制定和修改地方性法规72部，废止13部。1980年4月，市七届人大常委会第三次会议通过了关于延长办理刑事案件期限的决定，迈出了本市立法重要的第一步。之后，按照中央“有比没有好，宜粗不宜细”的立法指导思想，常委会选择当时最迫切需要解决的问题进行立法，重点是贯彻中央“要把北京变成全国环境最清洁、最卫生、最优美的第一流城市”指示，制定了城市规划、绿化管理、市容环境卫生等关系到城市建设发展亟需的法规，初步适应并推动了全市经济社会发展。民主立法开始起步，立法工作注重走群众路线。

　　1993—1997年，围绕建立社会主义市场经济体制的目标，重点加强经济立法，立法步伐明显加快。当时处于我国经济体制发生重大变革的时期，市十届人大及其常委会加快立法步伐，制定和修改地方性法规108部，废止12部，是立法数量最多的一届。立法工作围绕全市经济体制改革发展的中心任务，重点制定经济体制改革需要的法规，加紧制定维护市场秩序的法规；科教文卫等多领域的立法也逐步加强。常委会主动开门立法，推动民主立法的发展。1993年常委会制定禁止燃放烟花爆竹的规定，首次将立法草案登报公开征求市民意见。探索立法工作模式，首次开展了立法规划工作，制定立法工作内部流程，建立法规起草送审责任制，试行立法技术规范，逐步提高立法规范化水平。

　　1998—2002年，当时处于改革开放、经济社会与民主法制建设大力发展的阶段。按照中国特色社会主义法律体系和立法法的要求，依法规范地方立法，从加快立法步伐转向提高立法质量。市十一届人大及其常委会按照中央要求，从追求立法数量转变到注重立法质量，着力规范立法工作；制定和修改地方性法规63部，废止15部。出台了制定地方性法规条例，建立统一审议制度，为提高地方立法质量提供了制度保证；根据全市改革开放和现代化建设的实际需要，以经济建设为中心，继续把经济立法摆在突出位置；以建设现代化国际大都市为目标，加强城市管理和环境保护方面的立法；以繁荣先进文化为方向，加强精神文明方面的立法；民主政治建设、维护公民权益等方面立法也得到加强。在制定法规的同时，重视对不适应的法规进行修改、废止。1999年、2001年，对地方性法规进行了全面清理，维护了国家法制统一。常委会发扬民主、集思广益，不断推进民主立法、科学立法。1999年开始实行公民旁听常委会会议制度。

　　2003—2007年，围绕“新北京、新奥运”战略构想，加强立法工作，提高立法质量。市十二届人大及其常委会围绕举办奥运会中心工作，坚持立、改、废并举，制定和修改地方性法规53部，废止11部。立法工作的重点是为成功举办奥运会提供良好的法制保障，围绕奥运立法需求制定了全民健身、志愿服务促进等18部法规，专门作出为成功举办奥运会加强法治环境建设的决议；同时，根据首都经济社会全面协调可持续发展的需要，加强了社会领域、城市建设管理、人大制度建设等各领域的立法。常委会进一步丰富了民主立法、科学立法形式。首次将五年立法规划项目建议草案向社会公布，就实施道路交通安全法办法举行了首次立法听证会，建立立法咨询专家库，聘请法制建设顾问，制定16项立法工作规程。市人大先后设立内务司法等人大专门委员会，加强对法规案的研究审议工作。

　　2008—2012年，围绕首都工作大局，发挥人大制度优势，立法不断创新发展。市十三届人大及其常委会认真履行宪法和法律赋予的职权，着力创新和完善立法工作方式；制定、修改法规47部，废止法规10部。立法工作注重突出首都特色，如为促进首都发展方式转变，制定中关村国家自主创新示范区条例；为保障公共安全，出台实施突发事件应对法办法；出台了就业援助、农业机械化促进等法规，积极改善社会民生、促进新农村建设。2010年，围绕形成中国特色社会主义法律体系目标，对地方性法规进行全面清理。为统一思想做好新时期首都立法工作，2009年、2011年召开了全市立法工作座谈会和研讨会，专门就奥运会后的首都立法工作进行深入研究，明确立法价值取向，完善立法工作格局。积极探索立法工作新机制，建立法规立项论证、法规预案研究等新制度，开展立法后评估，完善备案审查制度，改进常委会法规草案审议工作，不断推动科学立法、民主立法有机统一。

　　二、党的十八大以来，市人大及其常委会以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，立法工作取得新进展

　　党的十八大以来，市十四、十五届人大及其常委会在市委领导下，认真学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想、全面依法治国新理念新思想新战略、关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，深入学习习近平总书记对北京工作的重要指示精神，坚决贯彻落实中央和市委决策部署，牢固树立新发展理念，立良法、求实效，助改革、促善治，为推动国际一流的和谐宜居之都建设提供了坚强的民主法治保障。2013至2019年7月，市十四届、十五届人大及其常委会制定修改法规71部，废止法规22部；适应放管服改革、机构改革、军民融合和加强生态文明建设要求，组织了6次法规清理工作；贯彻落实京津冀协同发展战略，积极开展京津冀三地人大立法协同工作；规范性文件备案审查工作深入推进。

　　一是立法工作格局进一步完善。市委坚持党对立法工作的领导，重要法规市委常委会专题研究；常委会五年立法规划经市委讨论批准，以市委文件下发。市委书记、市长亲自听取立法工作情况汇报，作出指示；市委常委亲自参与法规草案起草工作。在市委的领导和支持下，北京市在全国率先启动人代会立法和立法协商工作，至今已有7部法规在人代会通过，10部法规在市政协进行立法协商。市人大常委会党组健全对市委负责制度、请示报告制度和党组工作规则，坚持对每部法规草案进行讨论，重要法规立法情况、重要立法工作及时向市委报告。常委会坚持发挥人大在立法工作中的主导作用，统筹安排项目征集、立项论证、立法调研、法规起草、审议修改等工作；探索由相关专门委员会牵头起草综合性、全局性、基础性法规草案；市十五届人大换届以来，常委会适应立法工作现实需要，组织专班进行重要法规草案起草工作，立法效率进一步提升。

　　二是充分发挥立法的引领推动规范保障作用，以高质量立法推动高质量发展。在加强民主政治建设、规范国家权力运行方面，市人大及其常委会通过了实施代表法办法、代表建议办理条例等7部与人大制度相关的法规，推进人民代表大会制度在地方的实践与时俱进。在加强城市管理、保障和改善民生方面，坚持民有所呼、我有所应，制定全民健身条例、控制吸烟条例、居家养老服务条例和院前医疗急救服务条例，积极回应人民群众关切；在一年内制定机动车停车条例、非机动车管理条例、查处非法客运若干规定，修改实施道路交通安全法办法，打出交通治理立法“组合拳”，提升城市交通秩序治理的系统性和法制化水平；修订城乡规划条例，制定建设工程质量条例、轨道交通安全运营条例、旅游条例等法规，提升城市建设和管理的精细化水平。在生态文明建设方面，制定大气污染防治条例，对涉及生态建设和环境保护的法规进行全面清理，起草机动车和非道路移动机械污染防治条例、危险废物污染防治条例，以最严格制度最严密法治保护生态环境。在优化营商环境方面，制定中小企业促进条例，组织对法规中的行政审批事项进行全面清理，修订城乡规划条例，优化建设工程审批流程。在推进社会主义核心价值观入法入规方面，在十五届人大常委会立法规划中安排了19项与社会主义核心价值观相关的立法项目。在推进京津冀协同发展方面，三地人大建立立法工作协同机制，常委会主要领导亲自参加立法工作协同会议，深入推进立法项目协同。2019年，三地人大共同起草机动车和非道路移动机械排气污染防治条例，在法规名称、结构、适用范围、管理原则、制度措施、法律责任等方面实现统一或基本统一，并拟同时提请2020年人代会表决通过。

　　三是科学立法、民主立法、依法立法工作机制进一步完善。自2013年底开始，市委先后将大气污染防治条例草案等10部法规草案在市政协开展立法协商。坚持发挥人大专门委员会的专业优势，自2015年开始，对综合性、专业性强的立法项目，由专门委员会负责两次常委会审议工作，专门委员会在立法过程中组织专家顾问组，协助开展法规草案审议修改工作；坚持发挥代表主体作用，通过三级代表联系机制、代表小组等多种方式，组织代表参与立法工作。

　　三、市人大及其常委会立法取得的主要经验

　　北京市人大设立常委会40年来，立法工作从无到有，从少到多，从易到难，坚持正确的政治方向，即坚持走中国特色社会主义道路、中国特色社会主义政治发展道路、中国特色社会主义法治道路。坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，充分发挥人民代表大会制度的内在优势和作用，是我们破解全面深化改革和城市转型难题，做好立法工作的根本保证。总结北京市人大及其常委会40年来的立法实践，主要有以下经验：

　　（一）立法工作要始终坚持党的领导，坚持正确的政治方向

　　立法机关是国家重要政治机关，立法活动是国家重要政治活动，立法工作是国家重要政治工作，必须旗帜鲜明讲政治，必须坚持党对立法工作的全面领导。北京市委自十一届人大开始，在每届人大届中召开人大工作会议，全面部署人大工作，立法工作是会议文件的重要内容。40年来，市人大及其常委会每部法规立法情况均向市委报告，重要法规项目、重要立法工作和立法中的重大问题，市委常委会专题讨论；自十四届人大开始，常委会党组对每部法规进行讨论。市委领导高度重视立法工作，重要法规项目市委主要领导亲自过问、多次批示，市委常委牵头法规草案起草工作。在市委领导下，北京市地方立法始终坚持正确政治方向、正确改革方向，与首都改革发展同频共振，为国际一流和谐宜居之都建设和法治中国首善之区建设提供了重要的民主法治保障。

　　（二）立法工作要始终坚持正确的价值取向，坚持并不断完善立法工作格局

　　40年来，北京市地方立法的工作重点虽然随着时代的变化时有调整，但核心要义始终未变，立法工作始终围绕首都改革发展大局，促进首都科学发展；坚持以人为本、立法为民，保障公民基本权利，规范权力运行，维护社会公平正义；坚持保障宪法和法律在本地区的贯彻实施，维护国家法制统一；坚持针对问题立法、立法解决问题，突出地方特色。以正确的立法价值观为指引，首都地方立法工作才能始终走在正确的道路上。

　　2009年，北京市提出要加强党对立法工作的领导，增强人大在立法工作中的主导作用，加强政府对立法工作的整体统筹，拓宽社会各方广泛参与。10年来，立法工作格局在立法实践中不断完善。通过立法工作格局，把党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，实现对立法工作的整体统筹，各方力量形成合力，既保证了立法方向，又提高了工作效率和工作质量。

　　（三）立法工作必须坚决维护法制统一，突出地方特色

　　立法工作要坚持合法性原则，坚决维护国家法制统一。40年来，北京市人大常委会结合行政处罚法、行政许可法和行政强制法实施，中国加入WTO，中国特色社会主义法律体系形成，放管服改革，加强生态文明建设和环境保护等工作，开展了13次法规全面清理工作；立法工作中坚持不越权、不抵触，始终保持我市地方性法规与国家法律行政法规的和谐一致。

　　立法工作要坚持突出地方特色，提高法规的针对性和可操作性。在立法工作中，坚持主动、担当、精准、有效的立法工作理念，准确把握首都经济社会发展的现实需要，围绕城市发展不同阶段的重点难点问题选择立法项目。在法规结构上，不简单追求与上位法成龙配套、结构完整，也不追求地方立法体系化；针对具体问题设计法规内容，需要几条写几条，能做到几条写几条，重在管用，走精细化立法之路。市十五届人大换届以来，常委会坚持“小切口”立法，聚焦所要解决的问题，精准回应现实需求，立法针对性和地方特色更加突出。

　　（四）充分发挥人民代表大会制度优势，坚持科学立法、民主立法、依法立法，不断提高立法质量

　　常委会充分发挥人民代表大会制度的平台优势、民主集中制优势和密切联系群众优势，有效凝聚社会共识，保证立法决策的科学性、民主性，保证法规制度设计的公平、公正，保证每一项立法经得起实践的检验。

　　为了保证立法决策科学，常委会相继建立了立法公示、法规草案公开征求意见、立法听证、专家咨询、法规立项论证、立法后评估、法规预案研究等立法工作机制。为了保证人大代表、专家学者和人民群众对立法工作的充分参与，常委会建立了三级代表联系机制、组建了专业代表小组，开发了代表工作互联网平台；充分发挥首都智力资源优势，建立了常委会法治建设顾问制度、立法项目专家咨询制度；不断完善民意征集和反馈机制，保证人民群众知情权、参与权和表达权；不断改进调研方法，探索新的调研形式，提升调查研究工作的科学性、全面性和针对性。通过坚持科学立法、民主立法、依法立法，把民主基础上的集中和集中指导下的民主有机结合起来，把有序民主和正确集中有机结合起来，把法定程序和科学精神有机结合起来，把法制统一和地方特色结合起来，保证了立法质量的不断提高。

　　（五）不断加强自身建设，提高立法工作专业水平

　　40年来，北京市人大专门委员会设置逐步完善，常委会、专委会组成人员中法学法律专业人员不断增加，委员、代表培训不断加强，委员、代表的责任意识和立法工作专业水平不断提高，对保证立法质量发挥了关键作用。常委会不断加强立法工作队伍建设，法制工作机构工作力量逐年增强，其他工作机构设立法规处。干部作风过硬、业务优良，立法参谋助手作用得到有效发挥，对提高立法质量发挥了积极作用。 地方人大设立常委会40年理论与实践（上、下册）