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　　天津市人大及其常委会立法工作的成效与做法

　　天津市人大常委会法制工作委员会

　　伴随着国家改革开放和法治建设的伟大历史进程，天津市人大常委会走过了39年不平凡的岁月。在市委的领导下，市人大常委会始终坚持科学立法、民主立法、依法立法，以提高立法质量为重点，从天津实际出发，不断加强和改进地方立法工作，为天津改革发展稳定提供了坚实的法治保障。

　　一、砥砺前行：立法主要发展历程

　　市人大及其常委会立法工作走过了从起步探索、快速发展到规范提高、深化完善的不平凡历程。

　　（一）起步探索，肇始奠基（1980—1990年）

　　1980年，天津市九届人大一次会议选举产生市人大常委会，开启对地方立法的工作探索。前十年，地方立法重点是建立健全地方人大及其常委会的工作机制，制定改革开放和完善人民代表大会制度亟需的地方性法规。1987年，设立了负责法规草案统一修改的法制工作室，为地方立法打下组织基础。

　　（二）健全机制，快速发展（1991—2000年）

　　这一阶段，地方立法的指导思想和奋斗目标进一步明确。天津逐步形成年度立法计划编制模式、以二审制为主的法规草案审议机制和“提前介入、双向插入”的部门协调配合机制，地方立法数量达到前十年的两倍。

　　（三）规范提高，与时俱进（2001—2010年）

　　这一阶段，地方立法更加注重程序规范。在总结二十年立法经验基础上，市人大制定了地方性法规制定条例。常委会突出围绕中心、服务大局，以人为本、立法为民，科学立法、民主立法，年均制定地方性法规10部以上。

　　（四）深化完善，开创新局（2011年至今）

　　深入贯彻落实党的十九大关于推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治的部署要求，我市立法工作紧紧围绕贯彻落实党和国家决策部署和市委的要求，努力发挥立法的引领推动作用，发挥人大在立法工作中的主导作用，实现由“有法可依”到“良法善治”的重大转变。

　　二、硕果累累：主要立法成果

　　截至2019年5月底，共制定地方性法规和有关法规的决议、决定523件，现行有效199件。其中，有关经济建设的54件，占27％；有关政治建设的23件，占12％；有关文化建设的13件，占7％；有关社会建设的63件，占31％；有关生态文明建设的46件，占23％。这些地方性法规为天津经济发展、政治昌明、文化繁荣、社会和谐、人民幸福、生态文明提供了有力的法治保障。

　　（一）贯彻落实京津冀协同发展重大国家战略，加强京津冀协同立法

　　京津冀三地人大先后召开五次立法工作联席会议，通过多个规范性文件，建立协同立法工作机制。优先推动交通一体化、生态环保、产业升级转移三个重点协同领域立法项目，在14部地方性法规中设立专章或专条规定区域协同。在制定农作物秸秆综合利用和露天禁烧决定、禁止燃放烟花爆竹的决定等法规时，就涉及区域发展的内容征求北京市、河北省人大常委会意见，增强地方性法规的一致性、协同性和融合性。

　　（二）促进全面深化改革和扩大开放，实现立法决策与改革决策紧密衔接

　　为了促进和保障经济功能区开发开放，先后制定或者修改天津滨海新区条例等13部地方性法规（现行有效的6部）；及时制定中国（天津）自由贸易试验区条例，为自贸区先行先试提供法治保障。为促进改革开放、鼓励创新创业，制定促进商业发展若干规定等法规，出台关于鼓励促进改革创新的决定。围绕实施创新驱动发展战略，制定或修改促进科技成果转化条例、科学技术普及条例；天津成为在全国第2个制定促进大数据发展应用条例的城市，为加快构建数字经济和智慧城市提供了法律依据。

　　（三）保障人民当家作主，完善民主政治制度

　　围绕人大及其常委会履行职责，制定地方性法规制定条例、执法检查办法等20余部地方性法规。为加强基层政权建设，制定村民委员会组织法办法等法规。为创新社会管理，制定社会治安综合治理条例，修改物业管理条例，明确加强党组织对物业管理活动的领导，进一步完善基层社区治理工作机制。

　　（四）践行社会主义核心价值观，推动社会文明进步

　　在全国率先制定预防和治理校园欺凌若干规定，保护学生身心健康，保障校园良好的教育环境。制定文明行为促进条例、见义勇为人员奖励和保护条例、志愿服务条例、促进精神文明建设条例等法规，推动形成社会主义新风尚。

　　（五）增进人民福祉，加强民生领域立法

　　为促进就业、保护劳动者合法权益，制定就业促进条例、企业职工民主管理条例等法规。为保障人民住有所居，制定不动产登记条例、物业管理条例、住房公积金管理条例等法规。为促进教育事业健康发展，制定民办教育促进条例、教育督导条例、学前教育条例等法规。为发展医疗卫生事业、稳定医患关系，制定医疗纠纷处置条例、医院安全条例等法规。为健全社会保障体系，制定失业保险条例、养老服务促进条例等法规。

　　（六）推进绿色发展，加强生态文明领域立法

　　市人代会审议通过绿化条例、大气污染防治条例、水污染防治条例、农作物秸秆综合利用和露天禁烧的决定、生态环境保护条例，实行史上最严的污染防治措施。常委会制定关于批准划定永久性保护生态区域的决定，这是全国较早的划定生态保护红线的法律文件；制定关于加强滨海新区与中心城区中间地带规划管控建设绿色生态屏障的决定，为优化城市空间格局提供了制度保障。

　　（七）筑牢严密法网，加强安全领域立法

　　常委会制定实施突发事件应对法办法、学校安全条例、沿海边防治安管理条例、医院安全秩序管理条例、特种设备安全条例，重新修订安全生产条例，用法律制度筑牢生命防护网，推动各方面贯彻落实总体国家安全观。

　　三、探索创新：立法主要经验与体会

　　市人大及其常委会推进科学立法、民主立法、依法立法，确保地方立法始终体现党的主张、符合人民意志、反映时代需求。

　　（一）坚持党的领导不动摇，确保立法工作正确政治方向

　　旗帜鲜明讲政治。坚持政治属性是立法活动、立法工作第一属性的定位，自觉用习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑、指导实践、推动立法工作，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，确保正确的政治方向。

　　坚决贯彻落实党中央决策部署和市委要求。深入学习贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想、对天津工作“三个着力”的重要要求、视察天津重要指示和在京津冀协同发展座谈会上的重要讲话精神，用地方立法保障党的路线方针政策和市委重大决策的贯彻落实。

　　持续完善党领导立法工作的制度保障。认真贯彻党中央关于加强党领导立法工作的意见和市委的实施意见，坚持党对立法工作的全面领导、绝对领导。健全重大事项向市委请示报告制度，凡年度立法计划及拟通过的重要地方性法规草案，及时报请市委决定或者批准后再进入法定程序。将立法计划和政治性强敏感度高的重要立法项目提请市委全面依法治市委员会审议。

　　（二）坚持以人民为中心的发展思想，厚植地方立法力量根基

　　始终尊重人民主体地位，从民意中汲取立法的营养和动力，切实把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，作为立法工作的出发点和落脚点。坚持立法重点紧贴民生，紧紧围绕群众最关心的就业、收入、教育、医疗、社会保障、生态环境等问题，开展立法工作，妥善处理各种利益关系。坚持问法于民，不断探索科学立法、民主立法的新途径新方法，扩大人民群众有序参与立法，使立法更加充分体现人民群众的意愿。

　　（三）发挥人大主导作用，形成立法工作强大合力

　　统筹编制立法计划，抓牢法规立项主动权。根据市委确定的中心工作，提出年度立法重点任务。确立年度立法计划滚动安排模式，实现年度之间立法计划项目的有序衔接。实行立项论证制度，着力克服部门利益影响。实行立法计划项目进展情况隔月通报制度，推动立法计划落实。

　　创新起草工作机制，把握法规起草主导权。对于涉及部门较多、各界普遍关注的重点立法项目，由常委会领导同志牵头、人大和政府相关部门、代表和专家学者共同组成联合起草组，增加人大专门委员会、常委会工作机构牵头起草法规草案的比例，2018年以来联合起草、牵头起草的法规草案占制定总数的40％。对于相对复杂的法规草案，常委会工作机构提前介入，加强对政府起草部门的指导。

　　完善法规草案审议机制，提高审议质量和效率。通过常委会审议前立法情况说明会、常委会分组审议等制度，提高审议和修改质量。充分发挥法制委员会统一审议职能，保证法规草案合法性和法规之间的协调性。充分发挥专门委员会的审议职能，为常委会审议法规草案把好第一关。

　　发挥人大代表的主体作用，保障代表依法履职。充分发挥代表大会立法职能，除换届大会外，连续五年将重要法规案提请大会审议，实现代表大会审议法规案常态化。认真研究代表立法议案和建议，尽可能吸收到年度立法计划中。建立代表分专题参与立法工作机制，通过立法微信平台、代表履职服务平台等多种方式，组织市人大代表3400多人次分专题全程参与立法工作。

　　（四）坚持科学立法，着力提高地方立法质量

　　加强和改进立法调研。实行明察暗访、问卷调查、蹲点调研等多种方式，提高立法调研的针对性和精细度。在不动产登记条例、住房公积金管理条例、医院安全秩序管理条例等立法过程中，深入基层蹲点调研，掌握第一手资料，使立法更加贴实情、顺民意、接地气。

　　积极探索立法评估。对拟列入年度立法计划的审议项目，组织有关方面围绕立法必要性、合法性、可行性、立法时机等进行论证。委托高等院校对促进科技成果转化条例草案进行法规通过前评估，对法规草案结构安排的科学性、合理性以及制度设计的可行性等进行研判。对建筑市场管理条例、建设工程质量管理条例、消费者权益保护条例等法规，委托第三方开展立法后评估，为评估法规实施效果、修订相关法规提供参考。

　　深入开展立法研究。2002年以来，编写出版地方立法的实践和探索、地方立法简本。2016年，形成10万字的京津冀协同发展立法引领与保障研究报告。2017年以来，绘制出科学合理、衔接顺畅、可操作性强的立法工作流程图，汇编24件法规和规范性文件，提出了加强地方立法工作体系制度建设的意见。

　　（五）推进民主立法，扩大人民群众有序参与

　　积极探索立法协商的实现方式。建立审议中法规草案公示征求意见制度，重要法规草案通过新闻媒体向社会公示。实行立法听证和论证，就涉及群众重大利益的法规草案召开听证会，就专业性较强的问题召开论证会。建立提请代表大会审议的法规草案研读工作机制，通过区人大常委会组织市人大代表、基层单位和市民集中研读法规草案，听取意见、答疑释惑、凝聚共识。在部分区人大常委会法制室、乡镇人大、人大代表所在企业、基层律师工作委员会设立8个立法联系点，使立法更加汇聚民意、集中民智。

　　充分发挥专家学者的智力支持作用。建立并及时更新充实市人大常委会立法咨询专家库。邀请专家学者参与立法计划项目的论证、立法调研、法规起草修改和立法评估等工作。组织专家学者分专题参与地方立法活动。2016至2019年，共有专家学者415人次参与地方立法工作。成立地方立法学会，邀请70余名专家学者成为会员，为地方立法提供智力支撑。

　　加强立法宣传和实施推动。在立法过程中，通过多种方式广泛宣传立法的必要性和草案内容，使立法过程成为宣传和普及法规草案的过程。注重新法规的宣传，运用新闻发布会、宣传贯彻推动会、执法人员培训以及媒体法规解读等方式，深入宣传法规内容。鼓励各类媒体宣传法规，主动配合媒体采访报道，通过天津广播“公仆走进直播间”等栏目开展宣传，为法规实施营造良好社会环境和舆论氛围。

　　（六）严格依法立法，坚决维护社会主义法制统一

　　严格遵循不抵触原则。准确把握地方立法权限范围，对于属于国家立法权限内的事项绝不僭越。严格遵循上位法的立法精神和基本原则，保证地方性法规的具体规定不与上位法相抵触。

　　坚持一般不重复上位法原则。坚持按需立法，进行立项论证时，深入研究立法所针对的现实问题，严把立法计划项目入口关；加强部门起草法规草案工作的监督指导，将重复照抄问题尽可能解决在起草阶段。不搞“大而全”“小而全”，体现地方特色。

　　规范法规清理工作。坚持立改废并重，多次组织开展地方性法规集中清理工作，形成主动、及时、系统的清理工作机制，保证地方性法规与法律、行政法规等上位法不抵触，与国家重大改革决策相衔接，适应经济社会发展的需要。

　　中国特色社会主义已经进入新时代，做好地方立法工作任务艰巨、使命光荣。我们要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党的十九大精神，牢记职责使命，坚持与时俱进，以更加奋发有为的精神状态，扎实工作，锐意进取，不断开创地方立法工作的新局面！ 地方人大设立常委会40年理论与实践（上、下册）