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　　切实做好新时代规范性文件备案审查工作

　　重庆市人大常委会备案审查工作委员会

　　重庆市人大常委会深学笃用习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，立足加强规范性文件备案审查制度和能力建设，依法履职、开拓创新，切实维护宪法法律权威、维护国家法制统一，推动新时代备案审查工作实现新发展。

　　一、回顾过去——备案审查工作有序开展

　　重庆市人大常委会遵循“有件必备、有备必审、有错必纠”的原则，着力加强备案审查队伍建设，通过开展专项工作评议、切实加强制度建设等，实现备案审查工作全覆盖，取得明显成效。

　　（一）积跬步以致千里，备案审查踏石留印

　　九层之台，起于累土。重庆市人大常委会坚持一步一个脚印，对文件逐一开展实质审查。2000年1月，直辖后首部关于备案审查工作的地方性法规——关于规范性文件备案审查的规定正式实施，市人大常委会开始依法对“一府两院”和区县（自治县）人大及其常委会制发的规范性文件进行备案审查。2000—2012年，共备案登记和审查规范性文件638件，审查公民建议7件，其中53件存在合法性和瑕疵性问题的文件在与制定机关沟通后得到相应处置，并每年书面向常委会会议报告上一年度备案审查工作情况。

　　党的十八大以来，共备案登记规范性文件666件，审查580件。此外，还审查了2件公民提起的审查建议。对审查中发现的问题均及时依照纠错程序进行处理，基本做到全面备案无遗漏、依法审查抓重点、解决问题不拖延。各文件制定主体依照法定权限和程序开展规范性文件的制定和报备工作，自觉接受市人大常委会的监督，精雕细琢打好我市备案审查工作的基石，为推进依法治市进程发挥了重要作用。

　　（二）机构建设不断加强，打造过硬备审队伍

　　重庆市人大常委会将备案审查队伍建设放在重要位置。2015年8月，通过职能整合优化，成立了专司备案审查工作的副厅级机构备案审查工作委员会，现下设综合处和备案审查处，人员编制从3名增加到11名。在市人大常委会的推动下，我市大部分区县（自治县）人大常委会也在法制委下设了备案审查工作机构。目前，全市38个区县（自治县）人大常委会中有29个已设立备案审查科，1个区设立了副处级的备案审查工作办公室，专职机构设置覆盖率达到79％。市人大常委会通过市委党校人大主体培训班、常委会专题讲座、区县（自治县）人大专题培训等形式，不断提高市和区县（自治县）两级人大备案审查队伍的业务素质和法律素养。备案审查专门机构不断完善、备案审查队伍力量持续增强，为依法履行人大监督职责提供了支持和保障。

　　（三）工作评议成效明显，监督工作抓铁有痕

　　2015年，市人大常委会与区县人大联动开展了规范性文件备案审查专项工作评议，并于2016年和2017年持续跟踪评议整改落实情况。专项评议用时近一年，历经自查清理、委托调研评估、重点抽查、听取并审议专项报告、交办整改、对整改开展满意度测评等环节，解决了政府系统多年以来存在的现行有效文件底数不清、文件报备率低、文件上网公开率不高、备案审查工作机制不健全等痼疾，起到了“四两拨千斤”的监督效果。

　　评议期间，市政府及其部门全面清理了1997年直辖以来制定的规范性文件，共废止7105件，确认有效的文件共6220件，摸清了文件底数。在此基础上，推动市政府将现行有效文件和已废止文件目录全部纳入文件库并实现全面公开，推动政府及其部门建立了文件制定法制机构前置合法性审查机制，市政府切实履行“对未纳入规范性文件库以及未公布、不可查询的文件，不得作为行政管理的依据”的承诺，提升了政府公信力，保障了公众的知情权和监督权。2015年我市被国务院确定为全国完善规范性文件合法性审查机制试点单位。

　　（四）制度机制同步推进，规范运作有章可循

　　2016年，市人大常委会主任会议制定了规范性文件备案审查工作规程，推动市政府出台重庆市行政规范性文件管理办法，区县（自治县）人大常委会也加强了备案审查工作制度建设。截至2019年6月，全市38个区县（自治县）人大常委会已有32个出台了专门的备案审查办法或规定，占比84％。我市初步形成了以监督法和重庆市实施监督法办法为统领、工作规程和重庆市行政规范性文件管理办法为支撑，市级部门和区县（自治县）人大常委会相关制度为配套的备案审查制度体系。同时，探索建立文件审查会议、分级沟通纠错、衔接联动、提前介入等机制，工作机制不断完善。一系列工作机制环环相扣、有序运转，备案审查工作质量和效率不断提升。

　　二、开拓前行——备案审查工作扎实推进

　　结合近年来我市备案审查工作的探索与实践及取得的初步成效， 2018年以来，在全国人大常委会的指导下，我市人大常委会开展了一系列的工作探索，为确保党中央令行禁止、维护宪法法律权威、维护国家法制统一、保障公民合法权利作出了积极努力。

　　（一）始终牢记工作使命，专项审查成效斐然

　　地方人大及其常委会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会决议的遵守和执行。按照全国人大统一部署，市人大常委会牵头督促生态环境保护方面规范性文件的全面清理工作，历时近四个月，全力推进清理任务按时完成。成立以常委会分管副主任为组长的专项督导小组，发函商请市政府办公厅及时组织开展清理工作，并提出工作要求。通过印发督促指导方案，明确督导重点、任务分工及责任单位、承办时限、具体要求等内容。同时，召开由市人大各专工委、市政府办公厅等26个部门参加的文件清理督导会，明确责任主体、清理标准、组织保障，梳理出涉及生态环保类规范性文件121件。市人大常委会牵头从梳理出的文件中选取60件开展主动审查，严格按照督导工作方案时限要求，汇总审查结果，组织部分专家和市人大代表对清理结果及报告进行研究论证，形成清理督导报告和修改废止清单报送全国人大。推动市政府将30件生态环保类文件纳入修改或废止计划，确保了全国人大常委会的决议部署在本行政区域内得到较好的遵守和执行，切实维护了宪法和法律权威。

　　（二）坚持以人民为中心，积极回应社会关切

　　市人大常委会不断改进审查建议办理方式，提高办理实效，努力做到“民有所呼、我有所应”。2018年通过公民直接来信、信访转交等方式收到对重庆市老旧住宅增设电梯建设管理暂行办法等文件的审查建议9件，内容涉及征地补偿、城市房屋白蚁防治、公民代理诉讼、劳动争议仲裁等方面。市人大常委会对收到的审查建议，依照法定职责、权限、程序、期限逐一认真审查研究。审查中，通过文件审查会议集体讨论、适时邀请相关部门召开座谈会、邀请有关专家学者参与审查、请示全国人大常委会法工委等多种方式提高审查实效，对所有公民审查建议依照法定程序和时限均及时回复审查建议提请人，时刻把人民的呼声放在心中。

　　（三）首次审议工作报告，倾力提交满意答卷

　　2018年12月，全国人大常委会法工委向常委会报告备案审查工作时提出，要“推动地方建立人大常委会听取和审议备案审查专项工作报告制度”，进一步明确了地方人大常委会听取和审议备案审查工作报告的要求。2019年，在调研了解全国人大和部分兄弟省区市人大常委会经验做法基础上，市五届人大常委会第九次会议首次听取审议了备案审查工作报告，为便于常委会组成人员全面了解备案审查制度的法律依据、性质作用和新要求，配合报告的审议，专门编印了参阅材料印发会议。

　　为提高审议质量，此次常委会会议特地邀请全国人大常委会法工委有关领导作“深入推进备案审查工作，为健全宪法监督制度奠定坚实基础”的专题讲座，反响良好。分组审议共提出了加强工作宣传、加强队伍建设、引入第三方审查等44条审议意见。会后，市人大常委会主任张轩专门召集会议听取审议意见处理工作情况的汇报，并提出了将审议意见转化为具体工作举措、推动各项工作更上台阶的要求。此次审议备案审查工作报告，为深入推进我市备案审查工作，保障宪法法律在我市有效实施进一步奠定了基础，取得良好效果。

　　（四）平台建设扎实推进，审查效率不断提升

　　开展备案审查信息平台建设，是信息化时代的必然要求。按照全国人大常委会的统一部署，重庆市人大常委会于2017年上半年启动备案审查信息平台建设工作，在集约利用市人大现有的代表履职服务系统和短信平台系统建设成果基础上，已建成横向联通市人大机关、市政府，纵向联通各区县（自治县）人大常委会、区县（自治县）政府的备案审查信息平台。目前，已按全国人大常委会要求实现互联互通、完成市政府规章及区县人大常委会规范性文件集中报备工作。除具有报备与审查两项基本功能外，还设计了公民审查建议的接收与处理、数据统计分析、短信提醒等功能，力争做到备案审查信息的实时、动态、精准、有效管理。平台的上线，解决了原来报备不及时、流转时间长、沟通协调难等问题，进一步提升了审查效率。

　　（五）讲好备案审查故事，营造良好法治氛围

　　重庆市人大常委会十分重视备案审查的新闻宣传工作，常委会主要领导多次作出批示、提出要求。市人大常委会通过信息发布、转发区县工作经验、向全国人大报送信息等大力宣传备案审查制度以及备案审查工作成效，讲好我市备案审查故事。按照我市地方性法规的相关规定，备案审查工作机构坚持每年初向市人大常委会会议书面报告上一年度的备案审查工作情况，2019年常委会首次听取审议备案审查工作报告形成新的制度，并通过市人大常委会公众信息网向社会公布。2018年以来，以接受记者专访、召开信息发布会等方式发布信息6次，《重庆日报》以专栏形式予以报道。通过人大信息将长寿区、綦江区人大探索建立法制委员会前置合法性审查机制的信息印发各区县人大，推动其他区县人大常委会建立前置合法性审查机制，进一步促进区县人大常委会规范性文件制定水平不断提高。主动向全国人大报送季度简报、工作信息及工作动态。2019年以来，中国人大分别以《重庆人大的备案审查真正抓起来了》《平台建设：为备案审查插上信息化的翅膀》为题，两次刊载介绍重庆人大常委会备案审查工作经验，不断营造良好法治氛围。

　　三、继往开来——备案审查工作任重道远

　　规范性文件备案审查是依法治国的顶层制度设计。党的十八届四中全会以来，备案审查工作面临的形势和任务都有了深刻变化。我们将坚持发挥主观能动性，勇于尝试、继续探索，为维护国家法制统一作出新的贡献。

　　（一）尽快出台规范性文件备案审查工作规定

　　自2007年1月1日监督法正式实施以来，地方人大常委会对规范性文件备案审查制度的实践与探索已不知不觉走过12个年头。在这些年中，地方人大常委会在不断探索前进的基础上，很多省市已经出台了备案审查工作条例或者工作规范等，全国人大常委会也在总结经验的基础上，起草了规范性文件备案审查工作规定草案并多次征求意见。建议在充分论证的基础上尽快出台，以指导地方人大常委会进一步加强和改进备案审查工作，以彰显地方人大常委会备案审查的权威。

　　（二）对双重报备审查制度进行调研论证

　　根据立法法第98条相关规定：地方性法规既向全国人大常委会又向国务院报备；地方政府规章报国务院备案，同时报同级人大常委会备案；设区的市政府规章同时报省人大常委会和省政府备案。这样的双重报备制度给文件制定和审查机关都造成一些困惑，现实中文件审查机关的联动机制也不健全，如果两个审查机关的审查意见不一致会对监督机关的权威性造成影响，也会造成公共资源的浪费。建议全国人大常委会对双重报备制度的必要性、争议裁决机制等进行调研。

　　（三）进一步健全备案审查监督机制

　　规范性文件备案审查工作需要公众广泛参与，只有这样，对规范性文件的监督才会有坚实的群众基础，备案审查制度才能保持蓬勃生机和旺盛活力。监督公开要具体做好几下几方面的工作。一是拓宽监督公开的途径。对内定期向常委会组成人员和人大代表通报，常委会听取的专项工作报告应当有规范性文件备案审查的内容等。对外应通过人大常委会公报、报刊和新媒体等形式向社会公众公开。二是明确监督公开的具体内容。比如接收规范性文件备案的目录、主动审查规范性文件的情况、审查建议及其处理情况等。

　　（四）进一步协调完善备案审查信息平台建设

　　近年来，全国人大常委会把推进备案审查信息平台建设作为一项重要工作任务进行部署，目前已初见成效。待平台报备、数据、统计等基本功能实现和国家法律法规数据库建成发布后，智能比对审查功能将逐渐被提上日程，这将大大提高审查效率及弥补人员不足的问题。据了解，司法部也拟启动智能比对审查的开发工作。建议全国人大常委会法工委与司法部协调对接，共同开发全国统一适用的智能比对功能，避免重复建设，建成后由地方人大和政府共享使用。同时，在平台使用过程中，不断完善平台的其他功能，切实发挥平台效用。

　　习近平总书记指出，“全面贯彻实施宪法，是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作”“要维护宪法尊严、权威，健全宪法实施和监督制度”。备案审查工作是宪法监督的重要着力点，面临新时代的新任务和新要求。重庆市人大常委会将继续以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，进一步学习贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，按照“不忘初心、牢记使命”主题教育的部署安排，学思践悟、知行合一，将学习成果转化为推动人大工作的行动自觉，进一步做好规范性文件备案审查工作。 地方人大设立常委会40年理论与实践（上、下册）