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　　将立法为民理念在地方立法实践中落地生根

　　重庆市人大法制委员会

　　重庆市人大常委会法制工作委员会

　　地方立法“立得住、行得通、真管用”，要求每一项立法都要符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。直辖以来，重庆市人大及其常委会始终遵循这个要求，立足重庆大城市、大农村、大山区、大库区以及民族地区并存的特殊市情，紧扣人民群众普遍关切，遵循立法工作规律，将“立法为民”“民主立法”等理念和要求有效落实到立法各项具体工作中，努力实现良法善治。

　　至2019年5月，重庆市人大及其常委会通过的现行有效的地方性法规（含法规性决定、批准的民族自治县自治条例和单行条例）共213件，其中事关民生和具有鲜明民生导向的地方性法规87件，占41％。如物业管理条例、就业促进条例、劳动保障监察条例、医疗机构管理条例、消费者权益保护条例、城乡居民最低生活保障条例等立法涵盖学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居等各方面，为保障民生、维护民生、改善民生提供了有力的立法供给。其中，市一届人大制定和修改地方性法规186件，涉及民生领域的51件，占27．4％；市二届人大制定和修改地方性法规89件，涉及民生领域的23件，占25．8％；市三届人大制定和修改法规151件，涉及民生领域的67件，占44．4％；市四届人大制定和修改法规66件，涉及民生领域的27件，占41％；市五届人大坚定贯彻落实以人民为中心的发展思想，坚持以保障人民根本利益为出发点和落脚点，截至目前已制定和修改公共汽车客运条例、全民健身条例等涉及民生领域的地方性法规4件，着力从法规制度上更好体现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。

　　一、坚持立法为民理念，将增进广大群众福祉作为指引立法工作的航向标

　　一部法律法规是否属于良法，最根本的检验标准就是看它是否体现了人民意志，是否反映了最广大人民的根本利益。直辖以来，尤其是党的十八大以来，重庆市人大及其常委会在立法实践中始终尊重人民主体地位，回应人民群众关切，紧扣全市中心工作和人民群众最关注的问题，想群众之所想、急群众之所急、解群众之所困，把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为地方立法工作的出发点和落脚点。注重加强和深入推进科学立法、民主立法、依法立法，突出问题导向，坚持问计于民，深入实际、深入基层、深入群众，从民意中把准立法方向、汲取有益营养，寻求全社会认同的立法“公约数”。坚持理论与实践相结合，针对发展不平衡不充分的制度性问题对地方立法提出的新课题，在实践中探索、在探索中创新、在创新中发展。近年来，着眼人民对美好生活向往的更高层次目标，坚持立人民需要的法、群众认可的法，加强、引导、保障和提高“七有”，不断促进社会公平正义，不断促进人的全面发展，努力从法治上增强人民群众的获得感幸福感安全感。

　　习近平总书记强调，“民心是最大的政治”“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”。坚持以人民为中心的发展思想，为地方立法指出了更明确的方向和路径，要求我们务必恪守以人为本、立法为民理念，始终以保障和改善民生为重点，深入贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，深入研究解决人民群众普遍关心的热点难点问题，努力使每一项立法都符合宪法精神、体现人民意志、得到人民拥护。

　　二、注重法规有效管用，将能不能解决实际问题作为检验立法质量的试金石

　　“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题”。直辖以来，重庆市人大及其常委会针对民生领域立法，始终把有效管用作为衡量立法质量的重要标准，优化立法项目统筹安排，提高法规自主起草或提议案比例，强化立法推进组织实施，着力通过立法解决群众普遍关心的热点难点问题。

　　（一）坚持立法重点紧扣民生

　　“民生连民心，民心牵国运”。近年来，重庆市人大常委会坚持遵循为民立法的价值取向，不断加强重点民生领域立法，着力解决人民群众最关心最直接最现实的利益问题，以科学的制度安排使发展成果更多更公平惠及广大群众。

　　“民以食为天，食以安为先”，为保障人民群众“舌尖上的安全”，市人大常委会高度重视食品安全领域的地方立法，针对食品小作坊和食品摊贩数量大、分布散、经营不规范、生产条件简陋等问题以及衍生出的食品安全风险和隐患，及时制定了重庆市食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例。条例针对小作坊和食品摊贩不同的特点实行“宽进严管”，重点锁定事中事后监管，完善了食品生产加工经营负面清单制度，强化了相关职能部门的监管和服务职责，较好地兼顾了“保障食品安全、方便群众消费、解决城乡就业、维护市容环境、传承地方特色食品”等各方诉求。

　　为回应广大群众反映强烈的“出行难”“公交堵”等问题，倡导绿色出行、公交优先，市人大常委会出台重庆市公共汽车客运条例，对公交车专用车道设置、公交站点副站名、公共汽车及站台文明秩序等老百姓关心的重点作了详细规定，充分体现了立法为民的情怀。一方面，为了提倡公共交通优先，提高城市公共客运车辆的通行效率，条例明确规定在有条件的道路上设置公共汽车专用车道；另一方面，考虑到重庆“山城”的特点，为了节约道路资源，对公共汽车专用车道划设高峰时段，较好兼顾了社会各方诉求的“最大公约数”。

　　加强对弱势群体和困难群众的帮扶，是密切联系群众、增进民生福祉的重要举措。市人大常委会先后制定修订了重庆市失业保险条例、重庆市残疾人保障条例、重庆妇女权益保障条例、重庆市法律援助条例、重庆市城乡居民最低生活保障条例等一系列保障民生、维护民权的地方性法规。如重庆市城乡居民最低生活保障条例，理顺和规范低保申请审批程序，完善最低生活保障标准调整机制，优化低保金发放方式，将农村低保发放调整为按月发放，切实发挥了低保金纾难济困、雪中送炭的作用，兜住了基本民生的底线，增强了困难群众的获得感。

　　劳动权是宪法赋予公民的一项基本权利。市人大常委会通过制定重庆市劳动保障监察条例、重庆市安全生产条例、重庆市集体合同条例等法规，为保障劳动者合法权益，构建和谐劳动关系提供了有力的法制支撑。如修订后的重庆市集体合同条例新设“专项集体合同”一章，就劳动安全卫生、女职工权益保护、职工工资等三类专项集体合同作出具体规定，加强了对职工的保护；将用人单位是否建立集体协商集体合同制度，作为是否授予荣誉称号、评定信用等级的重要依据，增强了集体合同制度的可操作性，对维护劳动者和用人单位的合法权益起到了“双赢”的促进作用。

　　（二）注重法规制度顺应民意

　　“民有所呼、我有所应”。地方立法工作只有坚持在党的领导下，紧紧依靠广大人民群众和社会各方面的支持，倾听民声、尊重民意、采纳民策、符合民情，才能顺应形势发展，立出良善之法、管用之法。重庆市人大常委会在加强和改进地方立法工作过程中，始终尊重人民主体地位，尊重人民首创精神，注重从人民群众实践创造中汲取智慧，将人民群众的良好意愿和普遍需求体现到地方性法规的具体制度设计之中。

　　医疗是老百姓普遍关心的热点，也是推进健康中国建设的重点。为回应老百姓对医疗领域立法的强烈愿望，市人大常委会相继出台了重庆市中医条例、重庆市献血条例、重庆市医疗机构管理条例、重庆市农村初级卫生保健条例等地方性法规。在立法过程中，充分发挥人大主导作用，坚持问题导向，广泛征求人大代表、政协委员、专家学者和普通群众的意见，广纳良言、问计于民，确保了各项立法的科学性、民主性。如重庆市遗体和人体器官捐献条例颁布实行以来，全市人体器官捐献志愿者登记人数大幅度上升，成功捐献数量多于条例实施前三年的总和，法规制度规范发挥了积极的作用。

　　教育是人民对美好生活向往的重点之一。发展人民满意的教育需要政府、社会、家庭等各方面共同努力。“民之所盼，政之所为”。市人大常委会着力通过相关立法来理顺各方关系，明确各方责任，规范各方行为。如重庆市教育督导条例，通过强化教育督导工作，为提高全市教育质量、促进教育公平、推动教育事业科学发展提供了重要法制保障。家庭教育和家风建设日益受到社会关注，有关部门和社会各界对家庭教育的立法呼声很高。重庆市家庭教育促进条例的出台，系我国大陆地区第一部家庭教育方面的地方性法规，对家庭教育的范围和内容、父母及其他监护人的责任、家庭教育工作组织协调机制、政府对家庭教育的保障职责等作了大量制度创新，对推进家庭教育、传承文明家风、构建和谐幸福家庭起到了十分重要的引导和促进作用。

　　（三）力求法规实施深入民心

　　法治的力量在于人民群众发自内心的信仰和遵从。作为地方立法机关，既要抓好法规“立改废释”工作，也要推动法律法规有效实施。重庆市人大常委会高度重视立法宣传工作，注重重点宣传与经济社会发展、人民群众生产生活密切相关的法规，引导广大群众自觉守法、办事依法、遇事找法、解决问题靠法。

　　在立法推进过程中，注重统筹策划立法宣传，把宣传贯穿于立法的全过程，把每一次征求意见会、调研论证会都当作立法“广而告之”的抓手。在法规公布和生效两个时段，加强人大“官方释义”，对法规的重大制度、群众关注热点均进行深度权威解读，引导广大群众正确理解法规、自觉遵守法规。目前正处于三审阶段的重庆市物业管理条例（修订草案），事关每位老百姓的切身利益，社会关注度高、影响范围广。在修订过程中，坚持通过召开新闻发布会、举行电视辩论会、网上公开征求意见、深入社区“零距离”调研等多种方式，广泛收集社会各方面的建议，仅在二审阶段就收集到业主、物业公司、基层社区、立法咨询专家等的意见建议2600余条，既充分反映了民情、倾听了民意、集中了民智，也使立法的过程真正成为普法宣传深入人心的有效途径。

　　三、健全民主立法机制，将不断拓展人民参与立法途径作为汇聚民意的主渠道

　　民主立法，其核心在于立法为了人民，立法依靠人民，让人民通过立法有序参与国家事务管理、实现当家作主。这是由中国特色社会主义的本质特征所决定，也是新时代民主立法必须遵循的客观规律。习近平总书记指出“要完善科学立法、民主立法机制，创新公众参与立法方式，广泛听取各方面意见和建议”。直辖以来，重庆市人大常委会坚持在民主立法上狠下功夫，通过健全制度机制，拓宽公众有序参与立法途径，切实增强立法的可行性和社会认同度。

　　（一）坚持优化强化开门立法

　　“民惟邦本，本固邦宁”。只有把立法工作植根于人民，才能凝聚各方面有益共识，才能立出有效管用的法。市人大常委会始终坚持改进开门立法工作，不断健全完善工作机制，2018年出台了关于地方立法中涉及的重大利益调整论证咨询的工作规范和关于争议较大的重要地方立法事项引入第三方评估的工作规范，强化立法公开，抓实民主立法。在重庆市天然气管理条例修订过程中，对业主与天然气公司争议较大的涉及小区内天然气设施安装主体资格的问题，及时委托西南政法大学开展第三方论证评估，确保了立法的科学性和民主性。在其他法规草案起草、调研和审议阶段，也将“开门立法”精神贯穿全过程各环节，主动引导社会公众关注、参与、支持立法，广纳良言、凝聚共识。在编制五年立法规划和年度立法计划时，注重开门立项，通过公告、座谈会、问卷调查等多种形式向政府部门、群团组织、行业协会、普通群众广泛征集立法建议项目，着力提高社会知晓度，扩大立法项目的来源。

　　（二）发挥代表桥梁纽带作用

　　人大代表来自各行各业，与人民群众联系紧密，是人大联系群众的重要桥梁和纽带。动员和引导代表参与地方立法，是加强立法工作的重要力量源泉，是发挥人大在立法工作主导作用的现实路径。市人大常委会把主动征求全体市人大代表意见作为地方立法的必经程序，切实抓好代表参与立法的“规定动作”和“增选动作”，积极引导广大代表建言献策，保障代表对立法工作的知情权、参与权和建议权。“规定动作”即对每一个法规案均通过代表履职平台征集所有在渝全国人大代表、全体市人大代表的意见，并以电话、信件等方式征求部分市人大代表、区县人大代表的意见建议；“增选动作”即针对立法的不同情形，适时邀请相关代表参与调研考察，组织召开专业组代表论证会，开展法规草案集中研读活动等，有力支持和保障了代表通过多种途径提出立法意见建议。

　　（三）积极探索民意沟通机制

　　“兼听则明，偏听则暗”。加强立法协商、吸纳有益建议、化解立法争议，是提高立法质量的重要举措。在立法实践中，市人大常委会十分注重与有关方面开展立法互动，加强“面对面”对话，在各家之言中“提取公因式”，并尽量消除社会公众对立法期盼的简单化、理想化、片面化等认识误区。对涉及广大人民群众切身利益的立法项目，在公布法规文本草案时，尽量用普通群众“能明白、易读懂”的语言阐释立法目的、描述主要制度、提出焦点问题，做到立法工作“接地气”。涉及情况比较复杂、专业性较强或关乎特殊群体利益的立法项目，还专门组织召开专题会议听取意见，辅以问卷调查、个案分析、对话访谈、专家评估等行之有效的方式，对各种意见进行分析评判，着力将分散引向集中、将分歧引向统一，真正立出群众普遍认同的法、满意的法。 地方人大设立常委会40年理论与实践（上、下册）