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　　坚守匠心 笃定奋进镌刻河北发展法治标尺

　　河北省人大常委会法制工作委员会

　　1979年河北省人大及其常委会开始行使地方立法权。40年来，紧紧围绕党中央和省委工作大局，坚持向国家立法看齐、与时代同步、与改革同频、与实践同发展，有计划、有步骤推进我省法治建设，坚持不抵触、有特色、可操作，充分发挥实施性、补充性、探索性功能，坚持在探索中前进、在前进中发展、在发展中创新，促进治理方式转变和治理能力提升，发挥了立法对河北经济社会发展的引领、推动、规范和保障作用。

　　一、地方立法基本情况

　　截至目前，河北省现行有效的地方性法规和具有法规效力的决定196件，设区的市法规142件，自治条例和单行条例34件。

　　关于经济建设领域立法。上世纪八九十年代，河北人大按照建立和完善社会主义市场经济体制的要求，相继出台了私营企业条例、经济信息市场管理条例、反不正当竞争条例、个体工商户条例、农业投资条例等近20部基础经济领域法规。党的十八大以来，先后出台发展循环经济条例、节约能源条例、社会信用信息条例、安全生产条例、地方金融监管条例、促进企业技术创新条例等，推进政府职能转变，激发市场活力，促进产业转型升级。2018年出台优化营商环境条例，实行行政审批事项集中统一办理和项目跟踪服务责任制，明确招商引资等书面承诺未经法定程序不得改变。

　　关于民主政治建设领域立法。主要有地方立法条例、预算审查监督条例、关于宪法宣誓制度的规定、讨论决定重大事项的规定、规范性文件备案审查条例、村民委员会选举办法等。2015年，制定企业民主管理条例，保障职工民主权利。2016年，修改县乡两级人民代表大会选举实施细则和乡镇人民代表大会条例，加强基层政权和民主建设。2014至2016年，分别将国土资源保护和治理条例、大气污染防治条例、安全生产条例提交代表大会审议，得到代表肯定。2018年，修改常委会议事规则和常委会组成人员守则，推动更好地行使职权、履行义务。

　　关于文化建设领域立法。注重从历史文化、社会文化等方面加强法规制度建设。主要有实施国家通用语言文字法办法、实施文物保护法办法、科学技术普及条例等。2013年出台法制宣传教育条例，着力提升公民法律素质，推动法治河北建设，完善公共文化服务体系；2014年出台非物质文化遗产条例，坚持保护与利用相结合，强调政府担当，完善资金保障，打破非遗传承人“终身制”，鼓励全民参与，建设优秀传统文化传承体系。

　　关于社会建设领域立法。坚持以人民为中心，力求通过法治切实保障和维护人民利益。现行社会领域法规涵盖医疗、教育、促进就业、社会保障、特殊群体权益保障等诸多方面。党的十八大以来，相继出台农民工权益保障条例、终身教育促进条例、妇女权益保障条例、居家养老服务条例等20余部民生立法。

　　关于生态文明建设领域立法。早期生态环境领域法规主要有环境保护条例、地质环境管理条例、辐射污染防治条例、植物保护条例等。党的十八大以来，将生态文明立法作为地方立法的重点予以推进，相继制定国土保护和治理条例、大气污染防治条例、湿地保护条例等，全面覆盖森林、草原、海洋、湿地、大气、水、基本农田、气候、资源利用等各个方面。2015年出台国土保护和治理条例以“山水林田湖是一个生命体”为主线，创制性设置专项规定一章。2018年修订地下水管理条例，首创性地将地下水开采审批权上收省一级审批，实行最严格水资源保护制度。2018年修订水污染防治条例，首家将环保督察制度写入地方性法规。

　　关于京津冀协同领域立法。2014年，首倡协同立法建议，联合出台关于加强京津冀人大协同立法的若干意见、京津冀人大立法项目协同办法、立法项目协同办法实施细则等4项协同立法制度。瞄准交通、生态环保、产业三大重点领域率先突破，形成大气污染防治条例、地下水管理、水污染防治等10余项协同立法成果。深入推进重大国家战略落地实施，三地共同就13项重大立法项目向全国人大常委会提出立法建议。

　　关于设区的市立法。地方人大设立常委会后，唐山、石家庄、邯郸3个设区的市分别于1984年、1986年、1992年开始行使地方立法权。为贯彻党的十八届四中全会作出的“依法授予设区的市地方立法权”决策部署，2015年、2016年分两批赋予8个设区的市地方立法权，实现全省立法权全覆盖。设区的市立法队伍、立法技能不断增强，立法工作稳步推进。2019年，设区的市的立法热情进一步高涨，列入立法计划的法规达40余部。

　　二、地方立法主要做法

　　40年来，从起步探索阶段到发展完善阶段再到精细化立法阶段，注重把握立法规律，抓住立法质量这个关键，完善制度建设，把好法规立项、起草、协调、论证、审议、表决等各关口。

　　立法选项阶段。把握地方立法的发展趋势和重点，加强地方立法选项工作的科学性。一是围绕党中央重大决策部署、河北发展实际和存在的主要矛盾，确定立法项目，如2019年将河湖保护和治理条例列入立法计划。二是完善项目征集和联合论证制度，精心挑选群众关心、社会关注的焦点热点项目列入立法计划。三是健全立法项目的调整机制，适应形势发展和改革需要，根据省委立法建议、专门委员会法规议案、国家政策和法律重大调整等对立法计划项目作出调整。近年来，每年都有一至两件计划外立法项目进入正式审议。

　　立法起草阶段。坚持多种起草方式相结合，打好提请审议的基础。一是政府起草为主，人大提前介入，提交常委会审议前应当协调好地方性法规草案中存在的重大分歧问题。二是综合性、全局性、基础性的重要地方性法规草案，由人大组织起草或者联合起草，专业性较强的地方性法规草案吸收相关领域的专家参与起草或者委托有关专家、教学科研单位、社会组织起草。三是确立重要法规起草的“双组长”机制，重要法规草案的起草，由省人大常委会分管副主任和省政府分管副省长共同担任起草组组长，在更大范围内统筹立法资源，集中各方力量推进难题破解。

　　法规审议阶段。拓宽公众参与，广泛凝聚共识，提高常委会审议质量和效率。一是加强和改进法规草案征求意见机制，将法规相关材料与法规草案在媒体上公布，明确公开征求意见的时间不得少于30天，帮助公众更好地了解法规内容。依托电视、报纸、网络等媒体，有针对性地公开征求意见。充分发挥专家学者“外脑”作用，对专业性较强的法规问题进行可行性评价，2016年针对农村扶贫开发条例统筹整合使用财政涉农资金问题赴京举行专家论证会。开展立法协商，通过省委征求政协委员意见，2018年企业技术创新条例提出15条意见和建议。首家实行重要法规征求省市县党委政府意见，首家举办实地和网上双向听证，召开两次实体听证会和三次网上听证会。二是深入细致开展实地调研，提高法规修改质量。把实地调研当作每部法规的规定动作，制定文明行为促进条例时到执法地点了解执法情况和突出问题，委托第三方设计列举式调查问卷，对全省100个县（市、区）共3000户居民就不文明行为进行了入户问卷调查，切实掌握第一手资料信息。

　　法规施行阶段。延长宣传链条，注重法规评估，切实增强法规实施效果。一是实现立法新闻发布常态化。每一件地方性法规通过当日即召开新闻发布会，向主要媒体介绍法规的制定、修改背景和主要内容；每部法规通过后在河北日报刊登解读文章，更大范围向全社会介绍立法项目有关情况。二是建立法律行政法规动态跟踪机制，及时跟进法律行政法规的立改废情况，对与上位法不一致或者与国家改革决策不相适应的及时作出修改和废止，先后12次统筹修改法规，每年至少进行一次法规清理，实现法规清理常态化、制度化。三是落实通过后评估机制，要求地方性法规规定的有关主管部门在地方性法规实施满两年之日起九十日内，向省人大常委会书面报告地方性法规的实施情况。

　　健全立法机制。完善立法制度建设，出台24项工作规程。根据修改后的立法法，及时修改立法条例，体现党的领导和宪法精神。坚持科学立法，建立立法质量保障体系，先后制定提高地方立法质量的若干规定、进一步加强和改进地方立法工作的意见、年度立法计划编制规程、关于省本级地方性法规立法工作规则、立法后评估办法等。坚持民主立法，使开门纳言落到实处，先后制定法规草案公开征求意见工作规程、立法咨询专家工作规则（试行）、基层立法联系点工作规则等，最大限度地集中民智、反映民意。坚持依法立法，切实维护法制统一，先后出台地方性法规设定行政处罚的若干规定、地方性法规清理工作规程、地方政府规章备案审查工作规程和地方政府规章备案审查的规定等。

　　三、地方立法主要经验

　　40年来，河北立法坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，加强实施性立法、创制性立法、自主性立法，实现了一系列突破，形成了一系列成果，为中国特色社会主义法律体系的形成、完善和发展作出了应有贡献。尤其是党的十八大以来，加强重点领域立法，将社会主义核心价值观融入地方立法，落实科学立法、民主立法、依法立法，推进立法精细化，立足立法全过程把好质量关，努力缔造良法，促进发展、保障善治，为今后改进和加强地方立法工作开辟了道路，积累了经验。

　　（一）坚持党的领导，将党中央和省委决策部署落实到地方立法

　　40年的立法工作取得巨大的成就，最根本、最关键的就在于坚持党对立法工作的领导，通过立法形式把党的主张转变为国家意志。制定关于加强立法工作组织协调的若干意见，明确坚持发挥党委领导核心作用、人民主体作用、人大主导作用有机统一。坚持党委领导，立法规划、年度立法报经党委批转执行，对具有基础性、全局性、战略性、长远性的法规以及立法中重点、难点以及重大分歧问题及时向党委请示报告，立法涉及重大体制和重大政策调整的报经党委讨论决定，立法中重大分歧报请党委协调决策。注重发挥常委会党组的作用，重要立法项目、重大制度设计安排、立法中遇到的重要问题及时提交党组会议，充分研究讨论，明确立法方向。

　　（二）坚持立法决策与改革决策相衔接，做到重大改革于法有据

　　主动适应改革和经济社会发展的需要，注重将党中央和省委精神转化为社会共识，发挥立法的引领和推动作用，改革举措涉及法规立改废的，及时启动立法程序。具体来讲，实践证明行之有效的要及时上升为地方性法规；对一些改革创新还在持续深化的内容，预留空间，保持立法应有的稳定性；对不适应改革要求的法律，要及时修改或者废止，近年来废止与改革发展不相适应的法规43件。积极推进京津冀协同立法，研究探索雄安立法，力求通过法治推动国家重大战略的实施。瞄准三大攻坚战，加强重点领域立法。

　　（三）坚持以人民为中心，切实保障人民根本利益和民主权利

　　坚持人民主体地位，坚持立法为了人民、立法依靠人民，努力使每一项立法都回应人民群众的关切和期待。发挥代表在立法中的作用，启动人民代表大会的立法职能，邀请代表参与立法调研、论证、听证、审议等活动，连续三年选择重要法规项目提交人民代表大会审议。拓宽公众有序参与立法途径，完善立法论证、听证、征求意见制度，落实法律咨询制度、专家顾问制度、基层立法联系点制度，协调平衡不同群体利益关系，以最大范围的公众参与凝聚立法的“最大公约数”。

　　（四）坚持立法精细化，把立法质量提升到新高度

　　牢牢把握提高立法质量这条主线，坚持从实际出发，把握改革发展客观规律和立法规律，敢于在矛盾的焦点上“砍一刀”，实现法规政治效果、法律效果、社会效果的统一。坚持立项精细化，遵循总量控制、规模适当、突出重点、急需先立的原则，充分论证，审慎筛选，保证立法项目同立法资源、立法需求、立法能力相适应。坚持内容精细化，有几条定几条，几条管用定几条，尽量剔除原则性、要求性、倡导性条款，多一些细化、量化、具体化规定，促使权利与义务、权力与职责设置科学，解决问题的措施和制度设计成熟、正确、明确，务求不抵触、有特色、可操作。坚持程序和技术精细化，严格落实立法后评估和实施情况报告制度，使法规制定既符合立法程序又契合立法技术规范。坚持宣传精细化，充分利用新闻发布会、人大开放日等渠道，以及网站、微博、微信等新媒体，加强对法规的精准解读，形成各领域、全方位宣传格局。

　　（五）坚持突出创新、体现主导，注重创制性立法和自主性立法

　　针对改革发展过程中的突出问题，积极启动立法内容和立法方式的深刻变革。对国家没有直接上位法规定的，大胆先行先试，为国家立法积累经验，如国土保护和治理条例；国家没有专项立法，针对具体问题，根据需要进行专项立法，如关于促进农作物秸秆综合利用和禁止露天焚烧的决定；抓住关键条款，解决突出问题，从制度创新上补充完善细化相关规定，如律师执业规范和保障条例。发挥人大的主导作用，选择事关全省改革发展和人民群众切身利益的重要立法项目，创新起草方式。委托起草，充分发挥专家学者的外脑作用，2016年志愿服务条例委托省社科院组织起草。自主起草，发挥人大主导作用、由省人大有关专委会、常委会有关工作机构组织起草，2017年中医药条例由教科文卫委组织起草。联合起草，打破现有单一部门起草格局，尝试以人大为主导、多部门参与的联合起草方式，2015年国土保护和治理条例以常委会法工委为主，会同十几个部门联合起草。

　　（六）坚持维护国家法制统一，保证立法在法律的框架内运行

　　坚持依法立法，在法律授权范围内按照法定程序行使立法权，克服部门利益倾向，杜绝“立法放水”。严格按照行政三法设定行政处罚、行政许可和行政强制措施，严防出现突破地方立法权限和与国家上位法相抵触的情况发生，严格把握法条、法意，在法律规定的框架内推进地方立法工作，发挥好地方立法的补充、先行、创制作用，体现地方特色，如大气污染防治条例在上位法规定的罚款限额内增加按日连续处罚的规定。加强设区的市、自治县立法的合法性审查。推进备案审查科学化、智能化、专业化，建立备案审查衔接联动机制，推进备案审查平台建设，实现规范性文件备案审查全覆盖。 地方人大设立常委会40年理论与实践（上、下册）