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　　山西省有关改革的立法实践

　　山西省人大常委会

　　改革开放是决定当代中国命运的关键一招。改革任务在今天的山西尤为艰巨，立法保障和推进改革极端重要和紧迫。省十三届人大常委会成立后，在省委的领导下，把为山西改革发展、转型发展提供法治支撑作为当务之急和主要任务，突出重点、系统谋划，紧锣密鼓地开展一系列工作。

　　一、回应改革呼唤，扛起历史重任

　　过去几年，山西走过了很不平凡的历程，实现了重大转折和重大进步。我们战胜了系统性塌方式腐败、战胜了经济断崖式下滑，政治生态由“乱”转“治”，发展由“疲”转“兴”。山西正处于“两转”基础上全面拓展党的建设和党的事业新局面的关键时期。

　　省十三届人大常委会履职以来，充分认识山西所处的新的历史方位，深刻把握面临的历史任务，始终铆足一股劲，使人大工作与省委中心和全省大局贴紧些再紧些，努力把坚持党的领导、人民当家作主、依法治国真正打通、有机统一，切实肩负起推进法治山西建设、促进经济社会发展的时代使命。

　　山西一段时间经济遭遇断崖式下滑，固然有环境的影响，但经济结构不合理是主要原因。历届省委、省政府在推进经济转型上进行了艰辛探索，取得积极进展，但受多种因素制约，经济结构尚未发生根本性变化。全省上下饱受了“一煤独大”、结构失衡带来的切肤之痛。2009年3月，时任中共中央政治局常委、中央书记处书记、国家副主席习近平深刻指出，山西的经济发展因煤而兴，问题也因煤而生，要继续加大转型发展力度。国务院批准正式设立“山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验区”，为我们指明了一条“金光大道”。2017年6月，总书记视察山西时，再次要求山西紧紧抓住机遇，勇于改革创新，扎实推进经济发展方式转变，推进创新驱动发展，走好新征程，探出新路子，创造新业绩。

　　省委、省政府牢记总书记殷殷嘱托，省第十一次党代会庄严承诺“无论煤价如何变化，决不动摇转型决心，必须彻底丢掉幻想，坚定不移走上转型之路”。2016年下半年以来，山西把深化供给侧结构性改革与深化转型综改试验区建设作为全省经济工作的主线，确立了建设资源型经济转型发展“示范区”、打造能源革命“排头兵”和构建内陆地区对外开放“新高地”三大战略目标。深入推进供给侧结构性改革，积极争取能源革命试点，坚定走煤炭“减、优、绿”之路；持续推进全省开发区改革创新，深化国有企业改革，扎实开展电力体制改革试点、国家标准化综合改革试点；推进地方法人金融机构改革，县乡医疗卫生机构一体化改革形成可复制的“山西模式”。打造“六最”营商环境，深化“放管服效”改革，省市县乡一体化在线政务服务平台实现“全覆盖”；全省域推开企业投资项目承诺制改革试点受到国务院通报表扬。山西奏响了改革创新、转型发展的新乐章。

　　改革和法治如“鸟之两翼、车之两轮”。党的十八大以来，全面深化改革的一个鲜明特点，就是把法治贯穿于改革全过程，改革和法治同步推进。山西如火如荼的改革热潮和强劲态势，必然带来一些深层次矛盾和问题，迫切需要通过立法破解；一些不同主张和利益关系，迫切需要通过立法协调；一些体制机制障碍、堵点难点问题，迫切需要在立法层面作出回应、提供依据、“拔钉清障”。近年来，省人大常委会坚持立法主动适应改革，先后制定修改了环保条例、永久性生态公益林保护条例、大气污染物和水污染物环境保护税适用税额的决定等法规，有力推动了相关改革举措落地。一代人有一代人的责任。现在接力棒交到我们这届手里，面对历史赋予的使命和责任，大家都有一种坐不住、等不起的紧迫感，必须加快改革立法的赶考和补课进程，巩固改革成果、破除改革障碍、解决改革的难点堵点痛点，实现立法与改革决策相衔接、相适应，以法治的方式推动山西坚定不移走上转型发展之路，绝不能再重复昨天的故事。

　　二、实施“三步走”，加快立柱架梁

　　按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，全面分析我省立法形势，科学编制本届五年立法规划，明确加快出台改革转型发展急需法规，抓紧补齐环保基础法规短板，着力完善国家法律配套法规，积极推动社会主义核心价值观入法四项重点任务，其中改革立法是首要的，也是重中之重。

　　为了做好改革立法工作，我们准确把握中央、省委关于改革发展的分析判断和重大决策部署，紧跟全省改革进程，系统谋划、前瞻设计，确定了五年内分“三步走”的改革立法思路，使地方立法同全省改革发展、经济转型同步决策、同步推进、同步见效。

　　第一步，围绕转型综改建设和开发区改革创新，试水改革立法，探索实践、积累经验。转型综改试验是党中央、国务院赋予山西的重大使命。省第十一次党代会作出建设山西综改示范区重大决策部署，全力打造山西经济转型升级的新动能、新引擎，发挥先导引领作用。我们的改革立法就从此入手。2017年作出综改区行政管理事项决定。针对综改区发展面临的顶层设计不健全，省市政府事权下放缺乏必要的法律依据，管委会没有规划、土地方面的权限等诸多困难，逐个回应，为示范区开展体制机制创新、组织编制规划、行使有关行政管理权提供了法律依据。2018年我们对决定进行执法检查，深入总结授权经验，作出在全省省级以上开发区推广授权经验的决定，随后制定开发区条例，省十三届人大二次会议通过。这是山西10年来人民代表大会首次审议通过的法规，把“法律红利”惠及整个开发区。决定和条例在示范区授权的基础上又有所突破。一是明确开发区管理机构是所在地县级以上人民政府派出机关。二是在规划和土地这两个最制约开发区建设发展的问题上，赋予了开发区管理机构更大的自主权。三是暂停执行我省相关地方性法规中与企业投资项目承诺制改革措施不一致的规定，打包修改了节约能源条例、城乡规划条例、人民防空工程建设条例等3件相关法规，为开发区的改革发展释放空间。

　　开发区的立法“三部曲”，有力促进了开发区改革创新发展。近两年来，转型综改示范区加速成长，示范引领作用更加凸显，全省开发区发展势头强劲，正在成为转型发展主引擎。

　　第二步，围绕贯彻新发展理念，集中出台一批主题鲜明的改革立法，构建保障和推动改革的“四梁八柱”。资源型经济实现转型是世界性难题。山西改革开放40年实践告诉我们，要实现从资源依赖到转型发展，从粗放式增长到高质量发展根本还是要靠改革、靠创新。2019年我们把加快创新驱动促进高质量发展条例列入计划，正在抓紧推进，争取年底前出台。初步考虑是通过立法把我省创新驱动高质量发展的指标体系、政策体系、标准体系、统计体系、绩效评价体系、政绩考核和协调机制等确立下来，推动破解制约经济转型深层次体制机制障碍和结构性矛盾，支持和引领经济发展变革、效率变革、动力变革。这个法规在整个改革立法中将起龙头作用。

　　在这个条例统领下，2019年我们着重在两个方面发力。一方面，围绕促进产业转型，正在抓紧制定支持和保障能源革命综合改革试点工作的决定、大数据发展应用条例、健康产业促进条例、修订促进科技成果转化条例。这些法规都列入了2019年计划，有的2019年完成，有的跨年完成。另一方面是继续在简政放权上做文章。在示范区授权、开发区扩权，出台开发区条例的基础上，正在制定优化营商环境条例，计划提请明年的省人民代表大会审议表决。还有一个重要的法规就是推进企业投资项目承诺制规定。为了保证承诺制改革，我们还对不适应的防震减灾条例、建设工程抗震设防条例、道路运输条例、建设工程勘察设计管理条例等4件法规集中打包修改。

　　第三步，围绕促进高质量转型发展，紧跟改革进程，深化改革立法。为了更好完成改革立法赶考和补课任务，我们在抓紧推进2019年正式立法项目的同时，正在论证预备项目，看哪些是条件成熟的可以在2019年完成。在此基础上，已经在谋划明年的正式项目和预备项目。这样安排主要是为了选准立法项目，同时为提高立法质量保证时间，把现在大多数法规从立项到审议出台当年内完成，变为一年半以上跨年完成，把立什么法和立好法统筹起来考虑。目前，正在制定加强法规立项调研的意见，展开调研论证的有20多项，其中有相当数量是改革立法。比如，山西要实现高质量转型发展，既要破解产业结构性矛盾，也要激发多种所有制经济主体活力。我们一方面修改中小企业促进法实施办法，为中小企业创造更为有利的发展环境，这件法规已经是2019年的预备项目。另一方面，要研究制定企业权益保障方面的法规，为民营经济发展壮大创造良好条件。再比如，山西县乡医疗卫生机构一体化改革，整合县域医疗卫生资源，组建独立法人实体的医疗集团，有效缓解了医疗资源供需矛盾，形成了可复制的“山西模式”这项改革的立法，各方面都有呼声，条件也基本成熟，可以作为创制性立法项目，一事一立法。再比如，商事登记制度改革对于实现公平、规范、自律的市场经济秩序、优化营商环境具有重要意义，应作为下一步立法的方向。还有些部门提出“一网通办”、加强社会信用管理等方面的立法建议，这些都需要认真研究论证。再比如，促进产业转型升级方面，过去我们有旅游条例，明年将制定大数据、健康产业两个条例。本届内还初步考虑通用航空产业立法。

　　我们总的考虑是，在本届五年任期内，按照“三步走”的思路，边谋划、边实践、边总结，到本届末时基本建立支撑山西全面深化改革，实现高质量转型发展较为完备的法规制度。我们称之为“1＋×”组合拳。“1”是制定加快创新驱动促进高质量发展条例。“×”是系统制定一系列推动山西深化改革、实现高质量转型发展的地方性法规。同时，对不适应改革要求的法规，及时进行修改或废止。

　　三、创新机制，力求管用好用

　　当前改革立法需要解决的问题都是难啃的“硬骨头”，必须以强烈的担当精神，敢于突破、敢于创新，把“不抵触、有特色、可操作”统一起来，跟得上党中央和省委的改革精神、法治要求，推动党中央和省委重大决策部署贯彻落实，以良法促发展、保善治。实践中初步形成了一些体会和认识。

　　一是以习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想为指引，确保改革立法的正确方向。制定了学用五年规划，召开交流会，围绕“十个坚持”,“一个坚持一个坚持”地学习研讨，打牢履职的政治基础和思想基础。既把习近平总书记这一重要思想作为立法指导思想，又注重体现在法规条文中，全面贯彻落实。

　　坚持党的领导，把省委的领导贯穿于立法全过程，不折不扣地完成省委确定的立法任务，紧紧围绕省委重大决策和全省工作大局谋划推进立法工作，立法规划、计划报省委批准，立法中的重大问题向省委请示报告，法规通过前报省委审查，确保党的主张通过法定程序成为人民的共同意志。

　　二是以对人民利益尽责、对山西发展尽力、对历史负责的担当精神，推动改革立法破障前行。改革立法必须在“矛盾的焦点上”划出硬杠杠。在推进企业投资项目承诺制规定中，我们认真研究把握国家“放管服”改革的精神，率先取消了工程图审核的相关规定，为企业减负。

　　三是吃透上位法精神，准确把握改革发展的必然趋势，在不抵触的原则下用足地方立法空间。在承诺制规定的起草过程中，有建议将“容错机制”写入法规，从法律意义上讲是不可能的。我们经过反复研究，最终使用“工作失误”的概念。既给推进承诺制改革的干部吃了定心丸，又解决了“为违法行为免责”的法律尴尬。

　　四是针对山西改革实际加强谋划，使改革立法立项更准、操作性更强。紧跟中央改革要求和山西改革进程，立什么、不立什么，都要提前充分调研论证，法规从立项到出台，都要留够充足的时间，做到蹄疾步稳。制定法规时要把重点放在改革的核心内容上、关键制度的设计上，做到明确具体。

　　五是改进立法方式方法，充分发挥人大在立法工作中的主导作用。坚持科学立法、民主立法、依法立法，出台意见从立项、起草、审议等环节发挥主导作用。立项改变了“部门提什么、人大立什么”的模式，在充分尊重部门意见的基础上，更加注重听取省委部门、人大代表、专家的意见建议；起草在充分发挥部门作用的同时，更加注重人大主持起草、自主起草、委托起草。重要法规实行“双组长”制。注重发挥法委“统”的作用和其他机构“专”的优势。自主起草法规逐年上升、部门起草有效介入。审议时主任会议成员带头审议发言，重要法规由过去的二次审议，增加为三次审议。同时，建立了立法专家顾问制度、设立了基层立法联系点。健全了立法论证制度，首次在北京召开高层次专家论证会，邀请国内法学界和立法领域知名专家对企业投资项目承诺制改革规定“问诊把脉”。

　　六是优化干部结构，狠抓能力提升，努力建设高素质专业化法治人才队伍。把人大机关三年自然减员名额全部拿出来，面向有关单位选拔20多名具有良好法律素养和一定实践经验的高学历人才。把每两月1次专题讲座变成每月1次的法治讲堂，开展学法懂法、为立法施法作贡献活动，组织立法骨干培训，针对实际问题分“八个专题”开展岗位练兵，机关“月月有讲座、周周有研讨”，干中学、学中干蔚然成风。

　　改革永无止境，改革立法永远在路上。改革发展的步伐行进到哪里，我们的立法就要跟进到哪里，使改革和立法相互促进、相得益彰。实现这一历史任务，任重道远，我们这代人要为之不懈奋斗，跑好这一棒。 地方人大设立常委会40年理论与实践（上、下册）