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　　简论新时代人大执法检查理论和实践创新

　　湖南省人大常委会《人民之友》杂志社 田必耀

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视、全面加强党对人大工作的领导，明确提出了做好新时代人大工作的重大原则、思路举措、重点任务。全国人大常委会积极推动人民代表大会制度与时俱进、实践创新，地方人大常委会积极探索改进监督方法，人大执法检查坚持“总结、继承、完善、提高”，在理论创新、实践创新中取得丰富成果。

　　一、新时代人大执法检查的重大理论创新

　　（一）坚持正确监督、有效监督

　　“坚持正确监督、有效监督”思想来源于人大执法检查实践，并成为习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想的重要内容，用于指导人大执法检查等监督实践。十二届全国人大常委会切实把宪法法律赋予的监督权用起来，把实行“正确监督、有效监督”作为开展监督工作的基本遵循，不断深化对人大监督工作定位和规律的认识。2015年，全国人大常委会执法检查组在河南省开展职业教育法执法检查，提出要加大监督力度，严格执法检查，实行“正确监督、有效监督”，让法律规定得到全面落实。2016年3月，“实行正确监督、有效监督”写进全国人大常委会工作报告。2017年3月，全国人大常委会工作报告系统地阐释“正确监督、有效监督”。2018年9月，全国人大常委会委员长栗战书在深入学习贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想交流会上的讲话中提出，习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想的主要内容有十个方面，其中之一是“坚持正确监督、有效监督”。在我们的政治体制中，人大就是要对“一府两院”起监督作用。人大要把宪法法律赋予的监督权用起来，坚持监督和支持相结合，确保法律法规得到有效实施，确保党中央重大决策部署贯彻落实。“坚持正确监督、有效监督”是做好新时代人大执法检查工作的根本保证。

　　（二）提出执法检查“三个法定”原则

　　2015年，十二届全国人大常委会委员长张德江提出执法检查工作必须坚持四项原则，即坚持党的领导、坚持依法行使职权、坚持问题导向、坚持监督与支持相统一。其中一项就是“坚持依法行使职权”。2018年，栗战书委员长强调人大执法检查要把握“依法”二字，坚持把“依照法定职责、限于法定范围、遵守法定程序”作为重要原则，督促“一府一委两院”依法履职尽责，而不能越俎代庖，代替它们行使行政权、监察权、司法权。执法检查是行使宪法、法律赋予的监督权。“三个法定”原则深刻阐明了执法检查的本质，准确把握了执法检查的规律，紧紧抓住了执法检查的核心，为执法检查工作定下基调。

　　（三）提出执法检查与立法、监督结合论

　　2015年，全国人大常委会首次把执法检查同专题询问这两种监督方式结合起来。栗战书委员长要求“把立法工作和监督工作有效结合起来”。此后，全国人大常委会开展食品安全法、大气污染防治法、水污染防治法执法检查，综合听取和审议专项工作报告、专题询问等多种监督形式，打出了监督“组合拳”，为人大监督工作提供了多要素、全流程监督的范本，成为人大监督的新标尺，给地方人大带来示范效应。全国人大常委会在执法检查中，把立法与监督紧密结合起来，认真审视、研究如何完善法律制度，如何促进法律制度有效实施，努力增强人大工作的系统性。比如说，2016年全国人大常委会运用执法检查成果，从强化政府、企业、社会防治责任，健全重点区域联防联控、重污染天气应对机制等着手，全面修改完善大气污染防治法，条文由原来的66条增加到129条，让法律更管用。2019年，全国人大常委会将水污染防治法执法检查与制定长江保护法的立法调研工作有机结合，推动立法进程，体现监督与立法的有效结合。

　　（四）增加乡镇人大作为执法检查新主体

　　2006年8月出台的监督法，从法律上把“各级人民代表大会常务委员会”作为执法检查主体。2015年6月，中共中央转发中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见，对解决县乡人大工作和建设中存在的“虚化”等问题作出决策部署。党中央文件和2015年8月修改的地方组织法明确了乡镇人大开展执法检查的职责，把人大执法检查主体延伸至乡镇人大，改变了40年来人大执法检查职权在县级以上人大常委会、不“下”乡镇人大的制度安排，这是前所未有的。地方组织法规定，乡镇人大主席团在本级人大闭会期间，每年选择若干关系本地区群众切身利益和社会普遍关注的问题，有计划地安排代表对法律、法规实施情况进行检查。这对于乡镇人大行使好保证宪法和法律法规在本行政区域遵守和执行的职权，加强对政府工作监督，是一把“尚方宝剑”。

　　二、新时代人大执法检查的重大实践创新

　　（一）形成执法检查“六个环节”流程

　　全国人大常委会不断深化对执法检查工作规律的认识，探索形成选题、检查、向人大常委会报告、专题询问、解决问题、听反馈报告“六步曲”环环相扣的有效监督链条。2015年，张德江委员长总结完善执法检查机制的实践经验，提出要切实把握好6个环节：选好执法检查题目，重视执法检查组织工作，全面准确报告执法检查情况，认真进行审议，加强改进实际工作，向常委会报告落实情况。其中，“听反馈报告”环节有实质性突破。如，2015年全国人大常委会认真跟踪监督上一年大气污染防治法检查报告和审议意见处理情况，听取和审议了国务院关于对检查报告和审议意见研究处理的反馈报告，被称为“完善监督工作方式、增强监督实效的一次新尝试。”2017年3月，全国人大常委会工作报告系统、完整地阐释了执法检查六个环节。执法检查的这一流程，至今仍然沿用，切实增强了人大监督工作的系统性、针对性和有效性。

　　（二）委员长担任执法检查组组长

　　全国人大常委会“把加强执法检查摆在突出位置”，做好执法检查组织工作，由委员长、副委员长担任执法检查组组长，带队赴地方开展检查。委员长身体力行组织和参加执法检查。2015年，十二届全国人大常委会开展职业教育法执法检查实现了多个“首次”：首次由委员长担任执法检查组组长，首次由委员长主持执法检查组全体会议，首次由委员长担任检查小组组长带队到地方进行实地检查，首次由委员长向常委会作执法检查报告。十三届全国人大常委会仍然坚持由委员长担任执法检查组组长、主持执法检查组全体会议、担任检查小组组长带队到地方进行检查并向常委会作执法检查报告等做法。委员长以务实行动，引领地方人大常委会主任更直接地组织、参与执法检查和监督工作，特别是为省级人大常委会主任带来示范。

　　（三）执法检查频次增加

　　全国人大常委会集中监督资源，强化跟踪，用新机制把执法检查演绎得落地有声、富有实效。从执法检查数量来看，2013年、2014年，全国人大常委会分别对4部法律实施情况开展监督检查；自2015年以来每年执法检查项目增加到6个。地方人大常委会由每年“少而精”检查一、两部法律法规实施情况，转变为“多而实”检查三、四部法律法规实施情况，执法检查逐步回归到作为主要、常用监督方式的制度设计功能。

　　（四）“点名曝光”典型问题

　　最近两年，全国人大常委会执法检查报告展现新“画风”：对法律实施存在的问题的表述，由面上概述转变为既概述，又点名曝光典型问题；对法律实施情况既有面上的数据和分析，又有准确、翔实的典型案例。2018年7月，栗战书委员长在十三届全国人大常委会第四次会议上的讲话中指出，要紧扣法律查找和分析问题，该曝光的曝光，该点名的点名，不搞遮遮掩掩、语焉不详，更不能碍于情面“放水、粉饰、打埋伏”。2018年，全国人大常委会执法检查组关于检查统计法实施情况的报告点名曝光“天津滨海新区临港经济区、内蒙古开鲁县、辽宁西丰县违法企业平均虚报率分别高达56倍、10倍和6．7倍”等典型问题。栗战书委员长作关于检查大气污染防治法实施情况的报告对执法检查中发现的涉及22家企业的38个问题点名曝光。此间，一些地方人大常委会在执法检查报告附件中列出“问题清单”，与执法检查报告及其审议意见一同交“一府两院”研究处理。执法检查报告向社会公开，被“点名曝光”的典型问题通过媒体公开后，法律实施主管机关整改和压力和动力更大，交办的“问题清单”促进了问题的有效解决，使执法检查更有力度、更具权威。

　　（五）执法检查引入第三方评估机制

　　人大常委会探索有效的工作方式方法，创新执法检查方式，首次引入第三方评估。在省级人大中，安徽省较早在执法检查中引入第三方评估。2017年4月，安徽省人大常委会在开展产品质量法执法检查中，委托安徽行政学院“安徽省公共政策研究评估中心”就全省产品质量执法工作同步进行量化评估，评估报告与产品质量法执法检查情况报告的审议意见一起交省人民政府研究处理。2019年，全国人大常委会在开展水污染防治法、可再生能源法两部法律的执法检查中，试行引入第三方评估。全国人大环资委委托中国工程院开展水污染防治法实施情况的评估研究，提交评估研究报告。这是全国人大常委会在执法检查中首次引入第三方对法律实施情况和效果开展评估，这一探索创新，通过借用“外脑”，采用数据化、精准化的监督方式，有利于提高人大监督工作的客观性、权威性。

　　三、全面提升新时代人大执法检查水平的几点思考

　　地方人大常委会要进一步推进实践创新和制度创新，通过制度创新和实践创新，增强人大监督整体实效，全面提升新时代人大工作水平。

　　一是建立人大执法检查联动机制。建立起上下联动、横向行动、内外互动、左右协同的执法检查联动机制，地方人大呼应全国人大常委会开展重大执法检查。在省（市、区）范围内，为保证落实党中央和省委重大决策部署的落实，可以实现重大执法检查上下联动，其他执法检查项目由各级人大根据实际情况自行确定。省、市、县级人大常委会以每年检查25件法律法规实施情况为宜，为实现执法检查自上而下合力联动，省级人大在年初向市、县两级人大通报监督计划、执法检查选题。

　　二是构建人大执法检查“监督闭环”。按照全国人大常委会践行的“选题、组织、报告、审议、整改、反馈”6个环节的执法检查流程，结合地方人大实际情况，优化工作流程，做到环环相扣、依次递进，构建人大监督闭环系统。打好监督组合拳，执法检查与听取和审议专项工作报告、专题询问、备案审查等常用监督方式同向发力，增强执法检查实效。

　　三是发挥主任会议组成人员执法检查引领作用。探索和实践党委书记兼任人大常委会主任履行人大职责的机制，通过参加执法检查组会议、担任执法检查组组长、带队开展检查等方式，市、县级人大常委会主任应带头参加执法检查并在常委会会议上作执法检查报告。

　　四是科学分析和点名曝光执法检查发现的问题。试行引入第三方评估，通过借用“外脑”，更多采用数据化、精准化的监督方式，为执法检查提供技术支撑和专业参考，第三方评估报告可以印发常委会会议，作为审议参考。执法检查报告既要总结分析面上的问题，又要精准列出“问题清单”，更要点名曝光典型问题，针对问题提出建议要重点突出、务实可行。

　　五是建立和完善跟踪监督和成果运用机制。“一府一委两院”的整改报告，应从书面报告形式转变为口头报告形式，把审议整改报告列入人大常委会会议议程，可以对整改报告进行满意度测评，对测评不满意的，责成报告机关再整改、再报告，直到测评满意为止，必要时可以进行监督问责。地方党委应高度重视人大常委会执法检查中发现的问题，要用好人大常委会执法检查的成果，及时把人大监督成果上升为党委决策，落实到“一府一委两院”的实际工作中，对执法检查发现法律法规实施的重大问题应追查问责。

　　六是全面推进乡镇人大开展执法检查。执法检查由主席团组织安排，乡镇人大主席团应提出执法检查报告，可以安排在年中人大会议上听取和审议执法检查工作报告，要求本级人民政府和其他有关机关对执法检查报告提出的问题和建议及时研究处理，并向代表反馈。 地方人大设立常委会40年理论与实践（上、下册）