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　　紧盯政府“钱袋子”推动“阳光财政”一路前行

　　广东省人大常委会预算工作委员会

　　2004年9月初，一条标题为“一条网线直通广东省财厅，鼠标点开 ‘铜墙铁壁’钱柜更加透明”的新闻在广东省各大媒体出现，报道了广东省人大实现与省财政联网的消息，引起社会各界的广泛关注。报道称：“经过一年多酝酿，广东在全国首开先河，于本周实现了省人大财经委与省财政厅联网。从此，财政的每一笔开支，都将进入人大监督的视野。人大对政府花钱实现了实时监督，具有划时代意义。”预算联网监督在广东落地开花，成为广东人大预算监督工作一路破冰前行的缩影。通过联网系统，实现了人大在线查询监督财政预算资金的每一笔支出，为预算执行监督增加了“第三只眼”。系统开通运行以来，这把监督“利器”发挥的作用越来越大。

　　一、推动政府建立现代财政制度

　　一直以来，预算工委结合跟踪监督审计查出的突出问题整改工作，在预算联网监督系统上重点关注、跟踪100多家预算单位的预算执行情况。座谈、追问、督促之下，问题部门的资金支出进度大幅提速。可以说，预算联网监督已成为推动政府建立现代财政制度的重要手段。开展联网监督，从人大角度讲，能够实时详细查阅和分析财政预算执行情况，发现存在的问题并提出建议；从政府及其财政部门讲，与人大联网后，则有利于及时堵塞漏洞，规范管理，倒逼政府提高预算水平，推动政府及其财政部门依法行政、依法理财；从各预算部门单位讲，各部门单位的预算执行情况置于人大监督之下，相当于在财政和审计监督之外，增加了“第三只眼”，延伸了监督链条，增强了部门单位预算执行的约束力和自律性，有利于提高资金使用的合规性和绩效性。从这一点来讲，人大预算联网监督，实际上是帮了财政的大忙。

　　15年来，广东省人大常委会预算工作委员会以预算联网监督为抓手，紧紧围绕中央和省委重大决策部署，聚焦法定要求抓好落实，结合省人大常委会监督工作重点，坚持系统边建设边完善边使用，将线上发现问题与线下推动解决问题相结合，努力为省人大常委会开展预决算审查和监督预算执行服务，为开展执法检查和听取审议专项工作报告服务。预算工作委员会运用预算联网监督系统，完成线上分析简报共43期，对预算执行中存在的省级重大专项资金和重要转移支付下达拨付、部门预算执行、重点支出进度、国有企业资本金注入、社保资金支撑能力、财政收入质量和市县预决算落实法定要求等方面存在的问题进行了预警和提醒。线下则采取向有关部门和地方发出函询、组织专题调研、情况通报、重点约谈督办等方式推动整改。这些工作得到了省政府及有关部门及时反馈和积极回应，推动政府及有关部门建章立制、堵塞漏洞、规范管理、改进工作，有效提高了审查监督实效。

　　二、推动预算审查监督重点向支出预算和政策拓展

　　（一）推动重大支出政策审查监督

　　2013年，预算工委通过预算联网监督系统重点关注广东省城乡低保、五保供养、医疗救助、城乡居民基础养老金、孤儿基本生活保障、残疾人保障等6类补助资金的支出情况，并将有关数据与全国不同地区各类特殊困难群体对象人数、平均保障标准以及主要保障资金来源等进行对比分析，发现广东省医疗救助、基础养老金、残疾人保障等补助支出标准都远落后于全国平均水平，相关保障政策也相当滞后且不到位，这是广东省基本公共服务均等化存在的短板。为此，广东省人大常委会持续多年进行跟踪监督，推动政府不断完善和落实底线民生保障政策。

　　一是专题调研，摸清保障家底。省人大常委会将特殊困难群体生活保障情况列入年度监督工作计划。常委会主任、各位副主任带队， 140名各级人大代表和19名专家学者参加，深入17个地级以上市及所辖24个县区，对我省底线民生保障情况和基本公共服务均等化情况进行调研并提出调研报告。

　　二是专项提前介入预算编制监督，促进资金安排。2013年9月至11月，省人大常委会先后组织三批省人大代表到省财政厅视察，以底线民生保障为切入点专项提前介入预算编制监督。省政府对省人大常委会的调研报告及省人大代表的意见非常重视，当年年底制定了关于提高我省底线民生保障水平的实施方案，并在2014年省政府工作报告中将保障底线民生列为当年省十件民生实事之首，全面提高我省底线民生保障水平。2014年全省各级财政安排用于底线民生保障的支出共计153．89亿元，比上年增长45．30％，其中省级财政安排63．42亿元，比上年增加25．2亿元，增长66％。

　　三是组织交叉检查，上下联动协同推动落实。2014年至2015年，省人大常委会先后三次组织来自基层的省人大代表开展交叉检查视察活动，督促底线民生保障资金落实。与此同时，预算工委将底线民生保障资金纳入省级预算联网监督系统，设置专门监测指标进行跟踪，对进度慢、不到位等情况进行预警提醒。从这些年联网监督系统线上跟踪情况看，2015年至2018年我省底线民生保障支出分别为113．62亿元、136．53亿元、155．53亿元、187．18亿元，年均增长13．3％，其中五保供养、孤儿基本生活保障、城乡居民基础养老金、城乡低保、医疗救助等省级补助资金均及时到位，为改善弱势群体的生活发挥了“及时雨”的作用。对个别拨付进度慢的地方，我们及时进行通报督促。这一做法大大提高了常委会监督底线民生保障工作的针对性和有效性。

　　近年来，广东省人大预算联网监督系统重点关注了农村低收入困难户住房改造、跨市域河流污染整治、教育现代化建设、卫生强基创优、高技术企业培育、岭南中药材保护、基层医疗卫生服务能力建设等重大政策预算资金安排及使用情况，配合线下开展专题调研，组织省人大代表视察省财政厅，专项提前介入预算编制工作监督，推动上述资金得到较好的安排落实，使人大代表和公众的诉求在预算编制中及时得到体现。

　　（二）推动重点支出预算审查监督

　　预算工委从省级联网监督系统查询发现，2016—2017年省人代会期间代表提出关于加强公路运输建设的建议高居财经类建议第一位，比重分别是20．29％、25．39％。然而，这两年广东省普通公路建设养护支出却逐年下降。为加快补齐普通公路特别是农村公路建设养护短板，服务乡村振兴战略，省人大常委会打出监督“组合拳”。

　　一是提前介入预算编制监督，促进有关资金安排。2017年底，省人大常委会以普通公路建设资金安排为切入点，组织省人大代表视察省财政厅，专项提前介入预算编制工作监督，推动有关预算资金安排与中央重大决策部署相匹配。2018年初，省政府提交省人代会的预算草案显示，财政部门当年安排该项目预算资金117．5亿元，比上年预算增长140．4％。

　　二是以重点督办代表建议为抓手，推动有关工作落实。2018年初召开的广东省十三届人大一次会议期间，多名省人大代表提出了关于加强农村公路建设的建议。省人大常委会主任会议将其合并为“关于全面推进 ‘四好农村路’建设，促进农村经济发展”的建议，列为2018年常委会重点督办建议。省政府及有关部门对此作了积极回应，将“完成普通国省道改造任务”列为2018年十件民生实事之一，省级财政加强普通公路水路建设项目预算安排增加到116．3亿元。2018年8月，省委省政府出台了关于加快推进“四好农村路”建设的实施意见，省人大常委会也将广东省农村公路条例纳入2018年立法计划，该条例目前已出台实施。

　　三是发挥在线监督优势，跟踪重点支出预算执行。2018年6月，预算联网监督系统对普通公路水路建设资金拨付下达情况发出提醒：省级有关部门仍有超过15亿元专项资金未下达（为年初预算13％），已拨款额仅为年初预算的49％，与下达指标差距较大；上半年省级交通运输支出负增长28．9％，支出进度不理想。对此，预算工委以联网监督分析简报方式向省政府作了通报，并向省有关部门发出函询，要求提供有关预算执行情况说明，重点说明有关专项资金支出情况，并提出改进预算执行工作措施及意见。

　　四是实地调研，推动监督意见落实。针对线上发现的问题，2018年9月，省人大常委会专门组织省人大代表到有关重点市县调研，上下联动跟踪了解省级专项资金分配下达及实际支出情况。对基层反映配套资金不到位、项目开工率低等难点问题进行了梳理，反馈省政府有关部门，要求结合贯彻落实省委关于加快推进“四好农村路”建设的实施意见，及时研处。省政府各相关部门都作出积极的回应，对未能落实的有关事项也提出了明确工作安排。

　　（三）推动转移支付执行监督

　　审计工作报告显示，2017年我省基层医疗卫生能力建设有37个项目未按期开工，涉及投资63．26亿元，引起常委会组成人员和省人大代表强烈关注。为此，预算工委集中力量加强对有关资金安排使用情况开展监督。

　　一是线上跟踪转移支付预算执行情况。2018年7月，预算联网监督系统反映上半年省级财政拨付加强基层医疗卫生服务体系和全科医生队伍建设资金、基层医疗卫生事业费补助资金仅为年初预算的57％、55．85％，有关转移支付下达文件不详。对此，预算工委一方面提出简报向省政府作了通报，向省有关部门发出函询，要求说明有关专项资金支出情况。另一方面利用省市县纵向联网监督系统，要求有关市县人大跟踪本级政府接收、分配、使用省级有关转移支付资金情况，并通过联网系统在线反馈，及时掌握项目实施情况。

　　二是线下联动推进整改。2018年9月，预算工委与省审计部门进行了沟通协商，确定将基层医疗卫生服务能力建设项目存在问题列为审计查出突出问题，并督促有关部门重点加以整改，根据有关制度安排，次年3月份将整改情况向省人大常委会报告。随后，省人大常委会组织调研组到有关重点市县调研，跟踪了解省级专项资金分配下达及实际支出情况。同时，委托列为预算审查监督基层联系点的县区人大常委会协助跟踪审计查出突出问题整改进展情况，上下联动做实有关整改跟踪落实工作。

　　三是组织开展第三方绩效评价。2018年11月，省人大常委会听取和审议省政府关于我省基层医疗卫生服务能力建设资金支出绩效情况的报告，并委托第三方机构对上述支出预算和政策作出绩效评价。预算工委的调研报告及第三方评价报告报省委、省政府主要领导并以新闻发布会形式向社会公开，同时印送省政府及其财政部门作为预算资金安排的参考依据。

　　2014年以来，广东省人大常委会先后对战略性新兴产业发展、基础教育创强奖补、农村危房改造、产业园扩能增效、企业技术改造、珠江西岸先进装备制造业培育、企业研发补助、精准扶贫等项目的支出绩效进行监督并引入第三方机构进行评价。预算工委利用联网监督系统对以上财政资金的转移支付执行情况进行了常态化跟踪，推动政府规范财政资金监管，强化政府预算为民服务的理念，提高资金使用效益，取得了良好的监督效果。

　　三、广东实践为全国探路并积累经验

　　作为预算联网监督“领头羊”，广东省人大向深度、广度发力，推动预算联网监督不断向纵深发展。

　　2003年，时任中共中央政治局委员、广东省委书记张德江点题：“财政部门要与人大财经委员会联网，每一笔财政支出都要让人大知道”。此后，广东省人大致力推进预算支出联网监督工作。2004年8月，广东省人大财经委与省财政厅国库集中支付系统初步实现了联网，开始了对财政预算资金支付情况的实时查询监督。十年磨一剑，广东省人大预算联网监督系统在发展中迎来了新的机遇。2013年5月31日，十二届全国人大常委会委员长张德江履新后到广东调研，专程视察了广东省人大预算联网监督系统运行情况。此次视察，张德江委员长充分肯定预算联网监督系统对促使政府管好用好老百姓“钱袋子”的作用，认为其产生了“还财政清白、还老百姓明白”的效果，指示要进一步完善和推进财政预算支出联网监督工作。此后，全国人大常委会有关机构对广东省人大预算联网监督开展了密集调研。2015年5月至6月，全国人大常委会先后派出3个调研组到广东省实地调研，形成广东省人大预算支出联网监督工作调研报告，充分肯定广东的做法，也指出需要研究完善的问题。张德江委员长对调研报告作出重要批示：“广东省人大的经验很宝贵，要进一步完善和丰富，适时向全国介绍推广。”一度存在争议、低调运行的预算在线监督的前景渐渐明朗。

　　全国人大财经委、全国人大常委会预算工委、财政部研究总结广东经验，提出关于推进地方人大预算联网监督工作的指导意见。2017年6月30日，指导意见由全国人大常委会办公厅印发实施，指导意见明确了开展预算联网监督工作的基本原则、主要内容和联网方式，明确了推进工作的时间表和路线图，为地方人大有序开展预算联网监督工作提供了基本遵循和重要指导。指导意见明确提出今后三年的阶段性目标，又称预算联网监督“三年行动计划”，计划到2019年，基本实现地市级人大预算联网监督系统建设和使用全覆盖，引导和鼓励有条件的县级人大开展预算联网监督工作。2017年7月，全国人大财经委、全国人大常委会预算工委、财政部联合在广州召开推进地方人大预算联网监督工作座谈会，部署落实指导意见。2018年3月，中共中央办公厅印发了关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见，要求加快推进预算联网监督工作。

　　党的十九大报告提出，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。这为新时代加强人大预算监督、深化财政预算改革指明了方向。广东省人大常委会将深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，落实中央关于人大预算审查监督重点拓展改革部署要求，狠抓薄弱环节，着力突出工作重点，突出成果运用，继续运用我省预算联网监督系统，深化拓展支出预算和政策审查监督，奋力开创广东人大财经预算审查监督工作新局面。 地方人大设立常委会40年理论与实践（上、下册）