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　　着力激活执法检查的制度效能

　　湖南省人大常委会研究室 杨志勇

　　1979年12月28日，是一个载入湖南史册的特殊日子。这一天，湖南省五届人大二次会议选举产生了省五届人大常委会。40年来，湖南省人大常委会将保障宪法和法律法规贯彻实施的神圣使命牢牢扛在肩上，在全国省级人大中较早开展执法检查并率先作出关于执法检查的决定，每年向省委常委会汇报执法检查情况制度化，着力打造执法检查监督“闭环”，实现执法检查与地方立法的良性互动，完善具有长远意义的制度安排，等等。正是一系列创造性的监督举措，让法律真正长出“牙齿”，助力经济社会发展和改革攻坚任务，为湖南改革发展稳定作出了重要贡献。

　　（一）1979．12—1987．12：法律法规执行情况检查“试水”

　　省五届人大常委会设立伊始，自觉将“检查 ‘一府两院’的活动是否违反宪法、法律、法令”作为主要职责；省六届人大常委会提出“加强对宪法、法律和地方性法规执行情况的检查”的工作理念，并开展了有益的探索。

　　一是加强法制宣传。常委会将加强法制宣传作为保障法律实施的重要前提，编印法制学习资料，组织和推动有关部门开展法律宣传教育，作出开展宪法修改草案讨论的决议，并组织全省2300多万人参加讨论，开展刑法、婚姻法等重要法律的宣传，增强了全省人民的宪法意识和法制意识。

　　二是有序推进法律实施监督。1981年6月、8月，常委会分别听取和审议了省政府有关部门关于我省最早通过的两部地方性法规——环境保护暂行条例、保护森林发展暂行条例实施情况的汇报，组织部分委员视察，此举走在了全国省级人大前列。为保证全国人大常委会关于严惩严重破坏经济犯罪的决定的实施，组织委员深入地市州视察，提出建议、作出决定。省七届人大常委会听取和审议“一府两院”关于食品卫生、环境保护等法律法规贯彻情况的汇报16次，作出多项决议，对存在的问题提出批评和建议，就涉及全省或比较重大的问题交“一府两院”办理或督促办理。长沙市“三废”污染严重企业限期搬迁和改造等问题得到解决，韶山区原定不设区人大及其常委会的做法及时予以纠正。

　　三是专门委员会主动作为。1983年7月建立的民族、华侨、外事等四个专门委员会，主动开展文物保护法、减轻农民负担决议和其他法律法规实施情况的调查或调研。

　　（二）1988．1—1998．12：执法检查开始走上制度化的轨道

　　如何加强对法律法规实施情况的监督，常委会早期做了初步探索，但存在制度供给不足的短板。为此，省七届、八届人大常委会找准支点、善做善为。

　　一是创设执法检查制度安排。1988年6月常委会作出关于开展执法检查的决定，明确由省委、人大和“一府两院”负责人组成执法检查领导小组或联席会议制度，听取和审议执法检查汇报，将影响较大的违法案件和问题清单逐件交办，听取和审议“一府两院”办理情况汇报。该决定设置的程序安排，在当时具有制度创设的意义。1989年常委会通过县级以上各级人大常委会监督本级“两院”工作的规定， 1996年制定的县级以上人大常委会监督条例，执法检查工作机制得以逐步完善。常委会还启动约谈问责机制，1996年预算法和预算外资金管理条例贯彻情况的检查中，部分委员联名要求，省高院、公安局、工商局主要负责人对预算外资金管理使用方面存在的问题向省人大财经委作出了说明，汇报整改措施。

　　二是执法检查正式上路。常委会抓住改革开放和经济建设中的一些重大问题，开展了刑法、义务教育法、企业法、农业法、科技进步法、消费者权益保护法等14次执法检查，取得了较好的监督实效。常委会将全民所有制工业企业法、土地管理法执法检查发现的11个影响较大的违法案件和问题列出清单，召开执法检查联席会议逐件交办，责成省人大法制委督促处理了96个案件和问题，听取交办案件和问题办理情况汇报。

　　三是注重形成制度性整改成果。1996年常委会狠抓全省司法机关对执法检查中整改问题的落实，建立错案追究、主要负责人定期交换、异地工作回避制度等建议在司法机关整改汇报中一一得到回应。1991年、1995年常委会相继开展了义务教育法执行情况的检查，依法征收义务教育附加费、教师待遇、学生流失等体制问题得到了较好解决，并及时制定义务教育法实施办法。

　　四是接力督促治理“三乱”顽疾。从1990年起，常委会连续4年开展禁止向农民乱收费乱摊派规定、清理整治道路乱设检查站卡和清理纠正乱着装、企业法和工业企业转换经营机制条例、减轻农民负担和发展乡镇企业等4次整治“三乱”执法检查，督促省政府下发多个减负文件；清退着装金额1119万元，撤除道路检查站卡767个；清理1980年以来的行政文件，取消、废止110项不合理收费项目；清理涉及农民负担的文件6771份，取消收费项目3089个，停止升级达标活动312项。

　　（三）1998．1—2002．12：打出环境治理组合拳

　　省九届人大常委会坚持以经济建设为中心，围绕事关湖南经济社会发展深层次的环境问题，先后开展了全民所有制工业企业法、水法、预算法、优化经济发展环境法律法规实施情况等5次综合性检查，打出环境治理组合拳。

　　一是聚焦经济发展环境、环境污染存在的突出问题。紧盯影响农民增收减负的重大违法典型案件，对企业乱收费、乱摊派、乱罚款、乱集资的违法问题，损害投资者、生产经营者合法权益的突出问题，涉水涉林方面影响环境污染重点违法案件或问题，处理涉及经济发展环境方面案件司法是否公正等问题，向省政府或“两院”交办或提出书面整改要求，将水利水电工程纳入法制化轨道的建议还引起了国家有关方面的高度重视。

　　二是监督主客体与职能的准确归位。常委会不再与省政府联合组成检查组，厘清了监督与被监督的角色定位。一改过去检查组主要精力深入市县重点抽查，明确将省政府及其相关职能部门和“两院”作为重点检查对象，实现了执法检查监督职能的归位。在开展治理经济发展环境综合执法检查时，对6个重点调查案件提交常委会会议进行大会评议和小组审议。

　　三是注重整改跟踪问效。在开展涉水涉林执法检查跟踪监督时，省政府办公厅两次复函向常委会报告整改情况后，常委会委托有关专门委员会对复函涉及的问题进行复查，提出进一步整改意见，省政府及其有关部门派人现场督促逐项整改落实。经过持续督办，长达7年之久的迅达专利侵权案再审得以纠正，在全国知识产权界产生了良好的反响。

　　（四）2003．1—2012．12：在规范与创新中释放监督效能

　　省十届、十一届人大常委会坚持以科学发展观为指导，每年突出一个主题，开展了义务教育法、农业法、劳动法、环保法、中小企业促进法、科学技术进步法、长株潭城市群区域规划条例实施情况等11次重点检查，在规范与创新中释放了执法检查的整体效能。

　　一是积极争取省委的重视和坚持省委领导。2004年省委常委会会议决定，每年听取一次省人大常委会党组关于年度执法检查情况的汇报，并形成制度。省委常委会会议两次听取常委会党组关于科技进步法执法检查汇报，将执法检查报告以省委通报形式发至全省，要求各级政府用好执法检查成果。省委主要领导多次参加全省执法检查电视电话会议并作动员讲话，带队开展重点抽查，对围绕解决中小企业融资难问题跟踪检查给予了充分肯定。

　　二是高度重视保障人民权益。农村特别是老少边穷地区教育投入不足，对学校和学生乱收费、乱摊派、乱罚款，保护农民合法权益、保障农产品质量安全，拖欠工资、劳动合同签订率不高，公共体育设施向社会开放的法定要求落实不到位等事关人民群众切身利益的问题，成为执法检查的重点。

　　三是不断改进和创新监督方式。一改以往将审议意见函告省政府办公厅的做法，常委会召开审议意见交办会，增强了人大执法检查的权威和整改交办仪式感、责任感。常委会首次启动专题询问，围绕地沟油监管、非法添加瘦肉精、检测能力建设等问题，对18个省直相关部门主要负责人提出询问；召开加大经费保障力度、加快监管职能调整、加强检验检测能力建设三个食品安全法执法检查专题整改会议，督促省政府及有关部门逐一整改。执法检查整改落实情况跟踪检查制度化常态化，2007年常委会集中力量对整改未落实的问题和新发现的问题再次进行交办督办，巩固了执法检查成果。

　　四是着力破解制度障碍和老大难问题。常委会注重整改成果的制度化，督促省政府出台加强农村义务教育工作的决定、禁止非医学鉴定胎儿性别和选择性别终止妊娠的规定、长株潭环境同治规划，落实义务教育“以县为主”的管理体制，依法规范劳动用工行为强化社会保障机制，对长株潭三市政府实行环保目标考核，张家界市、7个自治县以及少数民族人口过半的绥宁、沅陵等40个县比照实施国家西部大开发有关政策的报告获国务院批复同意。环洞庭湖234家造纸污染企业全部关停，株洲清水塘、湘西“锰三角”、湘潭竹埠港、长沙三汊矶、常宁水口山等地区的污染整治取得明显的成效，四起诉讼时间长、影响大的侵犯台胞投资权益的典型案件得到依法处理。

　　（五）2013．1—至今：充分彰显执法检查监督作用

　　省十二届、十三届人大常委会全面贯彻党的十八大、十九大精神，坚持以习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想为指导，围绕省委和省委贯彻落实党中央大政方针的决策部署，创造性地开展执法检查工作，助力经济社会发展和改革攻坚任务，让法律的牙齿真正“咬合”起来，充分发挥执法检查监督作用，有力地推动全省人大工作高质量发展。常委会开展了长株潭城市群绿心地区保护条例、农村扶贫开发条例、大气污染防治法实施情况等7次重点检查。为切实贯彻习近平总书记“守护好一江碧水”的重要指示精神，2019年组织开展水污染防治“一法两条例”实施情况的检查，强力督促解决全省突出的水生态环境问题。

　　一是点名曝光负面典型成为常态。党的十八大以来特别是最近两年来执法检查中，常委会旗帜鲜明“奔着问题去、追着问题查、盯着问题改”，重点抽查、随机暗访、听取汇报、审议发言、专题询问、向社会公开，无不直面问题，不搞遮遮掩掩、语焉不详，不碍于情面“放水、粉饰、打埋伏”，点名曝光负面典型问题成为常态。执法检查报告“画风”大变，紧扣法律条款查找和分析问题，还附有详细的问题清单。水污染防治“一法两条例”执法检查报告成绩篇幅仅占1／6，问题篇幅一半以上，附件问题清单涉及47个。

　　二是实现执法检查与地方立法的良性互动。常委会注重站在助力经济社会发展和改革攻坚任务的高度，及时制定、修改地方性法规和决议决定，适时开展实施情况的检查问效。根据执法检查发现的制度性障碍或“短板”，常委会及时制定、修改洞庭湖保护、绿心地区保护、河道采砂管理、大气污染防治、饮用水水源保护等10多件地方性法规，织密法制体系，执法检查的制度成果得以固化。与此同时，常委会重视对地方性法规实施情况的问效，将其与国家法律实施情况一并检查，还专门开展了农村扶贫开发条例、长株潭城市群绿心地区保护条例实施情况的检查，检验和激活了地方性法规的制度效能。

　　三是打造执法检查监督“闭环”。为避免执法检查陷入雷声大、雨点小的尴尬，2014年常委会出台执法检查工作制度，对执法检查程序作出了更加科学的规范。省十三届人大常委会更是与时俱进，着力打造执法检查监督“闭环”。不仅对选题、检查、向常委会报告、专题询问、解决问题、听反馈报告、跟踪监督等环节进行完善，还拟在最后环节设置对整改结果“满意度测评”程序，打造环环相扣的监督“闭环”和链条。随机抽查、暗访、问卷调查、向社会公开、第三方评估常态化。2013年常委会在执法检查中首次向社会公开大气污染问题比较严重的区域及企业名单。省政府及相关职能部门对照常委会执法检查报告、审议意见和问题清单，逐一整改销号。常委会将上年度执法检查工作跟踪整改列入监督工作计划，持续督促整改到位。

　　四是着力督促整改不打折扣。常委会坚持结果导向，紧盯问题碰硬亮剑。常委会注重抓好长株潭城市群绿心保护条例执法检查反映问题的整改与中央环保督察反馈问题的整改相衔接。省委书记、省人大常委会主任杜家毫要求“对违规项目一抓到底，问责到人，使法规真正长出牙齿”，常委会党组书记、副主任刘莲玉多次带队深入绿心地区督查整改。省长许达哲多次督办落实情况，社会广为关注的长沙市浏阳金科山水洲24栋别墅、株洲市北欧小镇63栋别墅、湘潭市富力城19栋建筑及配套商业古镇等违法项目共计68440平方米被全部拆除复绿，32名责任人被追责。

　　五是完善具有长远意义的制度安排。常委会并不止于个案问题的解决，善于把制度规范与改革创新结合起来，从个案整改延伸至体制机制的改革与完善。三次环保执法检查整改中，督促省政府制定出台环境保护工作责任规定、重大环境问题（事件）责任追究办法、城乡环境基础设施建设及运营补偿政策，完善地方和区域性、流域性水环境质量标准和污染物排放标准，集体警示约谈市、县、区政府主要负责人制度化等等。扶贫条例执法检查整改中，省政府出台寄宿生生活补助对所有建档立卡贫困学生全覆盖政策、指导非贫困村贫困户脱贫具体办法、农村贫困人口脱贫后续扶持政策。食品安全法执法检查后，常委会又适时听取和审议食品药品安全专项工作报告，督促加快食品药品监管体制改革。 地方人大设立常委会40年理论与实践（上、下册）