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　　关于县级人大行使重大事项决定权的实践与思考

　　江西省宜春市万载县人大常委会

　　宪法和地方组织法赋予了县级人大及其常委会重大事项决定权、监督权、人事任免权。作为三项权力之一的重大事项决定权，在“如何行使”上一直处在探索之中。当前，讨论决定重大事项，既是县级人大十分关注的热点难点问题，也是县级人大工作的一个薄弱环节。万载县经过多年的实践和探索，在2018年7月出台了关于健全县人大常委会讨论决定重大事项制度的实施细则，对重大事项的提出和确定、讨论决定程序、保障审议意见和决议决定落实的措施等进行了规定，为解决县级人大行使重大事项决定权效果不理想、不到位、不充分的问题，作出了积极努力。

　　一、行使重大事项决定权的实践和经验

　　2016年以来，万载县人大常委会按照“抓重点、议大事、求实效”的原则，依法适时对计划和预算执行、城市总体规划、重大项目融资、环境资源保护等重大事项作出决议、决定37项，有力推进了“一府一委两院”重大决策的民主化、科学化、法治化。

　　（一）领导重视是前提

　　能否充分行使好重大事项决定权，最根本的还是取决于各级领导的“人大意识”。一直以来，万载县委和“一府一委两院”高度重视和支持人大及其常委会依法行使重大事项决定权。2016年7月，县委印发的关于与时俱进创新发展人大工作的实施意见，把“落实人大重大事项决定权”列为了一项重要内容。2017年3月，县委转发县人大常委会党组关于十六届人大及其常委会工作思路，进一步阐述了重大事项决定权的具体内容。此外，县政府县长也经常主动到县人大常委会沟通联系工作，其他副县长也定期列席县人大常委会主任会议和常委会会议。

　　（二）建立制度是关键

　　任何一项工作的开展都必须有健全的制度作为支撑。2016年11月，万载县十六届人大常委会第一次会议审议通过了讨论决定重大事项的办法，对哪些是重大事项、怎么报告重大事项、违反重大事项报告制度的追责办法，都进行了详细规定。2018年7月，县委印发关于健全县人大常委会讨论决定重大事项制度的实施细则（以下简称“实施细则”），实施细则共33条，主要对提请县人大常委会讨论、决定重大事项的范围作了规定。其中，重点明确了“县本级财政性投资5000万元以上（含5000万元）的，或县本级配套3000万元以上（含3000万元）的单个重大项目”，县人民政府应当报请县人大常委会依法审议决定。另外，明确建立县委办、人大办、政府办主任联席会议制度，对重大事项的提出和确定、讨论决定程序、保障审议意见和决议决定落实的措施等进行了规定。

　　（三）厘清程序是保证

　　行使重大事项决定的效果好不好，在于能否严格按照程序操作。在讨论决定重大事项的程序上，万载县基本形成了议题选定、请示汇报、调查研究、会议审议、表决通过、公布实施、跟踪监督等7个工作程序，让监督者和被监督者了然于心。进一步明确了重大事项提出、增加、撤回的相关程序，对议题选定、初审、决定等每一步程序上都有明确要求。比如，在议题选定上，明确规定“一府一委两院”应在每年人代会召开前，提交下年度提请人大讨论决定的重大事项安排，计划外要临时增加的未经过联席会议研究的原则上不能直接提请县人大常委会会议审议；在议题初审上，明确规定县人民政府应先在政府常务会议上讨论通过后再提请县人大常委会主任会议初审，未经集体讨论研究的原则上不予审议；在决定方式上，明确规定在宪法和法律规定范围内可以依法作出决议决定的，不得以“批复”“函告”“通报”等方式处理。

　　（四）凸显成效是目的

　　依法决定重大事项是人民行使管理国家权力的重要体现，根本目的还是在于推动地方经济社会发展。除每年人代会讨论决定“一府一委两院”的工作报告外，每年12月30日前，主要围绕县委的决策重点、政府的工作难点、群众的关注焦点，选择一些重大事项主动行权，列入人大常委会年度工作计划。比如，2018年以来听取和审议了县人民政府关于“六五”普法规划实施和“七五”普法规划安排的报告、关于恒晖艺术农业景区创建国家4A级景区和配套提升工程涉及有关财政资金的报告等重大事项报告。作出了关于在全县范围内实行封山育林意见的决定、关于加强水资源污染防治的决定、关于取缔县城拐的、黄包车的决议等，这些决议决定，对促进地方经济社会发展，推进民主法治建设进程，都起到了十分明显的效果。

　　二、行使重大事项决定权存在的问题和成因

　　行使重大事项决定权是一项政治性、政策性、法律性比较强的工作，涉及我们的政治体制、权力设置、管理模式，需要党委、人大、政府共同持续发力才能见到实效。近年来，随着讨论决定重大事项制度的完善，作为县级人大在这方面也进行了积极探索，取得了一些实际效果，但还是存在三个方面问题。

　　（一）行权履职意识不够

　　一方面，地方党委、政府对人大讨论决定重大事项虽然认可，但具体操作上还不够习惯，宪法法律意识还有待加强，一定程度上影响了重大事项决定权的行使。另一方面，人大常委会是行使重大事项决定权的主体，绝大多数时候是根据党委的建议、“一府一委两院”的提请、人大代表的议案而作出决议决定的。除法律明确规定的必须由人大常委会讨论决定的有关计划、预算、审计报告等事项外，由人大常委会主动提出的较少。这种状况表明，地方人大常委会在行使重大事项决定权时，思想上有偏差，主动性不强，是导致权力行使不到位的主要原因。

　　（二）决议决定质量不高

　　在一些临时性的决议决定作出前，由于时间紧张、作出决定的经验不成熟等原因，很大程度上导致了地方人大及其常委会作出决议决定的质量不高。比如，近几年工作实践中，政府主动提请人大讨论决定的事项多数是政府投资项目举债或政府购买服务等事项，年初没有计划，往往还比较紧急，要及时帮政府补台。因为没有充分调查研究，缺乏社会评估和可行性论证，导致人大行使决定权较为被动，在一定程度上影响“决定”的质量，甚至可能错误地行使决定权，人大往往给政府的“任性”承担了一定的风险。2019年，财政部通报多起地方政府违法违规举债，地方人大领导首次被问责的案例足以说明问题的严重性。

　　（三）跟踪督办成效不好

　　一方面，地方人大行使重大事项决定权还处于探索实践阶段，缺乏比较系统成熟的经验。虽然会上就有关重大事项作出了决定，但存在“会上议一议，会后轻落实”的现象，致使决议决定未能得到有效落实。另一方面，地方人大及其常委会作出的决议决定具有法律效力，“一府一委两院”应当贯彻执行。但由于现行法律对责任追究的规定还不够明确具体，监督决议决定执行落实的刚性监督手段缺乏，导致存在执行落实效果不好的现象。

　　造成以上问题的原因主要有三点：

　　一是思想认识存在偏差。少数领导干部对人大及其常委会依法行使重大事项决定权在思想认识上存在偏差，认为人大及其常委会只不过就是听听“一府一委两院”的专项工作报告，而不善于把党的主张通过法定程序转变成国家意志，造成一些法定本该由人大讨论决定的重大事项不提交，该报批的不报批，该备案的不备案。

　　二是界定范畴过于宽泛。重大事项是一个动态的概念，具有很强的区域性和时限性，不同地区的重大事项不同，同一个地方的不同时期也有所不同。比如，万载县出台了实施细则，虽然采取列举的形式，将重大事项分为33项，其中应当由人大常委会决定的10项、应当向人大常委会报告的19项、应当向人大常委会备案的4项，但有些规定很笼统，又缺乏上级指导和经验借鉴，缺乏量化标准，把握起来较困难。

　　三是相关制度不够健全。作为县级人大及其常委会依法行使重大事项决定权，仅靠现有的法律法规是不够的，尤其是在法律法规还不具体、操作性不强的前提下，更需要有切实可行的工作制度来作保障。比如，党委常委会研究的一些重大事项如何通过人大的法定程序变成国家意志；“一府一委两院”研究的一些重大事项怎么提出，向谁提出，有一个怎么样的程序；讨论决定重大事项的方式方法有哪些；对决议、决定执行不力的单位和个人如何追责，等等。

　　三、完善重大事项决定权的思路和对策

　　就县级人大及其常委会而言，依法行使重大事项决定权应从以下四个方面进行完善和改进。

　　（一）提升人大意识

　　党委要充分认识依法行使重大事项决定权是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项独立法定的职权，重视和善于发挥人大及其常委会的作用，不包揽、不干预国家权力机关职责范围内的事务，对一些应由人大讨论决定的重大事项，不直接拍板，切实尊重和支持人大的地位和法定职权。“一府一委两院”及其组成部门要坚决克服人大监督是找麻烦、挑刺的思想，强化自觉接受人大监督的意识，尤其是法律法规规定的一些重大事项，应当主动、及时、全面地向人大及其常委会报告。人大常委会要坚决纠正人大是“二线”的思想，在选定有关重大事项议题前，应主动向党委请示报告，征得党委同意，保证重大事项决定权与党的集中统一领导相统一。比如，在组织领导方面，明确党委、人大常委会、政府主要负责人共同会商重大事项工作机制。即凡属重大事项讨论决定范畴的议题，在党委、政府提议阶段，人大常委会应当参与其中；在协调机制方面，在党委办、人大办、政府办新增设一个重大事项副科级工作机构，从而建立党委办、人大办、政府办沟通协调工作机制。

　　（二）选准决定议题

　　确定重大事项议题，具体应把握三个原则：一是重大原则。围绕县委的中心任务、人民群众的关心热点、重要法律的出台来确定。要召开好县人大常委会务虚会，谋划好下一年人大常委会工作要点和讨论决定重大事项工作计划。二是适宜原则。县级人大通常一年只召开1次会议，常委会会议每2个月至少召开1次，每次会期和人员十分有限，因此不可能对所有重大事项一一进行讨论决定。为此，建议每次县人代会选择1个，县人大常委会选择2个重大事项作出决议决定。三是及时原则。对拟定的讨论、决定重大事项，在执行中应当根据实际情况调整，不能一成不变。

　　（三）规范操作程序

　　建立“议题选定、请示汇报、调查研究、会议审议、表决通过、公布实施、监督跟踪”7个工作程序。即每年12月30日前，由人大办牵头，党委办、政府办参与，研究提出年度重大事项工作计划，报党委同意后，列入年度监督工作计划实施。重点把握五个环节。一是议题选定环节。凡提请人大常委会讨论决定的重大事项，应以议案的形式向人大常委会提出，不宜搞临时动议。议案提出时间一般应当在上年度12月30日前，对于临时动议的议案应该在召开常委会会议1个月前。议案提出后，主任会议应安排有关工作机构对其进行初审并提出报告，然后由主任会议决定是否列入常委会会议审议议题。二是调查研究环节。凡列入人大常委会会议讨论、决定的重大事项，主任会议应在15个工作日内安排有关工作机构进行专题调研或视察，必要时可以举行听证会或者公开征求公民意见，为准确科学决策提供可靠依据。三是会议审议环节。人大常委会审议重大事项议案或报告时，提请机关的主要负责人或议案的领衔人应当向人大常委会会议作出说明，听取意见，回答询问。根据各方面对重大事项议案或报告的意见，可以采取进一步调查研究、开展特定问题调查和直接审议表决等方式进行。四是公布实施环节。决定、决议作出后，应在3个工作日内，以公文形式送达“一府一委两院”执行或办理，并在新闻媒体予以公布。五是监督跟踪环节。重大事项一经人大常委会作出决定、决议后，就具有法律的权威性，“一府一委两院”应当认真贯彻执行，并在3个月的期限内向人大常委会报告执行情况。

　　（四）加强人大自身建设

　　县级人大常委会机关人员编制普遍偏少，人大各专门委员会、常委会各工作委员会人员综合素质有待提高，法律、财经方面专业人才比较缺乏，很大程度上影响了调研、论证、审议的质量和效果。比如，在组织建设方面，要借力新一轮机构改革东风，进一步优化和完善人大及其常委会机构建设。在县人大常委会增设生态环境保护和落实重大事项制度的专门机构；在县人大常委会办公室增设副科级研究室工作机构。在制度建设方面，要配套制订重大事项追责办法，特别是对一些未经过人大及其常委会决定的重大事项，并且造成了不良影响的，应该明确追责的相关具体规定。在能力建设方面，要定期举办重大事项报告培训班，邀请党委（办）、人大常委会（办）、政府（办）主要负责人参加培训，推动重大事项工作制度化、规范化。在形成合力方面，要充分发挥各专（工）委在沟通衔接过程中的职能作用，要建立县人大及其常委会的办事机构、工作机构与县政府办事机构、组成部门之间的对口沟通和部门协商工作机制，各专（工）委要定期召开分管线上的座谈交流会议，其中就政府重大决策出台前向人大报告的有关情况进行交流，推动工作落实。 地方人大设立常委会40年理论与实践（上、下册）