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　　在行使好重大事项决定权中彰显人大新作为

　　湖北省宜昌市人大常委会

　　讨论决定重大事项是宪法和法律赋予人大的一项重要职权。党的十八届三中全会要求，“健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告”。2017年1月，党中央专门下发文件，对健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告作出顶层设计。在纪念地方人大设立常委会40周年之际，认真回顾地方人大行使重大事项决定权的实践历程，不断总结经验、依法规范、正确行使好重大事项决定权，对于充分发挥人民代表大会制度优势和功效，促进重大决策科学化、民主化、法治化，推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

　　作为地处长江中上游的重要节点城市、举世闻名的三峡工程所在地的宜昌，党的十八大以来，市人大常委会坚持围绕中心、服务大局，积极探索、主动作为，找准人大工作与经济社会发展的结合点和切入点，在行使重大事项决定权方面进行有益的探索，依法作出决议决定110多项，把党的主张和人民的愿望经过法定程序变成国家意志，行使重大事项决定权次数由少到多、范围由窄到宽、议题由虚到实、内容由程序性到实质性，努力提升行使重大事项决定权的质量和水平，丰富了地方人大依法履职实践。《人民日报》以《从“虚”到“实”，从程序性到实质性——重大事项决定权的宜昌样本》为题，用近整个版面向全国推介宜昌人大的做法和经验。

　　一、完善机制，决定范围由“窄”到“宽”

　　在行使重大事项决定权中，我们除做好法律有明确规定、一般程序性的决定决议外，特别注重范围的界定，程序的规范，确保决定权得到正确行使。

　　（一）科学界定决定权的范围

　　按照党的十八届三中、四中全会的新要求，积极适应新常态，进一步丰富讨论决定重大事项的范围，推进落实重大事项决定权与时俱进。修订完善宜昌市人大常委会讨论决定重大事项规定，对重大事项的界定范围进行进一步明确，并划分为三类33种情形：一是对宪法、地方组织法、代表法、人民法院组织法、人民检察院组织法、预算法、城乡规划法、环境保护法等有关法律明确要求人大常委会行使决定权的事项，一一列举，依法作出决议决定。二是对区域发展规划变更、城乡建设规划调整、大额财政资金使用和重点建设项目、重大公共设施建设、重大民生工程实施等关乎全局性、根本性、长远性的重大问题作出决议决定。三是对与人民群众切身利益密切相关，群众普遍关心、强烈要求解决的问题，如养老保障、医疗卫生等民生事项作出决议决定。党中央、省委对健全人大讨论决定重大事项制度下发文件后，及时提请市委出台关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见，规范工作程序，制定关于讨论决定重大事项工作规程，进一步明确要求“一府两院”涉及重大改革举措、重大项目建设、重大民生工程、重大资金安排、城市建设总体规划修编等事项应当向人大常委会报告。

　　（二）完善行使决定权的机制

　　一是建立重大事项选题机制。按照抓大事、议大事、定大事的原则，每年年初制定人大常委会讨论决定重大事项年度工作计划，紧紧围绕事关改革、发展、稳定的重大问题和人民群众普遍关注的热点问题科学选题，增强决议决定的针对性和实效性。二是建立“党委同意、人大决定、政府实施”的运行机制。人大常委会坚持在党委领导下行使重大事项决定权，凡拟作出决议决定的重大事项，事前向市委请示报告；市委适时把关于地方重大事务的决策和主张作为建议提交人大常委会审议决定；对于被确定为重大事项的问题，督促市人民政府向人大常委会提出议案，由人大常委会作出相应的决议决定，并监督市人民政府贯彻落实。三是完善议案审议机制。市人大常委会讨论决定重大事项的规定对提出重大事项议案的机关（机构）、议案的主要内容、提出议案的程序、审议议案的程序以及决议决定公布方式进行了明确，从程序上保证了决定权的正确行使。

　　二、精准选题，决定内容由“虚”到“实”

　　我们在积极做好法律明文规定应由地方人大常委会讨论、决定的程序性事项工作的同时，紧紧围绕党委工作重点、“一府两院”工作的难点和群众关注的热点确定议题，作出的决议决定由程序性向实体性转变。

　　（一）紧扣“合拍”二字，围绕党中央和党委决策部署选题

　　紧紧与党委工作重点合拍，找准人大决定的“发力点”。上世纪九十年代初，党中央作出开发长江、建设三峡工程的重大决策部署。作为三峡工程所在地的宜昌，迅速响应党中央的号召，1992年9月，宜昌地、市合并后召开的市一届人大一次会议即作出关于动员全市人民齐心协力支援三峡工程建设的决议，拉开了宜昌人民全力支援三峡工程建设的大幕。2000年9月，为贯彻党中央将环境保护纳入经济发展中统筹考虑的决策部署和宜昌市委关于创建国家园林城市的工作部署，市二届人大常委会第26次会议首次作出关于保护城区公共绿地的决定，并确定了第一批实施永久性保护的城区公共绿地，这使宜昌成为全国第一个以人大常委会决定的形式专门保护城区公共绿地的城市。从2000年开始，宜昌市人大常委会前后四次通过重大事项决定的方式，明确对城区34块公共绿地实施永久性保护。党的十八大和十八届三中全会将生态文明建设提到前所未有的战略高度并进行总体部署。我们认真贯彻党中央重大决策部署和省委、市委的新要求，顺应广大人民群众对生态环境的新期待，2014年5月，在全省率先作出关于加强城区生态建设的决定，随后又依法作出加强城区生态红线保护等多项决定。审议通过宜昌市环境总体规划（2013—2030年），推进实施生态功能红线、环境质量红线、资源利用红线“三线管控”机制，对全市未来产业布局、城市建设进行顶层设计。2015、2016年，先后依法作出加强城区山体及水域保护、对城区运河生态公园等第四批公共绿地实施永久性保护、批准置换王家河公园部分公共绿地等多项决定，为宜昌在湖北省率先创建全国文明城市、国家森林城市打下了绿的底色。2018年，为落实党中央关于打好污染防治攻坚战和长江大保护的战略部署，宜昌在全省市州中率先作出关于全面加强生态环境保护依法推动打好污染防治攻坚战的决定，进一步凝聚了全市生态优先、绿色发展、共抓大保护、不搞大开发的思想共识和强大合力，切实扛起生态文明建设和长江大保护的政治责任。

　　（二）紧扣“合力”二字，围绕“一府两院”工作难点选题

　　人大行使决定权，做到与“一府两院”形成工作合力是重要考量。随着城市建设快速推进，违法建设成为城市建设发展过程中的一大顽疾，为加强城乡规划建设管理，2013年依法作出了关于查处城区违法建设行为的决定，有效促进了违建突出问题的整治，有力地推动了我市防违控违工作。近年来，法院执行难已经成为社会关注的热点问题和基层法院难以破解的工作难点，为了依法保障胜诉当事人及时实现权益，让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义，2018年，作出了关于进一步加强人民法院执行工作的决定。2018年以来，全市法院终结本次执行案件4427件，终本合格率98．33％。为支持检察诉讼，我们作出决定，在全省率先推出加强检察机关诉讼法律监督工作试行办法，有效推动了长期困扰检察机关诉讼法律监督工作难点问题的解决，得到最高人民检察院和省人大常委会高度评价。

　　（三）紧扣“合心”二字，围绕人民群众对美好生活的向往选题

　　坚持“民有所呼，我有所应”，紧紧抓住人民群众所急所盼的事项行使决定权，先后围绕菜市场建设、饮用水水源地保护、社区建设、棚户区改造、老旧小区改造、物业管理等群众关心的热点问题作出决定，认真督促和大力支持政府实施一批顺民意、解民忧、惠民利的实事好事。宜昌城区菜市场的建设和管理曾一度无法满足群众生活需求，为此，常委会作出关于加强城区菜市场建设和管理工作的决定，推动了市政府迅速启动并加快推进城区菜市场建设改造工程，并配套制定了一系列引导、支持和鼓励菜市场建设的政策性文件，累计投入资金5亿元，主城区已基本实现菜市场标准化建设改造全覆盖，为宜昌在全省率先进入全国文明城市行列作出了积极贡献。加强和改善小区物业管理服务是市民的强烈意愿，为提升群众生活品质和幸福指数，2019年，常委会作出关于加强住宅小区业主委员会建设和物业公司服务管理的决定，进一步推进住宅小区业主委员会建设，规范住宅小区物业服务管理工作，构建与宜昌经济社会发展相适应的共建、共治、共享社会治理新格局。

　　三、综合发力，决定效果由“弱”到“显”

　　注重将重大事项决定权和立法权、监督权有机结合，综合发力，持续跟踪问效，确保决而有信、决而有果，有效维护决议决定的严肃性和权威性。

　　（一）打好“立法”牌，保障决定实施

　　重大事项决定权相当于确立了规则，立法权则对规则进行固化、规范。在未获得地方立法权或者制定法规条件尚未成熟的背景下，我们通过作出决定决议来推动一些重点工作，获得立法权后，一旦条件成熟，就及时将决定决议上升到立法层面予以规范，制定地方性法规，不仅在更高层面推动了决定决议的实施，还保障了法规更有地方特色、更有实践基础、更有可操作性。如为巩固城区重点绿地保护成果、汲取多年来作出保护决定的成熟经验，推动城区绿地保护走向法治化轨道，2016年，我们在总结作出系列决定的成功做法基础上，制定并实施了首部实体性法规宜昌市城区重点绿地保护条例。在该条例实施元年，城区就查处毁绿案件105件，发挥了震慑作用，为城区重点公共绿地保护提供了有力法治保障。黄柏河是宜昌的母亲河，是宜昌重要的饮用水源地，为进一步加大保护力度，我们在城区饮用水水源地保护决定的基础上，制定了宜昌市黄柏河流域保护条例，通过落实最严格的水资源保护措施，黄柏河流域水质持续向好。《人民日报》称赞宜昌市黄柏河流域保护条例选题好、质量高。同时，该做法在湖北省委十一届三次全会通过的决定中得到肯定，省委要求推广宜昌市黄柏河流域地方立法经验。

　　（二）打好监督“组合拳”，促进决定落实

　　一是深入开展专题询问。先后就城区生态建设、城区菜市场建设、饮用水水源地保护等决定的落实情况进行专题询问，我们精心组织，精心操作，有备而问，敢于真问，勇于追问，不止于“问”，对专题询问内容列出“问题清单”追踪督办，“一府两院”和相关部门及时进行整改，有力促进了问题及时有效解决。2014年6月，《湖北日报》对宜昌开展城区生态建设专题询问给予重点报道，时任省委主要领导作出重要批示：“这是发挥人大监督作用的好范例！”二是扎实进行专项工作评议。先后对市民政、教育、住建、城管等45个单位开展专项工作评议，推动被评议单位自查自纠、边评边改，有力促进了人大决议决定的贯彻落实，解决了一批人民群众反映突出的热点难点问题。《人民日报》以《宜昌人大专项工作评议整改见实效——六天出台一揽子惠民新政》为题，进行了重点推介。三是全面推行“两测评两公开”。常委会在认真听取决议决定执行情况专项工作报告并进行满意度测评的基础上，进一步对审议意见落实情况进行测评，两次测评结果现场公布，并向社会公开，强力推动决议决定的落实。近年来，我们在听取和审议执法检查报告、开展专项工作评议、进行专题询问的监督活动中全部引入了“两测评两公开”机制，先后对决定执行情况、法律法规贯彻实施情况进行了满意度测评，对40多家单位进行专项工作评议后整改评议意见落实情况进行了满意度测评，对7次专题询问后列出的“问题清单”交付市政府研究处理的情况进行了满意度测评，极大地延伸了测评链条。

　　（三）打好“攻坚战”，巩固决定实效

　　为推进关于全面加强生态环境保护依法推动打好污染防治攻坚战的决定落实见效，常委会紧紧围绕重点工作，做到“三个发力”，打好攻坚战，巩固决定的贯彻落实实效。一是在打好监督环保督察反馈问题整改攻坚战上发力。由市委、市人大常委会主要领导同志现场带队，组织督导组，先后5次深入问题较集中的5个县市区，跟踪督导重点企业、重点区域的环保问题整改情况，推动我市中央、省环保督察反馈问题的整改落实。中央、省环保督察反馈问题的48项整改任务，42项已交账，2项正申请销号，4项正按规定进度推进。二是在打好蓝天净土碧水保卫战上发力。常委会在全市范围内开展了大气污染防治法、固体废物污染环境防治法、水污染防治法执法检查，列出问题清单和整改清单。通过市、县两级人大上下联动，整体推进，合力攻坚，用法治的力量保卫蓝天、净土、碧水。三是在打好破解“化工围江”攻坚战上发力。坚决贯彻习近平总书记“共抓大保护，不搞大开发”重要指示精神和党中央决策部署，以壮士断腕的决心破解“化工围江”历史遗留难题，推动长江大保护。常委会组织专题调研组，赴重点县区、重点江段开展专题调研，在调研的基础上召开座谈会，帮助研究“化工围江”破解之策。召开常委会会议，听取和审议市政府关于化工产业专项整治及转型升级三年行动方案工作情况报告，提出审议意见。市政府分类推进沿江化工企业“关改搬转”，经过搬迁拆除，已腾出长江岸线进行生态复绿69．5公里，到2020年全市长江沿线1公里范围内化工企业将全部“清零”。 地方人大设立常委会40年理论与实践（上、下册）