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　　制度变迁视野下的重大事项决定权行使

　　湖南省人大常委会研究室 戴志华

　　1979年12月，湖南省五届人大二次会议依据当年出台的地方组织法规定，依法设立省人大常委会，开启了全省人大制度完善发展、民主法治建设加快推进的历史新纪元。1980年3月，湖南省五届人大常委会召开第二次会议，审议通过关于刑事诉讼法实施问题的决议，这是省人大常委会历史上第一次对本行政区域内的重大事项作出决议决定，是重大事项决定权行使的实践原点。

　　40年来，省人大常委会围绕经济社会发展、民主法治建设、生态环境保护、民生福祉改善等，先后作出决议决定240多项。制定了湖南省人大常委会讨论、决定重大事项的规定，提请省委出台了关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见，建立了讨论决定重大事项年度计划。梳理40年来的工作实践和制度建设，我们可以看到，讨论决定重大事项是确保党的主张通过法定程序成为国家意志的重要制度途径，是人民依法管理国家事务、经济文化事业和社会事务的重要政治实践，是发挥根本政治制度优势和功效的重要工作环节。重大事项决定权的有效行使，一方面为区域治理和社会管理提供有力制度支撑，另一方面自身也依赖于政策法律制度的有力保障和促进。新的历史条件下，深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，认真贯彻落实习近平总书记关于做好新时代地方人大工作的重要指示精神，不断提高地方人大讨论决定重大事项的法治化、科学化水平，应该珍视历史给我们的宝贵启示，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，在人民代表大会制度不断完善发展、中国特色社会主义法治体系不断健全的时代潮流中，加快重大事项决定权领域的法律制度建设和工作能力建设，发挥讨论决定重大事项在科学决策、汇聚民智、制度供给中的独特作用，更好助力经济社会发展和改革攻坚任务。

　　（一）制度短缺年代的特殊供给（1980年—1993年）

　　这个阶段正处于改革开放的初期，是中国特色社会主义民主法治建设打基础、立规制的启步。回顾这一阶段的重大事项决定权行使，最直观的感受就是数量多、节奏快，问题导向鲜明。五届省人大常委会在1980年至1982年底，两年多的时间里先后审议通过24个决议决定，可以说“逢会必决”；六届省人大常委会共召开会议29次、作出决议决定28个；七届省人大常委会作出决议决定18个。这一阶段的决议决定主要是落实中央大政方针和决策部署、回应人民群众对恢复政治经济社会秩序的期盼、保障和促进经济建设。如，在推进民主法治建设方面，先后通过关于组织人民讨论宪法修改草案的决议，关于各级地方国家机关、政党组织必须保证宪法和法律实施的决议，关于向全省公民普及法律常识的决议。在恢复社会秩序方面，审议通过关于进一步整顿社会治安的决议、关于继续抓紧社会治安综合治理的决议、关于深入开展打击刑事犯罪活动斗争的决议、关于加强劳动改造和劳动教养工作的决议。在稳经济、促发展方面，出台了关于坚决打击经济领域中违法犯罪活动的决定，关于加强物价管理、稳定市场物价的决议，关于保持市场物价基本稳定的决议，关于提高我省工业经济效益的决定。在维护人民权益方面，出台了关于保护妇女儿童合法权益的决议、关于保护农村专业户合法权益的决定、关于切实减轻农民负担的决议、关于加强杂居散居少数民族工作的决议等等。

　　回望这段历史，我们可以看出，这是一种强烈需求牵引下的权力行使，是弥补当时立法滞后的特殊制度供给。这些决议决定，为当时的区域治理、社会发展、人民权益保护提供了有力法治保障和制度支撑，为后来的相关地方立法提供了制度实践和工作基础。特别令后来者感佩的是蕴含其中的使命担当和民本情怀，如，针对一些地方出现的侵害学校、教师合法权益的现象，1982年出台关于维护教育崇高地位、保护学校财产的决议，要求各级政府切实肩负起发展、管理、保护、扶助学校的责任，对教师做到政治上信任、工作上依靠、生活上关心。1983年又审议通过关于加强普通教育工作的决议，要求全省各级人民政府必须把教育工作摆在国民经济发展战略重点位置，千方百计提高教育质量。这种为人民利益、为长远发展接力前行的奋斗精神，至今仍具有穿越时空的激励效应。

　　（二）地方治理中的制度保障（1993年—2003年）

　　八届、九届省人大常委会任期的十年，正是计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的全面推进期，是撤区并乡、行署改市的改革调整期。这一阶段的决定权行使，主要聚焦党中央和省委关于机构改革、基层政权建设、依法治国的重大部署来开展，具有鲜明的政治性、保障性。如，在落实机构改革部署方面，通过了关于省人民政府部分组成人员变动问题的决定，规定原属省政府组成单位的省农村经济委员会、省外事办公室、省统计局、省工商行政管理局、省粮食局、省国土管理局、省机械工业厅、省煤炭工业厅、省石油化学工业厅、省物价局不再列入省政府组成单位，改为省政府直属机构或由有关部门管理，原经省人大常委会任命的上述单位的厅长、局长、主任不再属省政府组成人员。在保障基层政权建设方面，先后通过了关于湖南省聚居的少数民族乡或者人口居住分散的乡、民族乡（镇）另外增加5％的代表名额的决定，关于衡阳市南岳区三个乡人民代表大会推迟换届选举时间的决定，以及对益阳市、娄底市、永州市、怀化市的第一届人民代表大会代表名额、常委会组成人员名额分别作出决定。在加快推进法治建设方面，先后作出关于省人民政府规章设定罚款限额的决定、关于依法治省的决议、关于进一步加强法制宣传教育的决议、关于加强预防职务犯罪工作的决议、关于进一步加强人民法院执行工作的决议。

　　这一阶段，有两个重要事件对重大事项决定权行使产生了不可低估的影响。一个是依法治国从理念成长为党领导人民治理国家的基本方略，载入党的十五大、十六大报告，列入1999年通过的宪法修正案，建设社会主义法治国家成为全党、全国各族人民共同的奋斗目标。一个是历经15年艰辛努力，中国于2001年底加入世界贸易组织（WTO）。前一个变化促使地方人大转换工作重点，更加注重立法和监督，讨论决定重大事项的频次降低、范围收窄。后一个变化促进了地方人大常委会对地方性法规、决议决定的合规性审查。如，省九届人大常委会二十八次会议，根据中央统一部署，为使地方性法规与 WTO协定一致，与国家法律、行政法规相统一，会议决定修改建筑市场管理条例等14部地方性法规，决定废止关于维护老年人合法权益的决议等5个决议决定和工业企业劳动保护条例等10部地方性法规。历史启示我们，人大讨论决定重大事项，必须围绕地方党委贯彻落实党中央大政方针的决策部署，立足地方实际、善于守正创新，不断推动提升各项工作的法治化水平，更好推进区域治理现代化。

　　（三）助推改革发展的制度激励（2003年—2013年）

　　2003年，湖南省地区生产总值4660亿元；2013年，达到24622亿元。十年间，区域经济的蓬勃发展，背后是治理体系和治理能力的深度变革。回望这一阶段的重大事项决定，省十届人大常委会作出决议决定14个、省十一届人大常委会作出决议决定16个，主要聚焦经济社会发展、改革攻坚中的大事难事，贯彻落实党中央、省委重大决策部署，及时回应区域治理需求和人民群众期盼，发挥了地方国家权力机关依法保障和促进经济社会健康发展的制度功效。

　　在改善发展环境方面，先后出台关于大力推进社会信用建设的决议、关于加强人民检察院对诉讼活动法律监督工作的决议、关于推进法治湖南建设的决议、关于加强全省检察机关人民监督员制度试点工作的决定，为构建公开透明可预期的法治环境、发展环境提供了有力保障。在推进区域经济发展方面，作出了加强洞庭湖渔业资源保护的决定、关于保障和促进长株潭“两型社会”建设改革试验区工作的决定、关于加快发展农业产业化经营的决定。如，2008年，中央批准长株潭为两型社会建设改革试验区，这是国家在新的发展阶段的重大战略布局，是湖南实现科学跨越、富民强省的重要历史机遇。为高质量规范、推进两型试验区建设，常委会深入调查研究，广泛征求意见建议，作出关于保障和促进长株潭“两型社会”建设改革试验区工作的决定，并持续开展实施情况跟踪监督，推动两型社会建设取得丰硕成果。2007年，立足湖南农业大省“大而不强”、农业产业化发展不足的现状，常委会审议通过关于加快发展农业产业化经营的决定，对理顺农业产业化经营管理体系、加大投入、优化环境、扶持龙头企业发展等方面提出目标要求，明确相关主体责任，有力促进了全省农业产业化发展。

　　值得关注的是，在这一阶段，讨论决定重大事项的法律制度建设实现“破冰”。2003年，省十届人大常委会第六次会议审议通过湖南省人大常委会讨论、决定重大事项的规定，对常委会讨论、决定重大事项的范围、形式、程序、效力、保障等进行了具体规范，决定权行使迈入法治化轨道。

　　（四）国家治理现代化进程中的制度实践（2013年至今）

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视人大制度和人大工作，提出一系列新理念新思想新要求，形成了习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，开辟了人民代表大会制度完善发展的新境界。地方人大工作进入新的历史阶段，讨论、决定重大事项呈现出许多新的特点。总结近些年来省人大常委会在重大事项决定领域的实践和探索，我们能清晰地感受到这一独特制度实践在推进国家治理体系和治理能力现代化中的重要价值。

　　2017年1月，中共中央办公厅下发关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见，这是规范人大决定权行使，推进科学决策、民主决策、依法决策的里程碑。湖南省委出台了执行性文件，省人大常委会修改了讨论、决定重大事项的规定，进一步细化了人大常委会讨论决定重大事项的范围和重点，明确了“一府一委两院”应向人大及其常委会报告的重大决策、重大事项范围，健全了讨论决定重大事项的工作机制和程序，建立了党委、人大常委会、“一府一委两院”联系会议制度，制定了年度讨论决定重大事项计划，决定权行使更加规范、有序、有效。

　　近些年来，省人大常委会围绕贯彻落实党中央决策部署，围绕全省工作大局，作出一系列决议决定，为全省深入实施创新引领、开放崛起战略提供了有力制度支撑。作出关于加强政府全口径预算决算审查监督的决定，推动建立全口径预算体系，严格超收收入支出安排，压实审计工作报告指出问题整改责任。通过关于调整完善生育政策的决议，保证“单独两孩”这一惠民政策及时落地。根据中央和省委决策部署，加强工作统筹、联系指导和业务培训，分批次作出设区的市开展制定地方性法规的决定，法治湖南建设掀开新的历史篇章。

　　省十三届人大常委会以来，聚焦贯彻落实党中央和省委决策部署、习近平总书记对湖南工作的系列指示精神，适时讨论决定重大事项，有力保障和促进了全省经济社会平稳健康发展。如，为深入贯彻落实习近平总书记对湖南“真正把生态系统的一山一水、一草一木保护好”“守护好一江碧水”的重要指示精神，省十三届人大常委会五次会议审议通过关于加快推进生态强省建设的决定，要求以习近平生态文明思想统领生态强省建设，强化责任担当，加强法治保障，动员全省人民共建共享生态强省，依法打好污染防治攻坚战，筑牢建设富饶美丽幸福新湖南的生态基础。决定出台，发挥了“攥指成拳”的聚合作用，有力提升了生态文明建设领域法律、政策、制度的协同效应，增强了工作合力。2019年，省十三届人大常委会在组织专题调研、听取和审议政府专项工作报告的基础上，作出关于依法促进和保障民营经济高质量发展的决议，要求各责任主体坚持目标导向和问题导向，严格落实党中央和省委关于保障和促进民营经济发展的各项政策，为企业减负增效，帮助民营企业跨“三山”、闯“三门”。决议彰显了地方国家权力机关的法治担当，为全省民营经济闯难关、上台阶提供了保障与支持。

　　40年筚路蓝缕，40载春华秋茂。坚持党的群众路线，坚持民主集中制，依法讨论决定重大事项，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志和人民自觉行动，为改革发展稳定提供有力制度支持，这是湖南省人大常委会认真行使重大事项决定权的实践历史，更是与时俱进、勇于担当的制度使命。牢记初心使命、履行制度责任，我们永远在路上。 地方人大设立常委会40年理论与实践（上、下册）