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　　上海人大代表工作40年：回顾、启示与展望

　　上海市人大常委会代表工作委员会

　　1979年12月29日，上海市七届人大二次会议选举产生了上海市七届人大常委会组成人员，建立了上海市人大的常设机关——常务委员会。2019年是上海市人大常委会设立40周年。40年来，在常委会的领导下，代表工作作为市人大及其常委会的一项重要基础性工作，与时俱进、开拓创新，取得了历史性的发展，为坚持和完善人民代表大会制度、加强和改进地方人大工作、促进上海经济社会健康发展，作出了重要贡献。

　　一、40年代表工作的回顾

　　40年的代表工作与社会主义民主法治进程密切关联，与人民代表大会制度的发展完善同频共振。自1979年至今，以1992年代表法及次年上海市实施办法的施行、2005年中央9号文件的出台、2015年市人代会通过本市代表法实施办法、关于代表议案的规定、关于代表建议的规定（以下简称“一办法两规定”）等三个标志性事件为界，上海人大代表工作可划分为初创探索、总结规范、加强深化、全面发展等四个阶段。回顾40年的历程，代表工作可谓亮点纷呈，可圈可点的地方很多，总体上可归纳为以下几个方面：

　　（一）代表工作认识和地位不断加强

　　认识是做好工作的前提和基础。40年来，各方对代表工作的认识是一个逐步深化的过程，从探索建立各项工作制度机制到通过地方性法规，从积累工作经验、调动各方积极性到基本形成完善的工作格局，从注重大会期间的工作到丰富闭会期间的活动，代表从专注于本职工作到优先执行代表职务，从“举手”“拍手”代表到全方位认真依法履职，其间有一条主线比较清晰，即人大代表的主体作用和代表工作的基础作用日益受到关注，并且日益增强。“人大工作的主体是代表，人大工作的开展靠代表，人大工作的水平看代表，人大工作的潜力在代表”，这句出自一位上海市十届全国人大代表之口的话迅速成为大家认同的名言。人大的主要工作通常被称为“四菜一汤”，作为“一汤”的代表工作，目前已不是可有可无的“配汤”，而是烧好“四菜”所离不开的“高汤”。

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对加强人大常委会同人大代表的联系、密切人大代表同人民群众的联系提出了更高、更明确的要求。党的十九大报告提出，要“更好发挥人大代表作用，使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关”。在这些要求的引领下，本市各方面对代表工作的认识、代表工作的地位达到了全新的高度，充分发挥代表的主体作用、加强代表工作的基础性作用，已成为本市各级人大和人大代表的共识，全社会更加看重通过人民选出的代表来依法行使国家权力。

　　（二）代表工作法规和制度不断完善

　　40年来本市代表工作始终沿着法治化、规范化方向不断发展。根据代表法、组织法、选举法等上位法的颁布和修正，本市都及时制订和修正了相应的实施办法。同时，结合本市实际，相继出台了代表议案规定、代表建议规定、加强常委会与代表联系、代表视察、加强代表与人民群众的联系等一系列配套的地方性法规和工作文件，有效保证代表工作于法有据，有力支持本市代表工作的创新发展。

　　党的十八大以来，代表工作相关法规制度的完善进一步提速。2015年，市十四届人大三次会议高票通过了上海市实施代表法办法、上海市人民代表大会关于代表议案的规定、上海市人民代表大会关于代表建议、批评和意见的规定。这是本市时隔14年在代表大会上表决地方性法规，也是首次在同一次代表大会上表决三件地方性法规。2016年初，主任会议通过了常委会组成人员联系代表、委员会联系代表、代表联系社区、代表接受原选举单位监督和代表履职平台等5项代表工作制度。本市代表工作的“四梁八柱”业已形成。

　　（三）代表工作格局和机构不断健全

　　代表工作的发展离不开相关各方的共同努力。经过40年的发展和历届市人大常委会的努力建设，本市代表工作已经形成了这样一个工作格局，即由常委会统一领导，各专门委员会、工作委员会及各部门分工负责，代表工作机构组织协调，各区、乡镇人大和街道人大工委上下联动，各级人大代表踊跃参与的代表工作格局。这一格局的形成，使得代表工作不断深化发展，广大代表的履职积极性和履职能力不断提高，主体作用得到充分发挥。

　　党的十八大以来，代表工作格局进一步丰富发展，其中的代表工作机构不断健全，一是在市级层面，2017年，常委会决定把1998年设立的人事代表工作委员会更名为代表工作委员会，使得这一部门更加专注于做好代表工作；二是在街镇层面，根据新修订的地方组织法和中央18号文件、沪委组91号文件的有关要求，常委会于2016年通过上海市人大常委会关于区县和乡镇人民代表大会工作的若干规定，明确设立区人大常委会、街道工作委员会，同时在乡镇人大设立办公室（代表联络室），为加强基层人大代表工作夯实了组织基础。

　　（四）代表工作机制和水平不断提升

　　40年来，本市代表工作在各个具体方面都形成了许多有效的工作机制，工作内容日益丰富，工作水平得到逐步提高。在代表联系人民群众方面，形成了一个闭环的“三联系”机制，即常委会联系代表、委员会联系代表、代表联系群众，每一个联系中又有若干“微机制”以保证联系的有效性；在代表议案建议方面，形成了提出、办理和督办“三环节”的处理机制，议案建议的解决实效逐年提高；在闭会期间活动方面，形成了代表专题调研、代表视察、代表小组活动“三驾马车”的活动机制，每一项活动的组织越来越规范有序；在代表履职学习方面，形成了初任学习、履职轮训、专题学习“三种形式”的学习机制，五年学习规划和年度学习计划保证了代表学习的系统全面。

　　党的十八大以来，代表工作实现了新的跨越发展，各种创新机制不断涌现，尤其值得一提是中共中央关于加强和改进人大代表、政协委员有关工作的通知，为提高代表工作水平提出了新的命题，即如何在服务保障代表的同时做好代表履职的监督管理。本市初步探索出的做法是“三个结合”，即把服务保障与监督管理有机结合起来，把代表履职记录工作与代表向原选举单位和人民群众报告履职情况结合起来，把代表履职与代表资格审查和代表连任工作结合起来，推动代表工作水平迈上一个新台阶。

　　（五）代表工作成效和作用不断显现

　　40年代表工作的成绩有目共睹。从1979年至今，本市共选举产生全国人大代表721人次，市人大代表8400多人次、区县人大代表41000多人次、乡镇人大代表73000多人次。各级人大代表在40年间为本市物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明等各方面建设做出了应有的贡献。比如，在40年间市人大代表共提出代表议案5500多件（七届人大时无代表建议）、代表建议32000多件，而且七届至十届人大会议期间，代表们还提出了质询案14件，询问事项206件。代表提出的这些议案建议推动了许多老百姓关心的热点难点问题的解决，也推进了有关国家机关不断改进工作。

　　党的十八大以来，本市代表工作成效更加显现：代表主体意识进一步增强，履职更为积极，反映在履职数据库中的数据逐年攀升；各专门委员会、工作委员会积极搭建平台，代表对常委会工作的参与度进一步扩大；市人大代表坚持每年两次开展集中联系社区活动，同时在街道、村居形成了“家、站、点”的全覆盖的代表联系群众工作平台和网络平台，民意渠道更为畅通；代表建议的提出和办理质量更受关注，提办双方履职和工作都更为积极，2018年“解决采纳”比例达到了70．8％……这些代表工作成效的取得，是各级人大、各有关方面共同努力的结果，更是广大代表充分发挥主体作用的结果。

　　二、40年代表工作的启示

　　40年的代表工作在不断发现新情况、解决新问题中逐渐摸索工作规律，不断累积工作经验，从中可以获得关于继续推进今后代表工作发展完善的一些启示。

　　（一）坚持党的领导，围绕中心工作，是做好代表工作的核心

　　代表工作不仅是人大及其常委会工作的重要组成部分，也是党的工作的重要组成部分。代表工作只有在党的领导下，围绕大局，明确定位，找准结合点，才能始终把握正确方向。40年来，我们始终坚持把践行党的宗旨与发挥代表主体作用有机统一起来，使人大代表始终在服务大局、密切联系人民群众、巩固党的执政基础方面发挥作用；始终坚持把服务大局与服务代表履职有机统一起来，将代表工作作为常委会的基础性工作，作为党的群众工作的重要组成部分把握好、开展好；始终坚持把党管干部与人大代表换届选举有机统一起来，使党的人事安排通过人大的法定程序上升为国家意志。

　　（二）坚持人民立场，密切联系群众，是做好代表工作的关键

　　我国宪法开宗明义，国家的一切权力属于人民。人民代表大会制度之所以具有强大的生命力和显著的优越性，关键在于它深深植根于人民之中。做好代表工作是支持和保证人民通过人大代表履职来行使国家权力的一项重要工作。40年来，我们始终坚持加强代表与人民群众的密切联系，出台了一系列制度规范。2017年主任会议通过上海市人大常委会贯彻全国人大常委会关于完善人大代表联系人民群众制度的实施意见的意见，为代表工作深入开展和代表作用充分发挥提供了制度支撑，有力地推动了代表联系群众工作规范化制度化。从2010年至今，我们连续十年开展人大代表集中联系社区活动，每年两次组织全体市人大代表深入全市5400多个村居社区，以常委会重点工作项目为主题，广泛听取社区群众的意见建议，并通过分级处理机制解决老百姓提出的问题，取得了良好社会反响。

　　（三）坚持依法办事，完善制度机制，是做好代表工作的保障

　　严格依照法律法规，同时及时总结实践经验，加强制度建设，形成代表工作的长效机制，是提高代表工作水平的保证。40年来，我们以宪法和有关法律法规为依据，及时修改完善了“一办法两规定”、关于区县和乡镇人民代表大会工作的若干规定等地方性法规，建立完善了代表履职学习、常委会组成人员联系代表、委员会联系相关行业和领域代表、代表联系人民群众、代表参与信访、代表接受原选举单位监督等新的机制和制度，不断推动和保障代表工作依法规范、深入有序开展。

　　（四）坚持与时俱进，积极创新求实，是做好代表工作的源泉

　　人民代表大会制度既要坚持更要不断完善发展。代表工作必须不断务实创新以适应这一要求。40年来，我们根据常委会的要求，坚持依法规范与开拓创新并举，积极推动代表工作取得新进展。比如，从全覆盖设立社区（街道）代表联络室升级到在街道设立人大工委，从协助常委会推进主任会议专题督办代表建议到市人大市政府领导联合督办代表建议，从市情通报会到创设代表论坛，从试点代表候选人与选民或区人大代表见面到扩大至全覆盖每一位代表候选人等，在丰富代表活动内容、增强代表活动实效、更好发挥代表主体作用、增强代表资格审查工作规范性、体现人民当家作主本质要求等方面发挥了重要作用。

　　三、代表工作的展望

　　随着社会主义民主政治建设的推进，代表工作作为人民代表大会制度的一项重要基础性工作必将在广度和深度上得到蓬勃发展。当前，我们要以习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想为指导，面对新时代赋予的新任务，针对工作中的不足加强研究。目前存在的改进空间有：各方对人大代表的主体地位的认识还存在不平衡、不到位的地方，代表工作部门服务代表履职的意识有待进一步提高；代表工作的格局还有进一步改进的空间，特别是同各委员会和各区人大的联系上，代表工作的统筹性和协调性还有待进一步增强；代表小组的作用还需要进一步充分发挥，从而凝聚个体和集体的力量不断提升代表履职水平；代表履职学习的针对性还有待进一步提高，切实把握代表的履职需求，组织好有质量的学习班等。

　　根据新形势新要求，结合本市实际情况，近期要从以下六个方面加以改进：一是进一步完善代表工作格局，建立健全相关机制制度，更好发挥常委会代表工作的整体效能；二是进一步提高代表履职能力，探索开展菜单式、学分制履职学习，增强代表履职学习实效，通过多种途径，落实代表的知情权；三是进一步密切代表与人民群众的联系，深化代表联系社区活动，指导区人大常委会对街道人大工委评估考核，促进乡镇代表联络室规范有序工作，健全代表反映社情民意的工作机制，增强人大常委会联系代表的实效；四是进一步增强代表议案和代表建议办理实效，健全督办工作制度，加大办理工作透明度，增强办理工作与常委会工作的结合度，提高解决落实率；五是继续探索市人大代表向原选举单位报告履职情况的有效方法，增强代表接受原选举单位和人民群众监督的自觉性；六是进一步完善代表履职信息化工作，利用大数据等现代信息手段，不断提高代表履职的便捷度和有效性。

　　回顾40年代表工作的历程让我们对未来代表工作取得新的成就充满信心。我们要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一，不断创新举措、健全制度、完善机制、破解难题，进一步完善代表工作格局，充分发挥代表主体作用，让代表能够更好地依法履职、积极履职、有效履职，充分展现人民代表大会制度的优越性。 地方人大设立常委会40年理论与实践（上、下册）