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　　发挥人大职能作用推进民主法治建设

　　重庆市人大常委会研究室

　　40年来，重庆市人大及其常委会坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，紧紧围绕全市工作大局，依法履行宪法法律赋予的各项职责，为推进全市经济社会发展和民主法治建设作出了积极贡献。

　　一、立法质量不断提高

　　重庆的立法，在很长时期内都属于追赶式立法，努力实现与兄弟省区市的立法工作同步。比如，计划单列后的13年内，运用国家授予的地方立法权，制定了56件法规，基本保障了改革开放初期经济社会发展的需要。直辖后，立法权限和领域发生重大变化。为了给新兴的直辖市提供法制保障，常委会采取移植法规与新制定法规并重的方式，按照“急需先立、逐步完善”的工作步骤，开始地方立法的探索历程。至2012年底，共制定地方性法规和作出法规性决定360件。2013年市四届人大履职之初，常委会委托第三方对当时我市现行有效法规进行了集中评估，摸清家底，夯实了制定五年立法规划和年度立法计划的基础，我市地方性法规步入建设完善期。40年来特别是党的十八大以来，重庆的立法工作主要有4个特点：

　　（一）坚持立法与改革发展的决策相衔接

　　贯彻落实党中央改革决策部署，制定修改宪法宣誓、地方立法、预算审查监督、人口与计划生育、城乡规划、医疗机构管理等法规。2018年，及时作出涉及地方性法规的行政机关职责调整问题的决定，确保新的机构职能在划转时无缝衔接、履行时合法有效。重视法规清理，全面清理和专项清理的工作机制基本形成。在2013年全面清理基础上，先后针对行政审批权调整下放、地方性法规配套制度落实、企业营商法制环境等开展专项清理，为法规的立改废释提供科学依据。

　　（二）坚持立法与人民群众关切相呼应

　　注重用法治方式调整利益分配，促进社会公平，增强人民群众获得感幸福感安全感。比如，审议通过食品生产加工小作坊和食品摊贩管理、村镇供水、老年人权益保障、城乡居民最低生活保障等法规，反映和保障了人民群众的合理诉求。加强环境领域立法，制定修改了大气污染防治、环境保护、水资源管理等法规，不断满足人民群众对美好生态环境的期待。将社会主义核心价值观融入立法，制定志愿服务、家庭教育促进等条例，引领社会文明风尚。坚持开门立法，在制定修改招标投标、天然气管理、物业管理、燃放烟花爆竹管理等法规中，广泛征求社会意见，保障群众合法权益。

　　（三）立足特殊市情体现地方特色

　　既坚持法制统一原则，又注重地方特色，制定了大批有影响、有特色的法规，发挥了地方性法规的执行性、补充性及先行先试作用。比如，长江三峡库区流域水污染防治、预算审查监督、产品质量、城市园林绿化等条例，具有重庆特色。又如，村民委员会选举办法、司法鉴定条例等，在全国具有一定创新性。坚持从实际出发，需要几条就制定几条，减少“大而全”的法典式立法。近年来，制定了行政执法监督、鼓励公民见义勇为、合同格式条款监督等法规。

　　（四）健全完善人大立法工作机制

　　认真落实党中央和市委关于加强党领导立法的重要精神，加强党对立法工作的领导，坚持立法中的重大问题主动向市委请示报告。加强立法工作制度建设，出台地方立法中涉及的重大利益调整论证咨询和争议较大的重要立法事项引入第三方评估等工作规范。建立健全人大主导立法工作机制，届初编制五年立法规划，每年制定年度立法计划，及时召开立法工作会、立法推进会，完善法规起草、征求意见、审议、评估、解读等机制。注重法规实施，以主任会议听取法规实施情况汇报的方式督促法规正确实施。

　　二、监督实效明显增强

　　始终坚持正确监督、有效监督，加大监督力度，改进监督方式，增强监督实效。

　　（一）突出重点抓好工作监督

　　坚持问题导向，按照围绕中心、服务发展、突出重点、注重实效的思路开展监督工作。为维护和保障公平正义的法治环境，2014年与区县人大联动开展企业发展法治环境工作评议，2019年持续发力与区县人大联动开展民营企业发展法治环境工作评议，多次听取审议市政府关于依法行政、法治政府建设，市高院和市检察院关于司法体制改革、加强基层建设、规范司法行为等工作情况报告，开展行政复议法、村委会组织法实施办法、民族区域自治法实施办法等执法检查，促进权力运行规范有效。回应人民群众对美好生态环境的期待，听取审议市政府年度环境保护工作情况报告，开展环境保护法、大气污染防治法等法律法规实施情况的检查，做好水环境整治、环保基础设施建设、大气污染防治等工作，推动保护和改善我市生态环境。关注民生问题，围绕交通建设、危旧房改造、食品安全、医疗卫生、农户增收、农村饮水安全、扶贫脱贫、学前教育等工作，多次听取审议专项工作报告、开展执法检查、专题询问和视察调研，努力让人民群众有更多获得感幸福感安全感。

　　（二）加强财经预算监督

　　每年听取审议计划执行情况等报告，推动经济社会发展主要目标和重大任务顺利实现。近年来，围绕贯彻新发展理念，推进供给侧结构性改革，先后听取审议商圈建设、三峡后续工作、现代制造业基地建设、改善投资环境、科技创新、市属国有重点企业运营管理等报告，开展了旅游产业发展等工作评议和专利促进与保护条例、邮政条例、农业技术推广法等执法检查。2018年首次审议了国有资产管理情况综合报告和行政事业性国有资产管理情况专项报告。依法强化预算决算审查监督，认真开展预算初步审查，积极推进人大预算联网监督。跟踪监督预算执行，政府预算调整更加规范。积极探索部门预算绩效监督，项目资金绩效管理基本实现全覆盖。督促提高预算管理透明度，预决算信息公开更加全面详细。加强政府债务监督，债务风险管控制度不断完善。

　　（三）扎实推进备案审查工作

　　近年来，常委会着力加强规范性文件备案审查工作，在报备、审查、纠错和推动文件全面公开等方面取得显著实效。2015年，与区县人大联动开展规范性文件备案审查工作评议。2016年、2017年，持续跟踪评议整改落实情况，督促市政府将规范性文件全部上网公开，未公开的规范性文件不得作为行政管理依据。2019年，首次听取审议了备案审查工作情况报告。加强备案审查机构和制度建设，设立常委会备案审查工作委员会，初步建成备案审查信息平台，制定规范性文件备案审查工作规程。40年来，共备案审查规范性文件1427件。

　　（四）与时俱进完善监督工作机制

　　近年来，监督工作中都注重采取听取审议工作报告、专题询问、工作评议、执法检查等方式，加大监督力度，增强监督效果。坚持上下联动，与区县人大围绕学前教育、旅游产业发展、脱贫攻坚等先后10次开展监督，形成合力，成效明显。加强跟踪问效，在听取审议专项工作汇报后，将审议意见以常委会文件的形式转“一府两院”及有关部门，要求将研究处理情况向常委会报告，并适时开展满意度测评。近年来，在听取审议科技创新、河道管理、城乡规划等专项工作汇报后都采取了该做法。

　　三、决定任免依法开展

　　紧紧围绕市委中心工作和全市工作大局，就库区发展、扶贫开发、食品安全监管、主城区美丽山水城市规划、依法治市、加强法制宣传教育等重大事项作出决议决定，推动市委重大决策部署落地落实。40年来，共作出决议决定255件。贯彻落实党中央和市委关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的意见，2018年第二次修订了市人大常委会讨论决定重大事项的规定。依法行使任免权。40年来，先后任免国家机关工作人员6602人次。工作中，坚持党管干部与人大依法任免相统一，严格实施任前法律知识考试、任前表态发言、颁发任命书、宪法宣誓等制度，2019年在市委领导下探索对任命干部履职情况进行监督。

　　四、代表工作更具活力

　　（一）健全工作制度

　　制定完善实施选举法细则、实施代表法办法、人事任免等法规，建立健全常委会组成人员联系基层人大代表、密切人大代表联系人民群众、加强代表之家建设、代表分片区开展活动、代表履职活动登记、办理代表建议批评和意见等制度，切实强化代表主体地位。

　　（二）丰富闭会期间代表活动

　　密切常委会与人大代表的联系，持续推进“两联一述”，连续5年开展“密切联系群众、推动富民兴渝”代表主题活动，先后36次开展主任接待日活动。推动代表列席常委会会议规范化、机制化，注重发挥代表在立法、监督等工作中的作用。

　　（三）增强代表议案建议办理实效

　　40年来，共办理代表提出的议案1927件，建议、批评和意见36125件。探索形成了建议办理“两次评价”工作机制、市领导和市人大专工委牵头重点督办代表建议、听取审议代表建议办理情况报告、推进代表建议及办理情况网上公开等方面较为完善的办理机制。

　　（四）提高代表服务保障水平

　　加强人大代表之家建设，代表之家站点体系基本形成，目前共建成代表之家（站点）8835个。积极开展与代表工作有关的表彰活动， 2017年对14个市人大代表工作先进单位和350件代表优秀建议进行表彰，2018年起每年选取一定数量的优秀基层代表、代表优秀建议和代表工作先进单位进行通报表扬。

　　五、自身建设成效明显

　　（一）加强政治建设

　　常委会党组始终把政治建设摆在首位，认真履行全面从严治党主体责任，扎实开展“不忘初心、牢记使命”主题教育。深学笃用习近平新时代中国特色社会主义思想，全面落实习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，深入贯彻习近平总书记视察重庆重要讲话精神、参加全国人大重庆代表团审议时重要讲话精神，不断强化理论武装，提高政治站位。坚决肃清孙政才恶劣影响和薄熙来、王立军流毒。

　　（二）加强组织建设

　　市人大代表和常委会组成人员结构不断优化。人大工作机构建设不断加强，服务、协调、保障作用充分发挥。加强机关干部队伍建设，人大干部的专业结构和年龄结构不断优化。

　　（三）加强制度建设

　　制定完善人代会、常委会会议议事规则，健全人大工作制度和机关工作制度，适时开展制度清理。

　　（四）加强作风建设

　　严格落实党中央八项规定精神和市委实施意见，驰而不息转作风改作风。

　　（五）加强区县乡镇人大工作和建设

　　2016年，贯彻党中央关于加强县乡人大工作和建设的若干意见精神，起草我市意见，全市基层人大工作和建设得到明显加强。健全完善区县乡镇人大工作的制度机制，保障区县乡镇人大工作和建设依法推进。

　　回顾总结重庆人大工作40年的实践，主要有以下体会。

　　一是必须始终坚持党的全面领导，保证人大工作正确政治方向。党的领导是人民代表大会制度最鲜明的特征。常委会始终坚持党的领导，确保人大工作正确政治方向。把政治建设摆在首位，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，落实市委提出的“三个确保”政治承诺。积极争取并协助党委每届召开一次人大工作会议，迄今为止，共召开了9次市委人大工作会议。注重发挥市人大常委会党组在人大工作中的重要作用，完善并严格执行重大事项向市委请示报告制度，使人大工作的规划和计划、任务和举措，更好体现党中央精神、符合大局需要。认真履行全面从严治党主体责任，党的建设全面加强。实践证明，党的领导坚持得越好，人民当家作主就实现得越充分，依法治国就发展得越顺利，人民代表大会制度的优越性就越能得到彰显。

　　二是必须始终坚持以人民为中心，保证人民当家作主。尊重人民主体地位，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。多年来，常委会始终坚持以人民为中心的发展思想，把代表人民的意志、实现人民的根本利益作为人大工作的出发点和落脚点，坚持目标导向与问题导向相统一，关注经济增长和民生工程的交汇点，紧紧围绕人民群众关心的住房、教育、文化、卫生、社保、医疗、食品安全、精准扶贫脱贫等问题，制定修改地方性法规，开展监督，作出决议决定。实践证明，人大工作必须不忘初心，在增进民生福祉上出实招，在保障改善民生上用实劲，才能更加顺应民心、反映民意、贴近民生，更好地体现人民群众的意愿和要求。

　　三是必须始终坚持围绕大局，依法履行法定职责。人大工作是党和国家工作的重要组成部分。人大工作只有紧紧围绕党和国家工作大局来谋划推进，只有善于在事关大局的问题上有所作为，才能有生命力，才能取得党和人民群众满意的效果。市人大常委会在履职过程中，始终把握大局，突出重点，服务发展，取得显著成绩。比如，落实习近平总书记关于长江经济带“共抓大保护、不搞大开发”的指示精神，组织在渝全国人大代表就长江流域重庆段有关情况开展调研，提出建议。聚焦打好“三大攻坚战”、实施“八项行动计划”，精选立法项目，确定监督重点，作出决议决定，依法履行宪法法律赋予的职责。实践证明，只有围绕全市改革发展大局开展工作，才能提高人大工作的针对性、实效性，实现与改革同步、与发展相融、与群众相连。

　　四是必须始终坚持全面依法治国基本方略，全面推进依法治市。人大及其常委会处在民主法治建设第一线，在推进全面依法治国中担负着重要职责。多年来，市人大常委会着力运用法治思维和法治方式，在法治建设的各个环节积极发挥作用，有力推动了我市民主法治建设。比如，弘扬宪法精神，组织开展宪法宣誓活动，落实宪法宣誓制度；夯实地方法治建设基础，先后全面清理地方性法规、开展企业发展法治环境评议、开展规范性文件备案审查工作评议等，取得较好成效；弘扬法治文化，营造法治氛围，依法作出加强法治宣传教育的决议。实践证明，人大必须秉承宪法确定的法治原则，弘扬法治精神，履行法治使命，才能坚定不移做全面依法治国的践行者、推动者。

　　五是必须始终坚持问题导向，创造性开展人大工作。坚持和完善人民代表大会制度，加强人民当家作主的制度保障，是一项长期而艰巨的任务。人大唯有通过创新来不断地推动工作，才能符合党的要求、回应人民的期盼、满足经济社会发展的现实需要。比如，立法方面，注重发挥主导作用，提前介入法规起草、表决前风险评估、立法后评估等措施有效实施。又如，监督方面，综合运用多种方式依法监督，重要监督活动与区县人大联动，注重借助第三方力量。实践证明，在人大工作中与时俱进，是坚持和完善人民代表大会制度的重要途径，是增强人大工作活力和促进人大工作发展的重要方法。 地方人大设立常委会40年理论与实践（上、下册）