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　　宁夏人大常委会40年来立法工作实践和启示

　　宁夏回族自治区人大常委会办公厅

　　1980年1月15日，自治区四届人大二次会议选举产生了自治区人大常委会，标志着宁夏正式设立地方人大常委会。1980年5月14日，自治区四届人大常委会表决通过我区第一部地方性法规——自治区实施选举法试行细则，标志着自治区人大立法工作开始起步。近40年来，自治区人大常委会始终紧紧围绕党中央和自治区党委决策部署开展地方立法工作，制定出台涉及经济、政治、文化、社会和生态等各个领域法规167件，为推动自治区改革开放和现代化建设发挥了重要作用，也为形成和完善中国特色社会主义法律体系作出了应有贡献。

　　一、40年立法工作成果丰硕

　　常委会积极开展立法探索与实践，坚持立有利于自治区改革发展稳定的法、立以人为本的法、立符合自治区区情的法，努力从制度上、法律上解决自治区发展中带有根本性、全局性、稳定性和长期性的问题。

　　（一）紧扣中心工作，依法保障全区改革发展稳定大局

　　1992年，党的十四大正式提出了建立社会主义市场经济体制的目标。自治区七届人大常委会重点突出经济立法，制定的55件法规中，经济方面的法规有36件，对促进我区经济体制转型，引导和保障市场经济发展起到了重要作用。编制宁夏空间发展战略规划是自治区党委重大决策，事关新时代我区发展方向和整体布局。自治区十一届人大常委会及时启动立法程序，制定了自治区空间发展战略规划条例，为空间战略规划的编制、实施、修改和监督管理提供了有力法律依据。生态兴则文明兴，生态衰则文明衰。自治区十二届人大常委会坚决贯彻习近平生态文明思想，坚定扛起建设生态文明的时代重任和政治责任，履职第一年就制定了自治区生态红线保护管理条例、污染物排放管理条例、湿地保护条例等法规，以法律武器治理污染，用法治力量保卫生态环境。

　　（二）突出重点立法，推动自治区经济社会健康发展

　　紧密结合我区实际，重点加强经济发展、社会民生、生态文明等领域立法，实现立法与改革决策相衔接，做到重大改革于法有据。一是切实加强经济领域立法。把自治区经济社会发展中迫切需要依法规范的事项及时通过立法予以规范，制定修改自治区矿产资源管理条例、促进中小企业发展条例、贺兰山东麓葡萄酒产区保护条例、农村集体经济承包合同管理条例等法规，有力促进我区对外开放提升、传统优势产业转型升级和经济发展方式转变。二是强化社会领域立法。坚持以改善民生为重点，将社会主义核心价值观融入地方立法，充分发挥法规在调整社会关系、促进和谐稳定中的重要作用，制定修改自治区民族教育条例、公共卫生服务促进条例、人口与计划生育条例、创业与就业促进条例、养老服务促进条例等法规，切实维护了广大人民群众的切身利益，彰显了立法为民的民生情怀。三是高度重视生态文明立法。建设生态文明是关系中华民族永续发展的根本大计。常委会着重加强资源管理和生态保护方面立法，制定修改自治区环境保护条例、六盘山罗山贺兰山国家级自然保护区条例、防沙治沙条例、禁牧封育条例、大气污染治理条例等法规，有力促进了生态环境改善和人与自然和谐发展。四是稳步推进文化领域立法。立足推进全区文化事业和文化产业加快发展，制定修改自治区文化市场管理条例、非物质文化遗产保护条例、旅游条例、档案条例、岩画保护条例等法规，为提升文化发展水平，促进文化事业繁荣提供了法治保障。五是扎实开展民主政治立法。以维护人民民主权利为重点，紧扣人民当家作主主体地位，制定修改自治区实施选举法细则、乡镇人民代表大会工作条例、公民举报保护条例、宪法宣誓办法等法规，为不断推进民主法治建设在宁夏的实践提供依据和保障。

　　（三）立足实际、突出特色，切实增强地方立法效果

　　“有特色”是地方立法的灵魂。历届常委会始终坚持问题导向，突出地方特色，注重用立法解决实际问题，充分发挥立法在经济社会发展中的引领、推动和保障作用。一是探索开展创制性立法。坚持在科学论证的前提下敢于先行先试，尝试开展创制性立法，为经济社会发展提供依据，也为国家立法积累经验。2009年根据全区司法实践需要制定的自治区刑事被害人困难救助条例，是全国首部有关对刑事被害人进行困难救助的省级地方性法规。按照“让广大消费者放心、让食品生产者安心”的要求，制定的自治区食品生产加工小作坊和食品摊贩管理办法，也走在相关立法的全国前列。二是突出宁夏特色。结合地方实际，注重精准管用，制定修订的自治区奶产业发展条例、防沙治沙条例、慈善事业促进条例等多部法规，有力推动了相关事业发展。将中央“精准扶贫、精准脱贫”要求纳入农村扶贫开发条例，把中央扶贫政策、自治区成熟经验上升为法律规范在全国尚属首例，既确保了扶贫开发措施和资金落到实处，又体现了宁夏特色。将宁夏首创并在全国予以推广的“少生快富”经验写进自治区人口与计划生育条例，对落实“少生快富”工程家庭，按照国家和自治区有关规定给予奖励及其他优待。富有特色的地方立法工作，为推动自治区改革发展提供了法治保障。

　　（四）不断完善立法机制，推进立法精细化

　　地方性法规的制定过程，就是科学立法、民主立法不断深化的过程。常委会积极尝试和探索完善科学立法、民主立法工作机制，努力做到立良法、促善治。一是立法工作体制逐步健全。完善党委领导、人大主导、政府配合、各方协调、人民群众有序参与的立法工作体制，全面加强立法工作的统筹规划和组织协调。建立立法重大事项向党委请示报告制度，常委会编制立法规划、制定年度立法计划，以及重要法规、立法中遇到的重大问题，都及时向党委请示报告，确保党的主张通过法定程序成为国家意志。二是立法科学化水平不断提升。制定修改自治区制定地方性法规技术规范、人大及其常委会立法程序规定，严格法规起草、审核程序。完善法规立项审查和起草机制，从源头上防止部门利益法制化。成立法律专家咨询委员会，为法规草案的起草、修改把关口、当参谋。三是立法机制日益民主。健全立法公众意见表达机制，编制立法规划、制定立法计划及时向社会公开征求意见和建议。对重要的法规草案，通过召开论证会、听证会、论辩会、立法评估等多种方式，广泛征求社会各界建议。积极开展立法协商，设立法律专家咨询委员会，确定基层立法联系点，深入听取专家学者和基层部门的意见建议，切实增强法规可操作性。四是严格依法立法。牢固树立依法立法理念，注重正确处理权利与义务、权力与责任、管理与服务的关系，在立法中不随意设置行政许可、强制和处罚，切实把握地方立法“红线”；严守上位法关于生态环保、安全生产、社会风险防范等禁止性规定，切实把握住地方立法“底线”。

　　（五）加强对设区的市地方立法工作指导，切实维护国家法制统一

　　2015年修改的立法法，赋予所有设区的市地方立法权，这是国家立法体制的重大改革。自治区人大常委会本着“积极稳妥、依法开展”的原则，专门组织评估了设区的市立法需求、立法能力等情况，分两批依法确定了设区的市开始制定地方性法规的时间。指导设区的市人大常委会加强立法工作机构建设，通过举办专题培训班、研讨会等多种形式，加强立法工作人员的业务指导和培训。帮助解决立法技术程序等方面问题，建立立法工作人员见习制度，严把立法质量关，整体推进设区的市立法工作。截止到2019年3月，设区的市共制定地方性法规17件，涉及城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等多个方面。审查批准的银川市智慧城市建设促进条例，在立法引领智慧城市建设方面走在了全国前列。

　　二、40年来立法工作的经验启示

　　认真总结和回顾地方人大设立常委会40年来，宁夏人大立法工作取得的成果和经验，对我们在新的奋斗征程中积极担当作为、书写新时代立法工作新篇章具有重要启示。

　　一是做好地方立法工作，必须始终坚持党中央集中统一领导。坚持党中央对立法工作的统一领导，是地方立法工作必须坚持的最高政治原则。必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持立法工作正确政治方向，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，坚持立法工作的政治属性。

　　二是做好地方立法工作，必须充分发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。必须积极落实党中央和自治区党委确定的重要立法任务，确保党的主张通过法定程序成为国家意志，发挥人大的审议把关作用，扩大立法有序参与，更好发挥立法机关在表达、平衡、调整社会利益方面的重要作用。

　　三是做好地方立法工作，必须坚持以人民为中心。必须坚持把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益贯穿于立法工作始终，坚持统筹兼顾，妥善处理好个人利益与社会公共利益、不同社会阶层特殊利益与人民群众共同利益之间的关系，努力使每一项立法都符合精神，反映人民意愿，得到人民拥护。

　　四是做好地方立法工作，必须突出地方特色。地方特色是地方立法的生命力所在。必须从具体情况和实际需要出发，在保证国家法制统一的前提下，坚持“不抵触、有特色、可操作”的原则，突出地方特色，坚持问题导向，勇于探索，敢于实践，增强法规的针对性和可操作性。

　　三、做好新时代立法工作的思考

　　党的十八届四中全会指出，建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用。自治区人大常委会要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，不断加强和改进新时代立法工作，积极推进重点领域立法，以高质量立法保障和促进高质量发展，为建设美丽新宁夏、共圆伟大中国梦提供坚强法治保证。

　　（一）毫不动摇地坚持党对立法工作的领导，确保立法工作正确政治方向

　　深入学习贯彻习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略，认真落实自治区党委批准的五年立法规划，自觉坚持党对立法工作的领导。严格落实请示报告制度，重大立法事项、法规起草及审议中涉及的重大体制、重大政策调整问题，及时报告自治区党委讨论决定，把党的领导贯彻到立法工作的全过程，把党的方针、政策和重大决策体现到立法工作的各方面。自治区人大常委会党组要发挥好把方向、管大局、保落实的作用，统筹安排和推进立法各项工作，及时根据新要求、新变化，按照党中央和自治区党委决策部署，调整立法规划，加大工作力度，加快立法步伐，推动新时代我区立法工作与时俱进、完善发展。

　　（二）切实加强重点领域立法，以良法促发展保善治

　　以实现“让法治成为宁夏未来法治核心竞争力的重要标志”为目标，聚焦打好“三大攻坚战”，聚焦实施“三大战略”，聚焦落实“五个扎实推进”等重点领域，紧紧围绕贯彻落实党中央和自治区党委重大决策部署、推动高质量发展、全面深化改革、保障改善民生等加强立法工作。要加强脱贫攻坚、污染防治、创新驱动、生态立区等领域立法，制定修订自治区水污染防治条例、河湖保护条例、饮用水卫生安全条例、志愿服务条例、人民调解条例等法规，做到人民有所呼、立法有所应，用立法保障改革发展、呵护百姓幸福生活。要加快制定自治区全民阅读促进条例、社会信用条例等，注重将社会主义核心价值观融入地方立法，努力推进法治和德治相结合。要落实于法有据要求，统筹做好与改革相关的地方性法规立改废释工作，依法推进我区高水平开放、高质量发展。

　　（三）坚持科学立法、民主立法、依法立法，不断提高立法质量

　　切实强化人大在立法工作中的主导作用，加强对立法工作的组织协调和综合指导，主动提前介入政府有关部门负责起草的法规案。加强立法调研，找准立法的矛盾焦点，精准把握高质量发展提出的法治需求，注重用法治规范政府和市场的边界、调整各方面利益关系。充分发挥代表作用，广泛听取各方面意见建议，最大限度凝聚立法共识。坚持开门立法，完善专家咨询委员会工作机制、第三方评估研究管理制度，发挥智库和基层立法联系点作用，拓宽公民有序参与立法渠道，健全公众意见采纳和反馈机制，切实提高立法质量。强化普法宣传、法规解读和舆论引导，讲好立法故事，凝聚立法共识，更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。加强和改进备案审查工作，做到“有件必备、有备必审、有错必纠”，维护国家法制统一。

　　（四）加强立法队伍建设，不断提升立法能力和水平

　　立法工作是一个系统工程，涉及政治、经济、文化和社会管理等各个领域。立法工作人员的素质，决定着法规质量，决定着立法工作质量。要适当选配一部分法律专业人才和具有法治实践经验的人员，充实到人大代表和常委会组成人员中，增强依法履职能力。要通过培训、举办法制讲座、立法工作经验交流等各种形式，注重培养科学思维能力、逻辑判断能力、文字表达能力，不断提高立法工作队伍的综合素质。特别要加大对设区的市立法工作人员培训力度，提高思想境界，培养奉献精神，提升业务能力，努力打造一支政治坚定、业务精通、务实高效、勤政廉洁的立法干部队伍。 地方人大设立常委会40年理论与实践（上、下册）