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　　夯基层基础 促根深叶茂——乡镇人大规范化建设的宜宾实践

　　四川省宜宾市人大常委会

　　乡镇人大处在政权结构的最底端，是我国根本政治制度的最基础环节，是实现基层民主的有效形式，也是我们党执政的基础载体。近年来，宜宾市人大常委会结合本地实际，按照总结、继承、完善、提高的原则，认真贯彻落实党中央关于加强县乡人大工作和建设的若干意见精神，突出重主体、强基础、固根本，积极探索，大胆实践，通过连续七年坚持不懈推动，形成了“科学化统筹、规范化履职、法治化监督、常态化活动、制度化保障”的乡镇人大规范化建设“五化”标准，为进一步发挥全市乡镇人大在全面建成小康社会、推进基层民主政治建设、巩固基层民主政权中的重要作用搭建了平台、创新了载体、拓展了渠道，以基层民主政治建设的实际成果，为地方人大设立常委会40周年献礼。

　　一、找准“三大症结”，认清短板

　　从2012年初开始，由宜宾市人大常委会主要领导带队，对全市10县（区）32个乡镇开展了历时近两个月的乡镇人大工作和建设专题调研，深入了解乡镇人大工作的运行情况，发现乡镇人大工作主要存在三个方面的问题：

　　（一）认识不深

　　一是党委政府不够重视。一些乡镇党政工作人员对乡镇人大的性质、地位和作用缺乏正确认识，认为乡镇人大与党委政府相比是“橡皮图章”、是“二线”，务虚工作多、实质性内容少，没有把乡镇人大的人员编制、物质经费等保障提高到巩固基层民主政权建设的高度加以对待，没有把乡镇人大作为实现党委对本地区国家事务领导的重要途径。二是职能定位不够准确。部分地方对乡镇人大的法定职权不够尊重，不善于通过乡镇人大工作把党委的主张转化为人民的意志，在一些重大事项决策上，往往以党政联合决策代替人大决定权。在一些工作安排上，习惯于把人大主席纳入党政领导分工负责制中进行考核，安排人大主席负责本属于政府职责的具体工作，使人大工作与政府工作的职能定位不明确，出现人大工作“撂荒”和履职缺位现象。三是依法行权不够主动。部分人大干部存在“提拔不提拔、党委说了算”的思想和对人大工作“表面重视、内心漠视”的现象，一定程度上影响了乡镇人大干部的积极性。特别是在监督工作上顾虑重重，既担心添麻烦、干扰政府工作，又担心发现问题得不到党委支持，既没有把握好党委、人大与政府的关系，也没有处理好监督与支持的关系，履职行权主动性不强。

　　（二）保障不力

　　一是队伍缺乏精力。有的乡镇人大主席由党委书记兼任，有的由党委副书记兼任，同时还负责了党务甚至政府工作，人大工作成了人大主席的“副业”；多数乡镇无人大工作人员，有工作人员的也身兼多职，且调整频繁，乡镇人大工作“缺专人”现象比较普遍。二是运行缺乏活力。在阵地上，有的乡镇没有人大主席团会议室和人大主席办公室，人大工作阵地缺失问题普遍存在；在经费上，有的地方没有把乡镇人大经费纳入财政预算，个别乡镇甚至没有预算人大基本工作经费和人大代表活动经费，存在代表小组或代表活动经费临时申报的问题，代表小组开展活动缺乏积极性、主动性和实效性。三是制度缺乏效力。多数乡镇都没有建立起一套完善的、行之有效的人大工作和代表活动制度，有的地方甚至没有建立乡镇人大议事规则和主席团议事规则，导致人大工作缺乏规范性和严肃性。

　　（三）作用不彰

　　一是会议“走形式”。多数乡镇人代会时间安排较短、程序不规范，几乎只有半天会期，一些法定程序走过场，代表审议报告“蜻蜓点水”、无充足时间提出议案建议的问题较为普遍；有些乡镇人大主席团会议没有严格遵照法定每季度举行一次的规定，召开会议存在随意性、议题单一性等问题，个别地方甚至存在以党政办公会代替主席团会议的情况，致使会议质量不高、效果不好。二是活动“装样子”。有的乡镇人大在年度工作计划上，没能真正突出党委决策部署实施、重点工作推进、民生事项落实等方面安排工作、组织活动，特别是在开展代表小组活动上，主题不突出、方式较简单、效果不明显，甚至有的乡镇把慰问群众、慰问贫困党员作为开展代表小组活动的内容，没有真正发挥代表小组活动的作用。三是联系“做虚功”。“人大代表密切联系选民”在一些乡镇只是会议上的“表述”、报告中的“文字”，没有真正体现在行动上，既无人大代表密切联系选民机制，也无代表密切联系选民的载体。有的乡镇虽然开展了“代表接待选民日”活动，但由于多种原因难以组织；有的乡镇尽管组织了代表向选民述职活动，但没有普遍推开，且由于多数代表缺乏履职成效，述职报告务虚多、实质少，代表接受选民监督流于形式。

　　二、采取“三大举措”，对症下药

　　针对乡镇人大存在的突出问题，市四届人大常委会主任会议在听取调研组汇报并认真评估现状的基础上，决定用两到三年时间，突出“三大举措”，全面推进全市乡镇人大规范化建设，着力夯实人大基层基础。

　　（一）召开会议推动

　　一是召开现场会全面动员。2013年11月，经过深入比较，认真选择，决定在前期基础工作较为扎实的珙县召开全市乡镇人大规范化建设现场会，由市人大常委会主要领导作动员讲话，通报基本现状，指出存在问题，交流工作经验，明确目的意义，要求全市各乡镇人大进一步提高认识、强化责任、把握重点、提高水平，积极主动开展乡镇人大规范化建设，拉开了全市乡镇人大规范化建设的工作序幕。二是召开推进会总结鼓劲。2015年6月，为检验规范化建设成效，市人大常委会主任会议决定在南溪区召开全市乡镇人大规范化建设推进会，充分肯定县（区）党委领导有力、人大督导有方、乡镇推进有效所取得的成绩，针对规范化建设推进不平衡、服务保障落实有差距、监督工作实效不明显、代表履职能力待提高、工作人员不到位等问题，要求进一步提高认识、落实保障、强化职能，以科学化统筹、规范化履职、法治化监督、常态化活动、制度化管理为标准，实现乡镇人大工作有人员、有阵地、有装备、有经费、有制度、有活动、有记载、有成效的“八有”目标，对乡镇人大规范化建设进行再动员、再部署、再推进，掀起了全市乡镇人大规范化建设的新高潮。三是召开深化会提档升级。2016年9月，市人大常委会主任会议决定在翠屏区召开全市乡镇人大规范化建设深化会，对前一阶段乡镇人大规范化建设工作全面总结，系统分析存在问题，认为通过连续四年开展乡镇人大规范化建设，全市各乡镇人大队伍更强、工作更实、制度更全、保障更优；全市各街道人大工委也按照乡镇人大规范化要求，配齐了人员，健全了制度，落实了保障，发挥了作用，规范化建设取得长足进步。会议要求全市乡镇人大坚定目标促深化、规范履职促深化、夯实基础促深化，不断加强乡镇人大工作和建设，纵深推动乡镇人大规范化建设的新一轮发展。

　　（二）支持指导促动

　　一是换届督导“正风”。为保证党中央、省委和市委有关换届选举政策贯彻落实和纪律规定严格执行，确保换届风清气正，在县乡人大换届期间，市人大常委会抽调精干力量，组织精兵强将，由常委会副主任带队、各委室主任和副主任参与，会同市纪委和市委组织部等有关人员，积极主动开展全市县乡人大换届专项督导指导，有力地确保了10县（区）、172个乡镇人大顺利换届，县乡新一届人大一次会议成功召开，彰显了坚持党的领导、充分发扬民主、严格依法办事的人大换届新风正气。二是专题培训“健脑”。针对基层人大代表、人大干部整体素质和履职能力不均衡的问题，支持县（区）人大常委会和乡镇人大主席团加强人大代表和人大干部学习培训，通过举办专题学习会、组织集中培训、开展学习研讨和“20分钟说法”等方式，不断提升县乡两级人大代表和人大干部的履职能力。换届以来，市人大常委会举办全市乡镇人大主席专题培训班两次、组织人大代表和人大干部培训20多批次，极大地提高了人大代表和人大干部的履职能力水平。三是调研指导“促行”。每年由常委会主要领导和分管领导带队，开展乡镇人大规范化建设专题调研，加强乡镇人大规范化建设工作督导指导，及时形成调研报告，向市委提出意见建议。市委主要领导先后两次对调研报告作出批示，要求县（区）党委、人大、政府切实解决乡镇人大工作中的实际问题，激发了乡镇人大规范化建设的动能和活力。

　　（三）畅通渠道带动

　　一是纵向搭建学习平台。坚持把市县人大常委会会议作为基层人大干部学习观摩的平台，建立了乡镇人大主席、街道人大工委主任列席市县人大常委会会议制度，每次会议邀请3至5名乡镇人大主席或街道人大工委主任列席，让他们熟悉人大有关会议的议事程序和操作过程，增强程序意识和规范意识。二是横向交流加强互动。针对人大专项监督工作，通过组织经验交流会、工作联席会等方式，总结经验，互动交流，推动乡镇人大找差距、学先进，形成了比学赶超的浓厚氛围。近年来，市人大常委会先后举办代表工作和代表密切联系群众工作等经验交流会共5次，有25个典型乡镇在会上作交流发言，为各乡镇互相学习借鉴树立标杆。三是依托载体整体联动。依托“走基层——人大代表在行动”“扶贫攻坚——人大代表在行动和再行动”活动，连续七年组织市、县、乡三级人大代表开展密切联系群众和扶贫攻坚活动，特别是在“扶贫攻坚——人大代表再行动”中，全市12400多名各级人大代表充分发挥自身优势，积极参与脱贫攻坚，共联系贫困村471个、贫困户30237户，介绍脱贫项目8320个、落实帮扶资金3．06亿多元，在决战决胜全面小康中展示了人大代表风采。

　　三、实现“三大提升”，彰显特色

　　通过七年持续推动，全市乡镇人大规范化建设迈出新步伐，跃上新台阶，取得新突破，实现了让队伍专起来、保障强起来、代表动起来、效果好起来的目标。

　　（一）干部素质进一步提升

　　一是职务更专。目前，全市各乡镇人大主席均是专职配备，主席团成员结构更加优化，专兼职工作人员有效落实，实现了乡镇（街道）人大工作有人主事、有人理事、有人干事的良好局面。二是素质更高。2016年底换届以来，全市乡镇人大主席进一步年轻化、知识化，平均年龄42．18岁，大学本科学历以上占80．92％，整体素质较往届大幅提高。三是交流更畅。2013年以来，全市各县（区）党委对乡镇人大主席的提拔、重用、交流力度逐年加大，其中13人重用为乡镇党委书记，37人转任乡镇长，15人转任县（区）部门主要负责人，乡镇人大主席的任用更加顺畅，政治有奔头、谋事有想头、工作有劲头已成为基层人大干部的普遍共识，彻底改变了乡镇人大工作是“最后一站”的认识。

　　（二）保障能力进一步提升

　　一是有规范之“制”。各县乡党委重视、支持人大工作意识明显加强，把人大工作纳入整体工作布局，10个县（区）党委均出台了关于推进乡镇人大规范化建设的文件，健全了党委联系人大工作、党委定期研究人大工作、乡镇人大主席团向党委请示报告工作等制度，党委对乡镇人大工作领导机制进一步加强。县（区）人大常委会加强指导，推动乡镇人民代表大会和主席团议事规则以及乡镇人大代表联系选民、向选民述职、乡镇人大代表视察办法等工作制度进一步建立完善，乡镇人大工作运转更加规范。二是有用武之“地”。为强化人大工作阵地，各乡镇人大重点打造“四室一中心一基地”，即人大主席办公室、人大办公室、人大会议室、人大主席团会议室、人大代表活动中心和人大代表之家，目前，全市共建立代表之家、代表联络站等基层代表工作平台1222个，其中县、乡（镇）人大代表之家53个，村（社区） 1169个，基本实现了人大有牌子、活动有房子。三是有活动之“资”。各县（区）均把人大工作经费和代表活动经费纳入本级财政预算，在足额拨付的同时逐年有所增加，比如，珙县从2012年起，逐步将乡镇人大代表活动经费由原来的每年300元提高到每年2400元，90个乡镇人大代表小组每年预算工作经费21．6万元，极大地调动了乡镇人大代表履职积极性。叙州区为每个乡镇专项预算20万元规范化建设资金，推动乡镇人大规范化建设提档升级，为更好发挥乡镇人大工作优势和作用提供了良好条件。

　　（三）履职水平进一步提升

　　一是会议更有章法。为进一步规范乡镇人代会、人大主席团会议依法按程序举行，各县（区）都统一制定了乡镇人代会指导流程和主席团会议手册，确保了乡镇人代会和主席团会议议题安排科学、程序设置规范，做到内容不减、程序不乱，确保人大工作连续性不断。二是活动更加丰富。换届以来，各乡镇人大主席团主动拓思路、找载体，围绕中心服务大局、聚焦热点服务民生，代表活动丰富多彩。比如，翠屏区的人大代表“五个一”活动、江安县的人大代表“六个一”活动、长宁县的“人大代表论坛”、屏山县的“人大代表问政”、叙州区的“人大代表督政”等，均突出代表主体、创新活动载体，开展活动各具特色、各有成效。三是联系更为密切。各县（区）制定了人大代表密切联系群众工作的意见，建立健全乡镇人大主席团成员分片、代表小组分村、人大代表分户联系的“三分三联系”选民制度，代表联系选民进一步制度化。各乡镇人大普遍建立完善了代表公示制度，统一制作代表标准照片、联系方式公示牌，让选民对代表认得准、联得上、找得到，真正实现“民有所呼，我有所应”。各乡镇均建立人大代表向选民述职制度，组织代表定期述职，接受选民监督，代表干事履职更加务实，代表选民关系更加紧密。

　　习近平总书记强调，人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，必须长期坚持、不断完善。人大工作与时俱进永无止境，创新发展时不我待。进入新时代，迈上新征程，宜宾市人大常委会将以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，着力指导乡镇人大更加旗帜鲜明讲政治、更加依法履职求实效、更加密切联系群众转作风、更加完善机制重常态，不断夯实社会主义民主政治的基层基础。 地方人大设立常委会40年理论与实践（上、下册）