您可以在百度里搜索“地方人大设立常委会40年理论与实践（上、下册） 艾草文学(www.321553.xyz)”查找最新章节！

　　与改革开放同频 与创新发展共振

　　上海市人大常委会法制工作委员会

　　1979年地方组织法赋予地方人大及其常委会地方立法权，1980年上海市人大常委会制定了上海第一部地方性法规，时至今日，上海地方立法已走过了40年的发展历程。截至2019年6月底，上海市共制定地方性法规256件，现行有效182件；修改地方性法规334件次，已废止和自然失效74件；作出有关法律问题的决定和法律解释42件次，现行有效27件。经过历届人大及其常委会的不懈努力，现行法规涵盖了“五位一体”总体布局的各领域，发挥了对上海经济社会发展的引领、推动、规范和保障作用。

　　一、立法引领保障上海40年改革开放的历程回顾

　　纵观上海地方立法发展历程，大致经历了四个时期：

　　一是20世纪80年代的初创时期。改革开放春风吹遍浦江两岸，这一时期上海地方立法发展迅猛，立法重点一方面在地方国家权力机关建章立制方面，保障上海市人大及其常委会的各项履职行为基本实现有法可依、有章可循。另一方面，为助推上海经济发展，确保上海城市发展的战略目标如期实现，自20世纪80年代中期开始，立法重点开始向经济领域倾斜，关于“三资”企业的设立、新兴技术和新兴工业的发展、经济技术开发区的建设等方面的法规逐步制定。

　　二是20世纪90年代的高速发展时期。以浦东开发开放为契机，上海改革开放再次提速，与市场经济相适应的经济立法成为上海地方立法的重点，仅1993年至1998年五年间，制定经济领域的法规31件。具体而言，国内经济立法主要聚焦促进市场公平交易、营造法治化的竞争环境，涉外经济立法则进一步聚焦外商投资领域。对外高桥保税区建设、外商投资企业审批和清算、中外合资经营企业劳动人事关系、技术引进和吸收等作出规范。

　　三是21世纪前10年的量质齐升时期。随着中国经济全面融入全球化以及立法法的出台，这一时期上海先后开展三次大规模的法规清理工作，使地方立法在“立改废”不断循环往复的动态过程中保持稳定性与变动性、阶段性与前瞻性相统一。同时，伴随着改革开放进入“深水区”，上海市人大常委会制定或者修订了劳动合同条例、物业管理规定、机动车道路交通事故赔偿责任规定、港口条例、控烟条例等法规，以智慧、魄力和韧劲积极化解矛盾，继续为改革开放保驾护航。

　　四是2010年至今的全面改革创新时期。作为改革开放经验复制推广的试验田，这一时期上海市人大及其常委会先后作出关于促进改革创新的决定、关于在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整实施本市地方性法规有关规定的决定、中国（上海）自由贸易试验区条例等法规，积极探索改革决策与立法决策协调同步在立法理论与实践层面亟需破解的难题。同时，开展创新社会治理、加强基层建设相关地方立法工作，以与时俱进的科学态度积极回应社会需求。

　　二、立法引领保障上海改革开放的主要特点

　　近40年来，尤其是党的十八大以来，上海地方立法与上海改革发展始终同频共振，呈现出如下主要特点：

　　（一）与上海改革开放排头兵地位相呼应，敢为天下先，努力为改革创新提供法制保障

　　按照党中央对上海发展的定位，上海要努力做到“改革开放的排头兵，创新发展的先行者”。相应地，上海地方立法的重要使命就是为上海改革创新提供坚实的法制引领与保障。党的十八大以来，上海地方立法勇做全国地方立法的“试验田”，不仅为本市的改革开放和现代化建设提供了有力的法制保障，同时也为国家相关立法积累了宝贵经验。2013年出台全国首部地下空间规划建设条例，积极回应了上海作为超大型城市土地资源不足、地下空间开发迫切的需求。2017年颁布的上海市社会信用条例，是全国首部社会信用体系综合性法规，该法规吸收并采纳了上海行之有效的实践经验，首创了公共信用信息归集通过目录管理的制度。此外，2019年制定的上海市生活垃圾管理条例也是全国首部由省级人民代表大会审议通过的规范生活垃圾管理的地方性法规。除了具体立法项目上的创新外，上海市人大及其常委会还积极推动长三角区域立法协同，以长三角大气污染防治联防联控为切入口，牵头推动区域立法协作从理论走向现实，并推动建立了沪浙苏皖四省市人大区域立法协同机制。

　　（二）与上海改革开放的全面深化相适应，突出对上海“五个中心”建设的引领保障

　　上海地方立法的重要任务之一，就是为上海经济又好又快发展、服务国家大局提供法制保障。在经济建设领域，上海围绕“五个中心”建设开展了大量的立法工作，推进国际贸易中心建设条例、推进国际金融中心建设条例、推进国际航运中心建设条例等综合性法规相继出台，有力助推了上海经济持续稳中求进的发展。在政治建设领域，上海市人大常委会在立法权限内重点围绕人大自身建设建章立制，一系列法规的制定和修改确保人大及其常委会法定职权的行使有可靠的保障。在社会建设领域，上海逐渐推动立法重点向社会领域倾斜，使人民群众共享发展改革成果，补齐社会建设领域地方立法短板，先后制定了上海市食品安全条例、上海市实施突发事件应对法办法等。在文化建设领域，对标上海打造国际文化大都市的要求，先后制定或修改了上海市优秀历史建筑和历史风貌保护条例、上海市非物质文化遗产保护条例等。在生态文明建设领域，先后制定了关于促进和保障崇明世界级生态岛建设的决定、上海市大气污染防治条例等，旨在通过地方立法落实环境保护基本国策，防治污染和其他公害，促进环境保护与经济建设、社会发展相协调。

　　（三）直面上海改革发展步入“深水区”的特殊需求，运用立法智慧应对挑战破解难题

　　我们坚持从实际出发，坚持依法立法，最大限度集中各方面智慧，着力破解深化改革过程中出现的各种难题，推动本地区经济社会全面可持续发展。具体而言，一是注重尊重客观规律，立科学之法。在审议急救医疗服务条例时，有关“对急危重患者，院内急救人员和院前急救人员一般应当在十分钟内完成交接”的规定引起各方高度关注，常委会调研后认为，该规定属于技术性标准，实际情况十分复杂，法规中如作强制规定有可能成为引发医疗纠纷的诱因之一，为此，对相关内容作了删除。二是注重政治效果、社会效果和法律效果，立管用之法。在审议烟花爆竹安全管理条例中，为了确保烟花爆竹燃放范围扩大的同时政府监管能够有效跟进，常委会要求公安机关提出加强源头管理措施、强化常态管控力度等落实预案，并将其作为人大法制委员会修改情况报告的附件，为常委会组成人员有效审议发挥了重要作用，同时也督促了相关部门及早谋划法规实施工作。条例实施第一年春节期间，上海外环内烟花爆竹即实现了“零”燃放。三是加强统筹协调，审慎决策，立共识之法。在审议公共场所控制吸烟条例中，在综合考虑扩大控烟范围的社会公众接受程度、执法力量的配备强度以及社会文明进程等多重因素的基础上，妥善把握了从严从紧控制公共场所吸烟的合理尺度，调整了原部分室内公共场所禁烟的规定，扩大了室外公共场所禁烟范围，同时也兼顾到了社会实际状况，力求达到社会最大限度共识。

　　（四）以改革思维推进立法工作与时俱进，不断完善法规制度的供给侧改革

　　针对地方立法体制和地方立法程序展开建章立制，是做好地方立法的一项基础性工作。上海市人大常委会一直高度重视此项工作，坚持制度建设和立法业务双轮驱动，共同发展。2015年立法法修改后，上海市人大常委会于当年年底及时对上海市制定地方性法规条例作出了修改。随后，修改、完善了关于进一步加强民主立法工作的规定和关于加强立法工作组织协调的规定。这两个规定是推进科学立法、民主立法的工作程序，是对条例的细化规定。再加上市人大常委会其他一些有关立法、立法相关工作、法制综合工作等方面的单行规定，形成了上海市地方立法“1＋2＋X”的制度群，标志着上海地方立法工作更加成熟、更加规范、更加与时俱进。具体来看，上海的地方立法程序中设计了诸多提升科学立法、民主立法、依法立法能力的制度安排。每项法规草案在进入常委会会议一审前的详细解读，让大多数委员在审议时已是“胸有成竹”；确立以“两审三表决制”为主、“两审制”为辅的审次制度，使立法工作机构有较充裕的时间研究审议意见，为提高立法质量创造了条件。搁置审议制度的建立，也是上海人大在立法审议制度上的创新，它通过科学的程序设置，把好了法规草案的“入口”关，避免立法资源的无谓消耗，也增强了人大在立法工作中的主导性。在民主立法方面，我们在严格执行已有规定的基础上进一步立下“规矩”：凡是与市民关系密切的法规草案，都将公开征求市民意见；凡是涉及面广、不同意见集中的立法，都会举行由市民参加立法的听证会。

　　三、立法引领保障上海改革开放的主要经验

　　我们深切地感到，要履行好立法职责，必须深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，把握上海经济社会转型发展的时代脉搏，适应新时代对上海地方立法工作提出的新要求、新任务，才能不断推动地方立法及其他工作再上新台阶。具体而言，主要有以下体会：

　　（一）必须坚持党的领导，着力将党中央、市委重大改革开放部署转化为一体遵循的规则

　　多年来，上海市人大及其常委会坚持对党和人民事业高度负责的态度，力求把党中央和市委关于上海改革开放的要求融入法规中，转化为全社会一体遵循的行为规范和活动准则。在审议台胞投资权益保护规定时，正值岛内政治敏感期，常委会按照习近平总书记关于秉持“两岸一家亲”的理念和共圆中华民族伟大复兴的中国梦的精神，在法规中明确对台胞投资等权益予以“平等、公正、透明”保护，并明确了多项政策，以优化本市台企台商投资环境。为了落实市委创新社会治理，加强基层建设“一号课题”及“1＋6”系列文件精神，在审议街道办事处条例、实施村民委员会组织法办法和居民委员会工作条例时，将市委提出的建立基层组织行政事务准入制度，理顺村委会和村集体经济组织、居委会和业委会等关系积极转化为法规条文，努力构建各尽其责、协同配合的基层治理法治化框架。

　　（二）必须践行重大改革于法有据的要求，权衡改革开放和立法的辩证关系

　　上海高度重视立法在做好改革顶层设计方面的重要作用，不仅把立法当作对改革实践的被动回应、事后总结和局部反映，还通过立法对深化改革实践进行主动谋划、前瞻规范和全面推进。一是先立法后改革。例如，针对上海改革创新中存在的思想顾虑、制度障碍、机制缺失和利益藩篱等问题，及时制定关于促进改革创新的决定，着力解决要不要改革创新、改革创新的法治路径、改革创新激励措施三大问题。二是边立法边改革。例如，虽然自贸试验区的先行先试起步不到一年，但考虑到自贸试验区的先行先试迫切需要加强法律层面的顶层设计和支撑保障，审议通过中国（上海）自由贸易试验区条例，积极构建自贸试验区的制度框架，提炼可复制、可推广的制度创新成果，确保现阶段的先行先试在法治的轨道上推进。三是作出特别授权决定。例如，考虑到地下建设用地使用权出让金收取的原则、方式等还在探索当中，常委会通过上海市地下空间规划建设管理条例，授权市政府制定具体办法，并向社会公布接受社会监督，从而发挥好立法的引领和推动作用。

　　（三）必须坚持科学立法，遵循改革开放客观规律，确保制度设计行得通真管用

　　回顾履职实践，我们感到，要实现“科学立法”，必须遵循改革发展客观规律，把握改革发展的时代主题、时代特征，把握上海超大型城市管理的实际，把握市民的关切，力求实现政治效果、法律效果、社会效果的统一。必须坚持立法公正性的价值取向，把公平、公正、公开原则贯穿立法全过程，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任，完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。必须把勇于担当与善于谋划结合起来，对法规草案中涉及重大制度设计或者利益格局调整的核心问题，既要深入调研摸清悟透实情，力求“最大公约数”，又要坚持原则，勇于并善于在矛盾焦点上“砍一刀”，不迁就回避矛盾，确保制度设计和法规条文有坚实的政策、实践和共识基础。

　　（四）必须坚持民主立法，切实将以人民为中心的思想贯彻落实到具体的立法活动中

　　近年来，上海市人大常委会一是注重发挥人大在立法工作中的主导作用，运用多种形式深入细致开展调研，广泛听取民意。二是始终坚持以人民为中心的立法理念，注重把维护和保障公民、法人的合法权益作为制度设计的根本。我们感到立法是一项实践性很强的工作，它深深地根植于广大人民群众实践的土壤之中。要提高立法质量和水平，必须时刻注意从鲜活的社会实践中汲取营养，深入调查研究，做到对象广、范围宽、措施足、程度深、内容全，才能使法规更符合客观规律、更符合人民根本利益。从这个意义上讲，深入调查研究，不仅是一个工作方法问题，更是一个思想路线问题。要做好立法调研，要在“真”上下功夫，坚持实事求是的原则，深入基层真调研，诚心诚意听民声，总结基层经验，凝聚基层智慧；要在“实”上花力气，坚持问题导向了解实际需求，才能在法规关键条款中设计出科学合理的方案；要在“深”上费心思，经过去粗取精、去伪存真、由此及彼、由表及里的思考、分析、综合，加以系统化、条理化，才能把握民意的最大公约数。

　　（五）必须坚持依法立法，维护国家法制统一，以法治思维法治方式推动改革开放

　　多年来，上海市人大及其常委会坚持依法立法，发挥立法智慧，严格把握“法条、法权、法意”不抵触的要求，重大立法项目及时向全国人大常委会请示，同时注重发挥立法智慧，努力在体现地方特色、增强操作性上下功夫，努力在维护国家法制统一的前提下体现地方特色，做到切实管用。如在审议村民委员会选举办法时，各方对是否将无候选人选举作为一种选举方式写入法规有不同意见。经认真研究分歧意见，审慎向全国人大常委会法工委请示，向市委组织部征询意见后，我们删除了法规草案中的相关表述。为了改善本市大气环境质量，保障公众健康，在立法权限范围内用足立法资源，通过提高对无证排污罚款幅度至五万元以上五十万元以下、规定按日连续处罚制度、创设对违法单位的责任人员设定个人责任的“双罚制”等，出台了“史上最严”的大气污染防治条例。 地方人大设立常委会40年理论与实践（上、下册）