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　　湖南省人大及其常委会立法工作40年回顾

　　湖南省人大法制委员会

　　湖南省人大常委会法制工作委员会

　　2019年是地方人大设立常委会40周年，也是省级人大及其常委会依法行使立法权40周年。40年来，湖南省立法工作从无到有，从蹒跚起步到逐渐完善，取得了显著成绩。从1980年至2019年6月，省人大及其常委会共通过、批准、修改、废止地方性法规和自治条例、单行条例680件次。省本级现行有效地方性法规198件，设区的市、自治州现行有效地方性法规89件，现行有效自治条例、单行条例42件。这些地方性法规和自治条例、单行条例的制定与实施，为我省经济社会发展、民主法治建设、社会和谐稳定提供了良好的法制环境和有力的法治保障。

　　回顾40年的立法历程，湖南立法经历了起步探索、规范加强、快速发展、巩固提高、立法新时代五个阶段，走过了艰辛探索前行、不断自我完善的不平凡历程。

　　（一）起步探索阶段（1980年至1982年）

　　1979年12月29日，省五届人大二次会议选举产生省人大常委会。1980年3月25日，省五届人大常委会第二次会议原则通过我省第一部地方性法规湖南省县级直接选举人民代表实施细则试行草案，标志着我省的地方立法迈出了历史性的第一步。这一阶段立法工作是“摸着石头过河”，由于缺乏经验和有效的机制，加之党和国家工作重点尚未完全转移，立法的方向和重点不明确，省人大及其常委会行使职权不够充分，这一时期我省地方立法的数量很少，3年才制定6件法规，且制定的法规施行的时间大多不长，很快被修改或取代，“暂行条例”较多，甚至还有“试行草案”。这一时期，省人大常委会制定法规都是一次审议通过，甚至采取了“原则通过”的形式。这一时期尽管立法数量很少，立法技术不成熟，但为今后的立法工作积累了宝贵的经验。

　　（二）规范加强阶段（1983年至1992年）

　　1983年5月4日，省六届人大一次会议通过了关于省人大设立专门委员会的决议，决定设立民族、法律、财政经济、教育科学文化卫生4个专门委员会。从此，我省有了负责立法工作的常设机构。设立专门委员会后，立法的工作力量有所加强，立法速度也随之加快。1984年10月，省人大常委会在认真总结经验的基础上，在全国较早出台了制定地方性法规程序（试行），对提案程序、审议程序、表决程序和公布程序分别作出规定，标志着我省地方立法步入规范化轨道。这一时期的省人民代表大会立法有突破，1987年5月17日省六届人大第五次会议通过土地管理实施办法，这是我省第一部由代表大会通过的地方性法规。通过这一阶段努力，立法机制基本形成，立法数量稳步增加，地方立法理论研究不断加强，编写出版了地方立法比较研究，地方立法步入健康发展轨道。但受客观条件的限制，也有一些不足，主要是立法计划性不够强，重点不够突出。

　　（三）快速发展阶段（1993年至2000年）

　　1992年党的十四大把建设社会主义市场经济体制确立为我国经济体制改革的目标。八届全国人大及其常委会提出在本届任期内建立适应社会主义市场经济体制的法律体系框架的目标，国家立法步伐大大加快。为了贯彻这一目标和任务，省八届人大常委会把地方立法摆到突出位置，并采取了一系列行之有效的措施，加快地方立法步伐。这一阶段省人大及其常委会立足于湖南省情，大胆吸收和借鉴兄弟省市立法经验，共制定、批准和修改地方性法规和自治条例、单行条例189件。其中，经济立法是重点，为110件，约占60％。立法工作呈现以下特点：一是立法领域不断拓宽，立法步伐明显加快，经济立法比重逐步增大。二是地方立法计划性明显加强。从省八届人大常委会开始编制立法计划和立法规划，立法开始由被动向主动转变，地方立法有计划、有步骤、有重点地进行。三是强调立法体现改革精神，立法推动改革，巩固改革成果。四是重视和加强民主立法，维护公民、法人和其他组织的合法权益。

　　（四）巩固提高阶段（2001年至2012年）

　　2000年3月，立法法公布施行，确立了统一审议和三审制度，并对立法活动进行了全面规范。2001年1月，省九届人大四次会议审议通过省地方立法条例。条例的颁布施行，使我省地方立法程序进一步完善，立法活动进一步规范。这一阶段我省的立法工作的节奏也有所放缓，呈现三个显著特点：一是立法工作的方向、重点有所调整，即在继续将经济立法放在突出位置的基础上，注重加强社会领域，特别是民生领域立法。二是重视立法质量，强调务实管用，立法民主性进一步增强。在总结以往立法工作经验的基础上，省地方立法条例规定了一系列扩大公民参与立法的制度。三是加大法规清理、修改和废止的力度。常委会根据法制统一需要以及社会经济发展形势的变化，先后修改、废止了与上位法明显不符、与社会发展明显不相适应的140余件省本级地方性法规。这一时期，省人大常委会坚持“以人为本、立法为民”的理念和“不抵触、有特色、可操作”的原则，逐步健全完善地方性法规审议体制机制，积极推进科学立法、民主立法，立法质量有了明显提升。

　　（五）立法新时代阶段（2012年至今）

　　党的十九大报告指出，经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位。在新的历史条件下，省人大及其常委会以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，按照党中央和省委的决策部署，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，不断提高立法质量，地方立法工作进入新时代。这个阶段，省人大常委会共制定、批准、修改、废止地方性法规和自治条例、单行条例共计220件，占40年立法总数的32％。这一阶段的立法呈现以下五个方面的特点。一是党对立法工作的领导不断加强。省人大及其常委会以中共中央关于加强党领导立法工作的意见和省委领导地方立法工作规程（试行）作为新时代开展地方立法工作的重要指导性文件，健全常委会党组向省委请示报告制度，把党的领导落实到立法工作的各方面和各环节。二是坚持立法决策与改革决策相衔接，充分发挥立法的推动和引领作用。2016年，为贯彻落实省委民主法制领域改革要求，省人大常委会大胆探索，勇于创新，按期圆满完成了涉及立法方面的11项深化改革事项。三是更加注重“精立多修”，法规修改的数量逐年增大。这一阶段，省人大常委会修正修订地方性法规92件，修改量占到这一时期立法总数的67％。四是加强生态环保领域立法，推进全省生态文明建设。2012年省人大常委会审议通过长株潭城市群生态绿心地区保护条例、湘江保护条例，2017年审议通过省大气污染防治条例等。根据全国人大常委会关于对生态环保立法专项自查和清理的要求，对我省现行有效的地方性法规中涉及生态文明建设和环境保护的46件省本级地方性法规进行了全面清理，并于2018年7月审议通过了实施水土保持法办法等11件地方性法规修正案。五是推动设区的市立法工作全面开展。省十二届人大常委会于2015年12月、2016年3月分两批完成了我省设区的市（州）开始行使立法权的确认工作。2017年3月，省人大常委会主任会议研究通过了省人大常委会审查报批的地方性法规和自治条例、单行条例工作若干规定，规范了审查指导工作机制。

　　回顾40年来我省地方立法工作，主要有以下几点体会：

　　（一）把方向：坚持党对立法工作的领导，确保立法工作正确的政治方向

　　40年来，我们一直坚持党对立法工作的领导，坚决贯彻落实党中央和省委有关加强党领导立法工作的文件要求，自觉将党的领导贯穿于立法工作全过程和各方面；省人大常委会高度重视立法工作，建立健全常委会党组讨论协调立法工作重大事项制度，出台了省人大常委会党组贯彻党中央关于加强党领导立法工作的意见的若干规定；根据党委的中心任务，按照不同阶段经济社会发展目标任务和大政方针，研究确定立法规划和年度立法计划，并按程序报请省委审定；坚持重大立法事项和立法工作中的重大问题向党委请示报告制度，凡政治方面立法和涉及重大体制、重大政策调整的经济社会方面立法都报请党委讨论决定；对于党委提出的立法建议，及时启动立法程序，认真贯彻落实。2015年，为了贯彻落实习近平总书记提出的精准扶贫理念和省委关于实施精准扶贫加快推进扶贫开发工作的决议，我们积极推进，当年即出台了农村扶贫开发条例。2019年，为了贯彻落实习近平生态文明思想和“守护好一江碧水”重要指示，我们正在抓紧制定洞庭湖保护条例。

　　（二）明宗旨：树立以人民为中心的立法理念，不断增强人民群众的获得感、幸福感和安全感

　　40年来，我们始终尊重人民主体地位，坚持把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为立法工作的出发点和落脚点，从人民的实践创造中汲取智慧，从人民的发展要求中获得动力。我们紧紧围绕人民群众关注的热点、难点问题开展立法，将加强保障和改善民生作为立法的重点领域，坚持民有所呼、法有所应，通过立法解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。先后出台了老年人妇女未成年人权益保护、食品药品安全、消费者权益保护、物业管理、学校学生人身安全预防处理等一批关系人民群众切身利益的法规；坚持公民权利本位的立法理念，正确处理好公权力与私权利的关系，在具体制度设计上既要利于行政管理，更要注重保护广大人民群众的合法权益，让人民充分享受立法带来的制度保障；坚持问需于民、问计于民，不断拓展公民有序参与立法途径，通过召开立法听证会、专家论证会、建立基层立法联系点以及广泛听取人大代表意见等多种方式汇聚民意、集中民智，努力使每一项立法都符合宪法精神，反映人民意愿，得到人民拥护。

　　（三）促发展：坚持以立法引领、保障和推动全省经济社会高质量发展

　　40年来，我们始终立足于长期处于社会主义初级阶段这个最大的实际，立足于习近平总书记关于湖南“一带一部”的发展战略定位，立足于服务全省改革开放和经济社会发展大局来思考、谋划和推进我们的立法工作。发展仍然是解决一切问题的基础和关键，基于这个判断，我们始终将加强经济领域立法摆在突出的位置。如，为了加快推进信息化建设，出台信息化条例、通信条例；为了助推乡镇经济社会发展，在国内率先出台了乡镇财政管理条例；为了实施“创新引领、开放崛起”战略，出台了高新技术发展条例，修改了技术市场条例、专利条例，拟制定长株潭国家自主创新示范区条例。此外，还根据党中央和国务院的“放管服”改革，清理和修改了部分地方性法规，为经济发展创造良好法制环境；在生态环保立法领域，注意妥善处理好生态环境保护与经济社会发展的关系，将“绿水青山就是金山银山”的立法理念贯彻于生态文明立法始终，用立法来引领、推动产业结构调整与转型升级，为绿色发展提供法制保障，促进经济社会可持续发展。

　　（四）建机制：发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，深入推进科学立法、民主立法、依法立法

　　40年来特别是党的十八大以来，我们积极探索努力发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。2018年，为了健全省人大及其常委会主导立法的工作机制，常委会主任会议出台了关于发挥省人大常委会地方立法主导作用的若干意见，为省人大及其常委会如何主导、主导什么提供了基本遵循，积极探索开展双组长制、法规起草质量评估以及法规实施效果反馈等工作；为了促进我省地方立法工作科学化、规范化和制度化，我们在全国较早地出台了省地方立法工作规程，对立法工作的全流程作出了规范，实用性、指导性、操作性都较强。此外，我们还通过统一审查标准、规范指导流程、探索重点指导等方式帮助设区的市州尽快提升立法能力和水平。

　　（五）强队伍：基本建立起一支政治坚定、业务精通、作风过硬的立法工作队伍

　　40年来，我们始终以思想政治建设为统领加强作风建设，立足立法工作实际加强能力建设。建立了统一审议机构和立法工作机构，逐步优化常委会委员知识结构，增加有法治工作经验的委员；稳定省级人大法工委队伍，不断强化立法工作人员素质，目前法工委共22人，其中博士3人，硕士12人。遵循立法人才成长发展规律，加强多岗位历练和培训，不断提高立法工作队伍的正规化、专业化、职业化水平。

　　回顾总结是为了更好地前行。新时代、新思想、新目标、新征程，我省立法工作将以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，创造性地开展地方立法工作，紧紧抓住提高立法质量这个关键，保障良法善治，充分发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，更好地发挥立法的引领与推动作用，为建设富饶美丽幸福新湖南提供坚强的法制保障。 地方人大设立常委会40年理论与实践（上、下册）