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　　第二章 新国家的贸易政策，1789—1815年

　　新联邦政府的首批目标之一是梳理国家的财政和贸易政策。依靠新宪法赋予的权力，国会开始对进口产品征收关税，对外贸进行管制。通过进口关税增加财政收入的必要性没有争议，但某些国会议员认为保护制造业免受外国竞争也同样必要。最有争议的贸易议题涉及与英国的商业关系，尤其是在美国航运业被卷入1793年英法战争之后。国家领导人对美国应做出何种反应出现了分歧。乔治·华盛顿和约翰·亚当斯的联邦党政府试图在18世纪90年代采取商业和平的政策，托马斯·杰斐逊和詹姆斯·麦迪逊的共和党政府则在19世纪初卷入了漫长的商业冲突。这些争执在1812年战争中达到顶点，然后极大地改变了美国经济，很快导致了保护性关税的兴起。

　　建国者关于贸易政策的指导思想

　　在新宪法下，美国的政治领袖第一次有机会重塑美国的贸易政策。是哪些一般原则在影响和指导他们的政策观和思考方式？作为启蒙运动的学生和英国重商主义的对手，美国的建国者支持国家之间的自由开放贸易，希望废除妨碍贸易的所有束缚和特权。本杰明·富兰克林在1781年写道：“或许是个错误，但我仍倾向于采纳这一现代观点，即把贸易从所有束缚下解放出来对所有国家都是最好的选择。”托马斯·杰斐逊也赞颂了自由贸易的好处，他在1785年写道：“我认为完全实现自由贸易会让全世界都受益。”杰斐逊在著名的《弗吉尼亚笔记》（Notes on the State of Virginia）一书中提出：“打开贸易的大门，去除其一切锁链，给所有人选择把任何物品带到我们港口来的完全自由，并要求在他们的港口也给予同等待遇，乃是符合我们利益的选择”。建国者还相信，贸易限制是为了私人利益而非公共利益实施的。正如富兰克林所述：“不同国家实施的大多数限制措施似乎都是其私人利益集团的特殊诉求，只是假以公共利益的名义。”

　　在那个时期，自由贸易的概念并不代表零关税以及对贸易没有任何政府限制。政府为财政收入目的而对贸易征税，通常是可以理解的。自由贸易是指一个国家的商人可以去自己想去的地方做生意，只要如数纳税，就不会遇到歧视性的禁止或殖民地特惠规定。自由贸易可以更准确地描述为开放贸易，各国可以征收进口关税并对航运进行管理，但应该采取非歧视的方式。

　　美国的建国者很熟悉亚当·斯密在1776年发表的《国富论》，那是当时最有影响力的著作之一。斯密的书中批评了英国的重商主义政策，支持“明显而简单的天然自由体系”，即个人能够在政府创建的法律体系下自由追求自己的经济利益。在这种经济自由体制中，国家之间的贸易不像重商主义学说描述的那样，是一国得利另一国受损的零和博弈。斯密指出，贸易应该保持自由开放，因为所有国家都能够进口在其他地方相对丰富的产品，而出口在本国相对丰富的产品，从而共同获益。正如他所言（Smith，1976，第457页）：

　　在每一个家庭的行为中是精明的事情，在一个大国的行为中就很少是荒唐的。如果外国给我们供给的商品比我们自己生产的更便宜，那我们最好就用我国优势产业生产的一部分产品向他们购买。国家的总劳动……就决不会因此减少……只不过任其随意寻找最有利的用途罢了。要是把劳动用来生产那些可以购买的比自己制造还便宜的商品，显然没有发挥其最有利的用途。

　　大多数美国人接受这一观点，即贸易是天然有利的，不需要中央控制，部分原因是他们不想建立一个可能偏袒某些企业的过于强势的联邦政府。例如在1789年国会对进口关税举行最早期的辩论时，詹姆斯·麦迪逊就这样响应过斯密的学说：

　　我承认自己支持高度自由的贸易体制，并坚信贸易限制通常是不公正、压迫性和不明智的做法。同样，如果产业界和劳工能自己做主，他们往往会从事最有生产力的活动，并采取比最睿智的立法机构能提供的指导更为确定和直接的方式。我并不认为此类贸易限制能提升国家利益，立法机构为促进特定产业而实施的直接干预只能实现某些个人的利益。 注释标题 参见PJM，第12卷：第71页。当时的联邦党带头人之一费雪·埃姆斯提到（Fisher Ames，1854，第1卷：第49页）:‘麦迪逊关于贸易保护的首批讲话之一引自亚当·斯密的《国富论》。该书提出的原则非常精彩，但将其应用到美国需要谨慎。我确信并可以解释，在美国对商业和制造业进行立法干预的意义要远大于英国。’

　　美国的大多数建国者应该会赞同上述看法，尽管某些人（尤其是亚历山大·汉密尔顿）希望政府对贸易发挥更积极的作用。在1782年的写作中，汉密尔顿认为对贸易实行放任、不采取政府鼓励或限制的观点是“最狂热的自相矛盾的猜想之一，已经在我们中间逐渐立足，却与各个最进步国家的通行做法和认识相左”。在汉密尔顿看来，既然这一信念“与所有地方为促进贸易而制定的各种制度和法律冲突，与各国不遗余力地培育某些产业并限制另一些产业的事实相悖，与我们已了解到的这些措施带来的好处相矛盾，还与撤销这些措施可能带来的显著危害不相符，任何了解贸易历史的人都会拒绝接受”。

　　不过，亚当·斯密还讨论过自由贸易一般原则的几种例外情形。美国的领导者发现这些例外尤其适用于自己国家的情况。例如，斯密认为保护与国防关系重大的国内产业或许是必要的（Smith，1976，第463—465页），他对《航海条例》的辩护就是基于：国防“的重要性远远超过致富”。斯密还提出：“有时或许值得考虑，当外国采用高关税和禁运来限制我们的某些制造品进入其国境时……继续自由进口某些外国产品是否合适。”（第467页）在此情形下，采取互惠政策或者对外国贸易壁垒采取限制从该国进口的报复政策，或许是合适的选择，这取决于报复成功取消外国壁垒的可能性。虽然斯密怀疑各国每次遇到此类情形是否都应该如此反应，但他显然认为报复可以在维持贸易开放上发挥建设性作用。

　　美国的政治领袖虽然支持自由开放贸易的目标，但也很清楚斯密提到的两个理由——国防和互惠——与自己的处境关系密切。独立战争期间关键物资（如军火和服装）依赖进口带来的问题，依然记忆犹新。各州在19世纪70年代无法对英国的贸易限制采取集体反击行动，则是制定新宪法的重要动因。国家的政策制定者当时面临两个重大问题：美国是否应该制定自己的航海法规扶持本国航运业，压制外国商船？美国是否应该对影响自己出口和航运的外国贸易限制与歧视性政策采取以牙还牙的对策？大多数人相信，这两个问题的答案都应该是无条件的，当然对具体政策应如何设计还存在激烈争论。所以虽然建国者开放贸易，他们同时也高度关心国防问题和有害于美国贸易的外国歧视。

　　在航运业方面，几乎所有人都同意美国应该制定能够扶持本国航运业的航海法规。杰斐逊就写道：“作为一门产业，航运业有其价值，而作为国防资源，则不可或缺。”争议更大的是美国对外国的贸易禁令、关税和管制的反应，而不管这些措施是不是专门针对美国。实际上，对建国者支持的自由贸易来说，最重要的条件是，如果美国采取自由贸易政策，其他国家是否必须做到互惠。如果其他国家保护自己的市场，美国或许也不得不效仿。1785年，杰斐逊希望首先能“打开所有的贸易之门，去除全部锁链。但由于其他人做不到，除非他们能为了我们做到（欧洲是没有可能的），我想我们也只能采取在自己的港口限制他们的制度，与他们对我们的做法一样”。麦迪逊则这样写道：“如我设想的那样，大家确实非常希望贸易管制，包括各种限制和关税都是没有必要的……完美的自由体制是我的选择。”但他接着又讲：“那样的体制能够对美国适用的前提是，必须互不相欠，也就是说，只有其他所有国家都能接受，这一体制才能实现。”

　　关于政府在外贸中的角色的很多早期讨论，还反映了人们对美国经济前景的不同看法。亚历山大·汉密尔顿与联邦党人认为美国将仿效英国，成为商业强国，不仅有庞大的都市、强劲的金融系统和繁荣的贸易，还有均衡的经济结构，制造业和农业共同发展，继续同英国保持密切联系。相反，杰斐逊和麦迪逊则认为美国将继续成为农业国，主要发展农业。杰斐逊的著名言论是“耕种土地的人是上帝的选民”，他们最具有美德，最热爱自由，其利益与国家利益最密不可分。杰斐逊等人对商人持怀疑态度，认为这些人缺乏忠诚和道德。他们不希望制造业发展，因为这会增加生活在城市贫民区的工人数量，而那些人缺乏共和精神。

　　因此，杰斐逊和麦迪逊的态度是亲法反英，亲农业和农民，反金融和大型制造业。他们把以英国为首的大商业和制造业势力作为腐朽堕落的代表。而美国要捍卫共和精神，则必须避免走这条发展道路。杰斐逊希望美国保持农业国的地位，用过剩的产品交换远方生产的制造品：“只要我们有可耕作的土地，那就希望我们的国民永远不要围着工作台或纺纱杆打转。农业中需要木匠、石匠和铁匠，但对于一般的制造业来说，还是把工厂留在欧洲为好。”有些时候杰斐逊同他的伙伴甚至希望让美国完全撤出世界贸易。他们对贸易的矛盾心理反映出当时的人们（至少某些精英）讨厌商业活动的道德败坏效应，因为此类活动过于关注大众产品及奢侈品的消费。他们不得不在这一态度与反对政府限制个人自由之间寻找平衡。

　　不过，上述指导思想的争论最终对国家政治领导人面临的政策选择没有太大影响，他们所做的决策还是基于对国家所处形势的现实评估。正如乔治·华盛顿所述：“哲学家和聪明人中间一直有个悬而未决的疑问，即外贸对任何国家是否真正有好处，贸易带来的奢侈、娇柔和腐朽能否由它产生的便利和财富抵消。”但他接着说，答案“对我们来说其实无关紧要……因为美国盛行的贸易精神不可阻挡”。这一现实也迫使杰斐逊（带着些许不甘）承认：“我们美国人民对航运和贸易有明确的态度，这是从他们的母国继承而来的，他们的公仆则有义务从这一事实出发考察各种政策措施。”

　　第一部关税法案

　　新国会的第一项议程是增加财政收入，以支持联邦政府正常运转和偿还公共债务。与会代表对征收进口产品关税为政府创造收入的想法没有异议：进口税易于管理，而直接税则非常不受欢迎。

　　1789年4月8日，即国会首次达到法定人数的两天后，詹姆斯·麦迪逊在众议院提出对进口产品征收关税的法案。他指出政府急需财政收入，而关税应该立即实施，以便对当年春季来自欧洲的进口开征。作为临时的权宜之计，麦迪逊建议采纳1783年大陆会议批准的关税结构，对所有进口产品征收5%的从价税，以及对酒类、茶叶和咖啡等产品征收更高的从量税。他认为，更为永久性的关税则可在以后制定，而国会应该抓紧行动，以避免错过春季的进口，并使税金尽快流入财政部的国库：“我们的财政部入不敷出早已众所周知，我不得不对此加以批评……让我们尽力弥补这一缺陷。为此必须获得国家财政收入，当然这一体制在确保收入目标的同时，不应该对人民形成压迫。”

　　麦迪逊的提议引发国会就财政收入是否应该作为征收进口关税的唯一目标展开讨论。几位议员提出，除增加收入外，应该利用关税促进国内制造业。宾夕法尼亚州的托马斯·哈特利（Thomas Hartley）就说：“没有理由……可以阻碍委员会采取旨在保护和促进国内制造业发展的措施……一般政府的扶持之手应该延伸至对国家有用的所有制造商，我认为这是明智而且正义的。”

　　这其实是麦迪逊希望推迟到以后再展开的一类讨论。“从之前就这个议题发言的一位先生的建议看，我理解有必要比我之前建议的更为深入地探讨这些原则，”他回应说，“但我的观点是，把有关这个议题的第一份文件主要限定在财政收入上，制定一个临时解决方案，而非长期办法。”如果就制造业的情况进行考察或者对保护制造业的合适程度展开讨论，而导致任何拖延，都只会造成宝贵的政府收入的流失，使国家财政陷于瘫痪，“如果委员会拖延征收关税，直到建立完善的保护性关税制度才行动，等税法实施时就没有多少进口了，因为到那个时候春季的商船早已抵达”。麦迪逊重申了他的主张，即国会应该立即开征关税，以后再考虑政府对制造业的政策：“不管我们需要在多大程度上促进国内制造业的发展，我们还是应该更关注当前获取财政收入的政策。”

　　在被迫加入有关征税原则的辩论后，麦迪逊决定更明确地阐述观点，他说自己“支持高度自由的贸易体制……并认为限制贸易是不公正、压迫性和不明智的做法”。但他并不是自由贸易的教条式鼓吹者，因为他承认“这一普遍原则有重要的例外情形，并值得本委员会特别关注”。麦迪逊列举了三种例外情形，第一种是财政收入，“通过关税获取收入比其他任何方式都更便利和更有把握，而且不会给社会造成损害”。对这一点大家没有异议。

　　第二种例外情形关系到航运。“如果美国要让其港口完全开放，对本国公民和外国人拥有的船只不采取歧视，而其他国家却采取歧视，那么这一政策会让美国船只无法进入外国港口，我们将在最重要的利益领域损失惨重。”鉴于这样会损害美国的利益，麦迪逊相信，美国应该对进入美国港口的外国船只征收比本国船只更高的吨位税。

　　第三种例外情形关系到国防。麦迪逊原则上同意长期以来的一个主张，即“每个国家都应该拥有自己的国防，不依赖外国供给”。不过他对该原则的适用性抱怀疑态度：“有充分理由相信，在必要时我们可以像其他任何国家一样从国外获取任何所需的供应”，尤其是考虑到美国已经赢得了独立。当然，麦迪逊并不排斥扶持幼稚产业的想法。

　　如上述意见交锋所示，国会开幕短短几天就卷入了贸易政策的大辩论。这一永恒的辩论围绕着什么是进口关税的正确目标：增加政府税收，限制进口以保护国内制造业，实现国际互惠，还是三者的某种组合。

　　尽管麦迪逊希望国会迅速通过关税法案，尽快获取财政收入，但他不能阻止议员讨论对不同产品应该适用何种税率水平，往往有人要求对特定产品给予优待。马萨诸塞州的一位代表支持对进口钉子实施特别税率；宾夕法尼亚州的一位代表呼吁对铁制品、纸张和玻璃实施保护；弗吉尼亚州的一位代表则主张对大麻和煤炭征税。新英格兰的代表反对向大麻征税，因为这对生产船舶需要的绳索不利；南方的代表则反对向钉子征税，说那对当地的消费者不公平。新英格兰主张对朗姆酒收取高关税，对糖浆征收低关税，以牺牲甘蔗种植者和提炼者的利益保护酿酒厂，南方对此则持完全相反的态度。

　　互相对立的议员很少述及一般原则，埃尔金斯和麦基特里克（Elkins and McKitrick，1993，第66—67页）写道，更多情况下“他们的观点主要基于地方利益，而非有关自由贸易或贸易保护的理论信念……虽然保护原则在最终达成的法案里有明显体现，但整体而言主要的考虑还是财政收入以及政府在各种情形下可以合理征税的对象”。其实以后来的历史标准衡量，首部关税法案引发的讨论并不那么对立。该法案包含某些保护性关税，但主体是对大多数进口制造品征收5%的低税率。尽管没有最终投票结果的记录留下来，但关税法案最终于1789年6月1日在众议院获得了通过。

　　参议院的辩论可视为此后将持续半个世纪且带有地方色彩的关税争执的一次预演。南卡罗来纳州的皮尔斯·巴特勒（Pierce Butler）愤怒地谴责关税无异于不公平地掠夺他代表的严重依赖出口的地区。宾夕法尼亚州的参议员威廉·麦克莱（William Maclay，1988，第73页）在他的日记中这样描述：“巴特勒爆发了，威胁说这样对待他代表的州将导致联邦解体——仿佛确信上帝就在空中看着。他四处攻击整部关税法案，称之为偏袒、压迫等，是专门为抑制南卡罗来纳设计的，继而又很快宣称他自己多么了解当地的观点，多么坦诚和公正冷静，最后则堕落到慷慨激昂地说他代表的州将会光荣地活着和死去之类的。”

　　南卡罗来纳州将会在此后几十年里激烈反对关税，但巴特勒的激情演说对劝说参议院的同僚不仅没有效果，反而犯了众怒。正如麦克莱（1988，第72页）所述：“巴特勒的党派完全不顾礼仪，他们的论述如果能有什么效果，也完全因为其失礼而丢光了。”麦克莱观察到，其他一些州采取了更具建设性的立场，不过整个议题仍充满争议：“来自新泽西、宾夕法尼亚、特拉华和马里兰的参议员，在每部法案中都渴望让关税既能产生财政收入，又能有效促进制造业发展……可是来自北方以及尤其是来自南方的参议员，在任何拟议的条款对他们有重大影响时总是怒气冲冲。”（Maclay，1988，第74页）

　　到6月中旬，参议院通过了对众议院法案的修正版。众议院则否定了参议院的几乎所有修正意见，而后参议院拒绝认同。麦克莱（1988，第84页）认为：“彼此看起来真的是南辕北辙，或者说是故意斗气。”在开幕后的头三个月，美国国会似乎就要陷入僵局，这当然不会是最后一次。除了通常的地区分歧外，许多人怀疑商业利益集团应该对法案的拖延负责，其目的是在新关税生效前完成货物进口。正如麦克莱（1988，第69页）所言：“如今很明显，有商业影响力在拖延关税，直到他们拿到全部的夏季货物为止，这真是令人生厌……但我还不知道到底是哪些人。我希望我们能摆脱这种卑鄙、糟糕的处境。”不过到6月底，众议院终于接受了参议院的多数修正意见，法案在国会通过。华盛顿总统于1789年7月4日签署了关税法案，使之成为新联邦政府实施的第二部法律。关税将在1789年8月1日起生效。以后来的标准看，国会的这次行动算是迅速的，只不过没有如麦迪逊设想的那样从春季进口货物起就获得财政收入。

　　新法律的前言陈述说，进口关税对于“支持政府运转，偿还美国的债务，以及鼓励和保护制造业”是必要的。美国的第一套关税体制包含三个部分：对部分产品的从量关税，对大多数其他产品的从价关税，以及对少数物品的免税待遇。从量关税针对36种商品，如糖浆和咖啡（分别为每加仑和每磅2.5美分），蒸馏酒类（每加仑10美分），盐（每蒲式耳6美分），钉子（每磅1美分）等。大多数这类特别关税的设计是对酒类的销售税（revenue tax）或者主要由富人消费的奢侈品税。但同时其中的某些税种也给相应厂商提供了附带保护，例如，虽然国产烈酒也需要缴纳消费税，其税率却远低于进口关税。其他从量关税则明显是为国内厂商的利益而征收的，例如对靴子和鞋子、钉子和道钉、鱼类以及大麻的关税等。

　　大多数进口产品需要按四个等级缴纳从价关税：车厢及部件是15%；瓷器、石料、玻璃制品等是10%；棉织和毛织服装、毛子、锻铁或轧铁及其他金属制造品、羽毛制品等是7.5%；没有注明的所有其他物品是5%。另有17类产品被归入免税清单，包括硝石、黄铜、马口铁、铁线和铜线、棉花和羊毛、兽皮、毛皮以及皮革等。最后，该法律建立了退税制度，对进口后再出口到其他地方的物品缴纳的进口关税予以退还。

　　作为第一任财政部长，亚历山大·汉密尔顿完成了在主要港口设立海关机构并监督其运转的关键任务。根据各种记录，他对海关进行了高效的管理，对细节非常用心，以确保其顺利运转、杜绝腐败。事实上，海关关税产生的收入在联邦政府接手这一职责后快速增长。纽约、费城、巴尔的摩和查尔斯顿等港口的财政收入从1785—1788年的约200万美元跃升至1792—1795年的近1 200万美元。税收增长主要是因为新宪法实施后的外贸复兴，但也是由于关税率提高和海关征收效率的改进。这是一个巨大的成就，尤其是考虑到联邦政府几乎完全依靠海关作为其收入来源。例如在1792年，海关关税（包括进口产品和对航运业的吨位税）在370万美元的政府总收入中贡献了340万美元。不过当年的政府支出包括偿债支出在内约计510万美元，依然有较大的财政赤字。

　　实际结果证明，对进口征税是经济和政治上都较为高效的增加税收的办法。经济上的效率是因为外国产品集中运送到少数几个大型海港，只需要很少的政府雇员就能有效征收。征收进口关税的行政成本只占总关税收入的4%，而征收国内消费税需要有多得多的收税员分散到全国各地，其行政成本达到总收入的20%。

　　同样重要的是，进口关税从政治角度看也是高效的增收办法。关税自动加入进口产品的国内价格，避免了国内税那样的“政治雷区”。汉密尔顿的财政计划实现了国家税收体制的可喜转变，即从各州征收的直接税（人头税和土地税）转向联邦政府征收的关税。该计划通过承接各州的债务，让它们能够下调直接税，某些情况下降幅竟达到75%。随着国家税收体制从直接税转向进口税，大多数人的税负感受显著降低。18世纪80年代经常发生的抵制州税运动在18世纪90年代基本上消失了。加上关税比其他税收形式的干扰性更小，联邦政府成功避免了关于其合法性的争议。

　　同时，汉密尔顿试图给政府收入来源提供补充，实现多样化。在容易随进口量波动的关税之外，加入更为可靠的国内税种，如消费税等。汉密尔顿担心完全依赖关税收入在战争时期会带来风险，使国家财政在错误的时机陷入瘫痪。然而国内税种非常不受欢迎，国会也不太愿意开征。因为关于宪法的争执余波未息，对新联邦政府的公众支持尚不确定，所以汉密尔顿对提议新的国内税种十分谨慎，担心引起国内的政治反弹，1794年的“威士忌暴乱”（Whiskey Rebellion）殷鉴不远。结果，汉密尔顿让政府财政收入多样化的努力只取得了较小进展。

　　虽然关税收入随贸易扩张而增长，联邦政府的财政状况在18世纪90年代早期依旧不稳定。1792年，美国支付的债务利息就占总收入的87%。它只是依靠来自荷兰的大笔贷款，才偿还了之前的外国贷款，并赎回了很大数额的国内债务，填补赤字。然而这次再贷款也意味着国家债务的名义数额在1790年并没有下降，直到1796年，政府的税收收入才够支付经常开支和债务利息。这让汉密尔顿受到指责，说他对偿还债务并不认真。可是政治上的束缚让他不能进一步提高关税或消费税。艾德林指出（Edling，2007，第306页）：“在面临提高税收以快速偿还贷款，还是至少在可预见的未来接受负债的选项时，汉密尔顿选择了后者。”

　　有限的财政收入让汉密尔顿对政府的财政状况高度敏感。他努力节约使用政府的微薄财力，维持国家的信誉度。我们将看到，他迫切希望美国对欧洲的军事冲突保持中立，担心卷入其中会毁掉国家的财政。卷入一场没有做好准备的战争将使政府支出飞涨，而收入崩溃。对财政失调的这种担忧还将深刻地影响汉密尔顿对贸易互惠议题的处理态度。

　　认识到政府脆弱的财政状况后，汉密尔顿试图通过提高关税表上的从量关税来增加收入。1790年1月，在作为财政部长提交国会的第一份报告中，汉密尔顿建议把马德拉葡萄酒的关税从18美分提高到20美分，把熙春茶的关税从每磅20美分提高到40美分，把咖啡的关税从每磅2.5美分提高到5美分，把瓷器的关税从10%提高到12.5%，以及其他许多调整。国会在1790年8月采纳了其中的大部分建议。之后有了更多的增税。又是根据汉密尔顿的建议，国会在1791年3月提高了对烈酒的关税。至此，汉密尔顿相信“对大量进口产品的关税已经达到了一个临界点，不适合再增加了”，因为他担心会给贸易造成打击。

　　不过美国政府的税收需求仍在扩大。1792年，为了提供新的资金保护西部边疆，国会把从价关税提高了2.5个百分点，使基本税率从5%提高至7.5%。1794年又把这部分税率提高了2.5个百分点，使基本税率提至10%，而对食糖和葡萄酒的关税也提高了，以加快公债偿还速度。1797年，国会再度把基本税率提高至12.5%，并对食糖、糖浆、茶叶、可可及其他产品实施了更高的从量关税。每次调整的主要目的都是增加财政收入，以支持政府运转和偿还国债。因此，尽管初期的平均关税率在1790年和1791年约为12%，后来的修正却使关税率在18世纪90年代中期迅速提高至20%左右，如图.1所示。

　　汉密尔顿关于制造业的报告

　　在建立最初的关税制度时，国会基本上绕开了保护新兴制造业免受外国竞争的议题，但不能长期回避这方面的讨论。华盛顿总统在1790年1月首次向国会提交的报告中提到，自由人民的安全和利益“要求促进制造业发展，以使他们能够不再依赖其他人提供必需品，尤其是军事供应”。七天之后，众议院要求财政部长“向众议院准备和提交一份或若干份与总统建议一致的恰当计划……关于鼓励和促进制造业发展，以使美国能够不再依赖其他人提供必需品，尤其是军事供应”。该要求提出近两年后，汉密尔顿于1791年12月提交了著名的《关于制造业问题的报告》。

　　这份出色的报告是美国历史上最重要和最具影响力的政策文件之一。汉密尔顿全面有力地论证了政府促进国内制造业的问题，不但提供了此类政策的理论解释，还涉及政府行动的具体建议。显然受到亚当·斯密的影响，但他承认：“如果完全自由的工商业体制是各国普遍实行的体制，那么应该有充分理由劝阻美国这样处于困境的国家狂热追求发展制造业。”在自由环境中，美国可以轻松出口农产品，以换取欧洲生产的制造品。然而，那种体制“与各国普遍实行的政策相去甚远”，美国无法参与这样的无障碍交易。虽然进口制造品较为容易，美国却不能“按平等条件同欧洲开展贸易”，因为“其商品输出面临大量极为有害的限制”。在汉密尔顿看来，这意味着美国应该考虑发展自己国内的制造品供给，特别是国防所需的产品。

　　随后，同样是联系到亚当·斯密，汉密尔顿转而反驳以下观点，即这类政府扶持没有必要，是因为“如果放任自流，产业发展自然会找到最有用途和最能盈利的领域，由此可以推论，没有政府帮助的制造业会按照事物的自然状态和社会利益要求的那样，尽早尽快地成长起来”。汉密尔顿早就不赞成这一观点，认为它无视历史教训，以及世界各国政府几乎毫无例外地通过贸易管制服务于本国商人和制造商的现实。

　　由此，汉密尔顿认为促进国内制造业发展符合美国的国家利益，并坚持认为，需要“政府的刺激与庇护”来克服妨碍制造业发展的各种限制。这些限制包括：“习惯和模仿精神的强烈影响；没有经验的企业担心失败；初次尝试与老牌成熟企业开展竞争面临的固有困难；外国在其国民参与竞争的领域给予奖励、优惠和其他人为鼓励。”

　　在汉密尔顿眼里，最后这些因素——其他国家的人为鼓励——构成了最大的障碍，由此意味着国内制造商不仅需要同“新业务面对的天然不利因素”抗争，还要应付“其他国家的政府给本国制造商的好处和补贴”。“要维持一国的新办企业同另一国的老牌成熟企业在质量与价格方面的公平竞争，在多数情况下是不切实际的，”他断言，“如果没有政府的扶持和保护，质量或价格，又或者两者兼而有之的不对等必定会大到阻碍成功的竞争。”

　　汉密尔顿还分析了在美国发展制造业的其他困难，如昂贵的劳动力与稀缺的资本，继而探讨了政府促进国内制造业发展的可行措施。其中包括进口关税、货币奖励（补贴）、专利和其他措施等。汉密尔顿认为奖励是“鼓励制造业的最有效的手段之一，在某些方面看是最好的……尽管与其他手段相比并不太受公众欢迎”。他提到选择补贴而非关税作为促进制造业的手段有三个理由。第一，补贴对于“刺激和支持新企业的初期尝试有更直接的效果，能增加盈利机会，减小损失风险”。第二，“与保护性高关税不同，补贴不会导致稀缺”。第三，补贴能促进出口，扩大国内厂商的潜在市场规模。

　　本质上，补贴是更为直接和积极的鼓励，与进口关税不同，它不会造成稀缺以及人为提高国内产品价格。因此，汉密尔顿相信补贴可以协调美国农业与制造业的利益，否则这两方会在关税限制上发生争执。当然，汉密尔顿也很清楚公众对补贴抱有偏见，他坦率地承认：“因为表面上看是花费公共资金，所以人们对补贴有一定程度的偏见。”

　　汉密尔顿把直接的定向补贴视为促进制造业发展的最佳途径，但对于采用适当的关税给国内厂商带来相对于外国厂商的竞争优势（条件是这些关税不会导致财政收入和效率的损失），他虽然不反对，却也不太热心。汉密尔顿对保护性关税抱有怀疑，因为这会同时庇护高效和低效的厂商，使消费者需要付出更高的价格（至少暂时如此），并会鼓励逃税和走私，削减政府财政收入。

　　汉密尔顿在报告的结论中针对一长串产品目录提出了具体政策建议。他主张提高21种产品的关税率，降低制造业使用的5种原材料的关税率，并对5个产业提供政府补贴。大多数提高关税的建议是把现有税率略为提高，从5%提高至10%。对于原材料——原木、粗铜、原棉、生丝和硫黄（用于军火）——的建议是取消5%的关税。尽管报告重点强调了补贴，汉密尔顿还是为国内的煤炭、原毛、帆布、棉纺织和玻璃（用于窗户和瓶子）生产商提出了调整关税的建议。这方面的产品清单较短，或许是因为他认识到能够用于补贴的资金很有限，以及国会的支持度较弱这一政治现实。

　　在1791年12月收到汉密尔顿的报告后，国会显然将其搁置了下来，没有明确迹象表明何时将拿出来辩论。然而，无论这一辩论在何时启动，麦迪逊（在众议院）和杰斐逊（作为国务卿）都准备与汉密尔顿展开斗争。他们坚信补贴是违宪的做法，如果采用，将创造危险的先例。在汉密尔顿的报告提交后不到一个月，麦迪逊就抱怨说，该报告“提出了一个有严重后果的新宪法学说……我认为它推翻了政府的基本原则和特定原则，既不符合实际，也不公平，还与已被接受的解释相悖，而且蔑视了提议、倡导和制定宪法过程中秉持的精神。如果国会能够用钱做他们想做的任何事情，能促进一般福利，政府就不再是掌握宪法规定权力的有限政府，而是受制于特例的无限政府”。汉密尔顿已预见到对其报告的这类反对意见，提到宪法明确授予了国会征税权，“以偿还债务，提供正常的国防和一般福利”。在他看来，“一般福利”（general welfare）这个用语“与其他可能采用的说法一样是有综合性的……必然包含各种各样的特定内容”。

　　杰斐逊也用类似的宪法理论反驳汉密尔顿的报告。他指出，进口关税是促进制造业发展的传统手段，而利用奖励“被证明很难杜绝滥用”。当月晚些时候，杰斐逊在同华盛顿总统会谈时攻击说：“《关于制造业问题的报告》以提供奖励为幌子鼓励特定的制造业，旨在论证，既然宪法授予国会征税权为美国提供一般福利，就应该允许国会采取他们认为既有利于公共福利又可动用资金的任何可控行动。”根据杰斐逊的记载，那场谈话到此为止，华盛顿未做出任何明显反应。1792年7月，杰斐逊提醒自己要“谴责《关于制造业问题的报告》”。他为此在当年9月给华盛顿的一封信里谈到，汉密尔顿的体制“产生于反自由的原则，是有计划地破坏和颠覆合众国”。该体制是对宪法的威胁，因为“在一份以制造业为主题的（尚待实施的）报告中，公然设想一般政府可以行使所谓能促进一般福利的所有权力”。

　　虽然《关于制造业问题的报告》从未作为立法文件呈交，因此也没有机会对其中的建议展开国会辩论，但它依然有可能面临麦迪逊及其南方盟友的激烈反对。在有关补偿新英格兰鳕鱼捕捞商用于腌制鱼类的进口食盐关税的激烈辩论中，国会对拨付公共资金扶持特定产业的抵制显露无遗。辩论中，有大量的不满意见围攻“奖励”一词，表明任何争取国会批准一般性补贴计划的努力都必将遇到强烈的抵制。

　　虽然奖励在政治上毫无指望，汉密尔顿却成功说服国会在《关于制造业问题的报告》发表的6个月内采纳了其中的关税建议。1791年11月，美国军队在西印度群岛遭遇耻辱性败仗，不久后他便得到了修正关税法案的机会。国会于1792年3月请财政部提议如何增加财政收入，以满足保卫边境所需的更多开支。汉密尔顿对此没有任何耽误，10天之后就提交了建议。这一简短报告提出了三种办法以获取增加军事开支所需的52.6万美元：出售政府在合众国银行（Bank of the United States）的股份，向贷款人借钱，以及增税。汉密尔顿认为前两个选项有失谨慎，建议提高进口关税，当然他也承认：“税收对社会来说从来不受欢迎”。他指出，关税的优势之一在于：“此时盛行比以往任何时候都更强烈的制造业精神；只要提高关税能够支撑和鼓励这种精神，就能显著促进我国的产业、财富、实力、独立性以及巨大繁荣。”

　　借此，汉密尔顿提出把基本关税率从5%临时提高至7.5%，另外永久性上调若干特定产品的从量税和从价税。他建议的大多数从价税调整直接引用自《关于制造业问题的报告》。该报告提到的从量关税很少，因为归入此类的产品本来就不多。另外，汉密尔顿没有提出任何关于奖励的建议，因为国会要求他提供增加财政收入的办法，而不是如何花钱。

　　国会对于这一收入议案做了简短辩论，但仍有几位议员反对，他们认为这只不过是虚假的借口。例如弗吉尼亚州的约翰·佩吉（John Page）就宣称他打算投反对票，因为“这不是保卫边境的议案，而是为了扶持某些制造业……和它本来应有的样子相去甚远”。马里兰州的约翰·墨瑟（John Mercer）质疑：“提交保卫边境的法律条款是否在授权建立鼓励制造业的体制……与有关国会权利的宪法问题无关，我们为什么必须考虑在印第安人战争的压力下，以广泛的关税作为间接奖励，暗度陈仓式地广泛鼓励制造业发展？”

　　在投票时，该关税议案以37票对20票的较大优势通过。这是众议院对关税问题最早的投票记录之一，反映出了后来将持续近两个世纪的北方和南方的尖锐对立。来自新英格兰与中大西洋各州的代表以20票对7票支持该议案，南方各州的代表则以13票对7票反对。投票结果表明，提高关税没有获得压倒性的政治支持，只是因为与保卫边境的军事开支增长挂钩才得以通过。克拉菲尔德（Clarfield，1975，第459页）总结说：“如果处在不同的形势下，这一关税议案能否在国会通过是高度存疑的……然而通过把军事拨款同关税挂钩，汉密尔顿得以说服了很大一批反对派。”

　　就这样，汉密尔顿在1791年12月的《关于制造业问题的报告》中提出的关税建议构成了他在1792年3月向众议院提出建议的基础，在1792年5月基本上被国会接受。在《关于制造业问题的报告》中，汉密尔顿建议提高21种关税，下调5种。这些建议大多数在1792年的议案中重新提出。最终，国会采纳了提高18种关税、下调3种的办法。国会接受了汉密尔顿的几乎所有提高制造业产品关税的建议，当然奖励计划从未被提出过或者被认真对待过。由于这一原因，在该报告发表的9个月后（即关税投票通过的4个月后），杰斐逊还坚持说该报告“尚未实施”。但国会实际上已经完成了对该报告能做的所有工作，也就是说，采纳其关税提议，而未触及奖励和其他建议。

　　在未来数十年中，《关于制造业问题的报告》将继续影响与贸易政策和政府对促进制造业的作用有关的公共讨论。该报告会被频繁引用，以说明采用高关税保护国内制造业对抗外国竞争的合理性。然而汉密尔顿远非被后来描述的那样是“保护主义”的支持者。由于财政收入对他来说过于重要，汉密尔顿赞成对进口产品适度征税，但不是过分的高关税。适度的关税可以保证进口产品的流入，提供关键的税基，产生持续可靠的财政收入，从而为政府开支提供资金并树立公共信用。他在1782年评论道：“经验表明，适度的关税比高关税能带来更多财政收入。”

　　实际上，汉密尔顿对保护性高关税持怀疑态度，因为这些措施会不加分辨地保护低效和高效生产商，让消费者支付更高价格，刺激走私，从而导致政府收入减少。他在《联邦党人文集》第35篇谈道：

　　有些人认为，这种税款的征收绝不会过度，因为这种关税越高，就越会阻碍奢侈的消费，越能有助于实现有利的贸易平衡，并促进国内制造业发展。但是一切极端都会以不同方式造成危害。对进口产品的过高关税会造成普遍的走私倾向，这往往不利于正当商人，最终也不利于税收本身。这种关税会使社会上的其他阶层不恰当地受制造业阶层的压制，草率地给予后者市场垄断权。这种关税有时还迫使产业发展偏离更自然的轨道，进入不太有利的其他领域。最后还会压迫商人，他们通常不得不自己支付税收，而不能从消费者那里获得任何补偿。 注释标题 参见PAH，第4卷：第477页。

　　部分由于上述原因，汉密尔顿更倾向于奖励，而非关税。即使如此，他也很谨慎：“持续奖励成立已久的制造业企业必定是值得怀疑的政策……但对于新创企业则是合理的，而且通常是必要的。”由此可见，汉密尔顿可能完全反对在南北战争后对已有产业实施的高进口关税，因为他的主要关注点是发起和建立新的产业，而不是扶持现有产业。正如克拉菲尔德（1975，第459页）所述：“在汉密尔顿的观念中，一个关键词是鼓励而非保护制造业。”

　　在汉密尔顿所处的时代，制造业利益集团还没有完全结盟。他建议采取的关税水平，与国内制造商希望达到并在后来被采纳的水平相比，是相当温和的，当然，那时候的国内厂商拥有相对高昂的运输费用作为天然保护。适度的关税能保护纽约和马萨诸塞等地的贸易商的利益，但不能满足渴望排斥大多数外国进口产品的制造商的要求。汉密尔顿不愿意采用保护性关税，令这些制造商失望，他们本指望获得更大的政府扶持，却发现提高关税的请求没有得到回应。汉密尔顿未能支持保护性关税，最终产生了政治后果。纳尔逊（Nelson，1979，第977页）指出：“到1793年底，汉密尔顿鼓励进口商的政治经济路线把波士顿到查尔斯顿的制造商都赶到了联邦党人的对立面。”“在1794年，原属联邦党人阵营的纽约技工与商人总会（General Society of Mechanics and Tradesmen）转向支持新兴的共和党。对许多美国制造商来说汉密尔顿明显触犯了他们的利益。”（第977页）

　　起先，面临进口竞争的制造商会向杰斐逊派的共和党寻求政治庇护，这看似令人费解。杰斐逊和麦迪逊向来赞赏农业经济的优点，担心大型制造业的不良后果，反对政府对经济的大多数干预。不过，虽然杰斐逊和麦迪逊反对汉密尔顿主张的更为积极的政府政策，但是他们愿意考虑比汉密尔顿的财政性关税政策更严厉的贸易限制措施。他们因为英国政策的敌意而呼吁采取攻击性的互惠政策，以及通过贸易制裁惩罚英国对美国贸易的限制。

　　汉密尔顿强烈反对此类措施，担忧这会引发贸易战，导致来自英国的进口减少从而削弱他计划用来偿还公债的税基，并摧毁美国在信贷市场的地位。后来的结果是，当华盛顿这届政府在汉密尔顿指导下寻求与英国的政治和解时，曾负责为汉密尔顿起草《关于制造业问题的报告》第一稿的财政部官员坦奇·考克斯（Tench Coxe）转向了杰斐逊派的共和党立场，认为他们的贸易政策对促进国内产业发展更为有利。

　　关于互惠的辩论

　　虽然首部关税法案在通过时遇到的争执很少，《关于制造业问题的报告》也没有引发分裂性的争论，华盛顿政府内部在贸易政策议题上的尖锐对立却酝酿已久。在公共债务与国家银行等议题上，汉密尔顿同杰斐逊和麦迪逊之间已经出现了重大裂痕，观点的分歧导致了两个对立政治派别的产生：华盛顿和汉密尔顿领导的联邦党，杰斐逊和麦迪逊领导的共和党（到19世纪30年代，杰斐逊派的共和党演变为民主党；联邦党后来演变为辉格党，到19世纪50年代成为共和党）。

　　联邦党与共和党关于贸易问题的主要分歧涉及美国与英法两国的关系。联邦党人的支持力量主要来自纽约和新英格兰等商业州，希望维持同英国的友好商业联系。虽然对英国限制美国进入其国内和殖民地市场感到不满，但他们依然相信英国是美国的最佳供应品来源地和最佳出口市场。联邦党人不希望干扰这一商业联系，反对可能冒犯英国而导致其针对美国实施报复行动的歧视性贸易与航运政策。

　　前文已经谈到，汉密尔顿优先考虑的是联邦政府的财政偿付能力，确保有充分稳定的关税收入保证政府运转、偿还债务，以及树立国家信誉。同英国爆发任何贸易战都会干扰进口与进口关税产生的收入流，破坏国家财政及其在信贷市场上的借款能力。鉴于国家财政的脆弱性，汉密尔顿的压倒性目标是确保政府能够偿付公共债务：“对国家信誉和繁荣发展而言，最重要的莫过于持续与系统地合理采用之前拥有的一切手段减少当前债务，并尽可能避免任何新债务的产生。”

　　针对财政的脆弱性，汉密尔顿相信美国必须避免进口的任何显著下滑和由此导致的关税损失，同时避免任何突然的支出增长。在他看来，卷入战争是导致财政收入崩溃和支出剧增的最快途径，没有比这能更快地摧毁国家的财政状况和信誉。因此，尽管公众仇恨英国，汉密尔顿仍坚决反对采取对英国的歧视措施，担心贸易战会让他的整个财政计划瘫痪。他认为美国的实力远远弱于英国，冲突导致的损失也会大得多。

　　与之相反，杰斐逊派的共和党厌恶英国的重商主义政策，特别是不让美国的船只与货物进入西印度群岛。这些政策伤害了南方的出口商，并扰乱了美国商业的正常发展。共和党人相信，除非国家能获得经济独立，政治独立就不能完全实现。麦迪逊抱怨说，英国“给我们套上了商业枷锁，几乎就要毁灭我们实现独立的目标”。杰斐逊则认为：“依赖会导致屈从奉迎和唯利是图，会窒息美德的养成，会催生各种野心勃勃的计划。”杰斐逊和麦迪逊要求采取强硬行动，特别是给法国提供贸易特惠，以培育英国市场的替代者并对英国施压要求它改变政策。当然，杰斐逊的论述存在矛盾之处：如果歧视措施如他们预见的那样成功改变了英国的政策，就会扩大两国之间的贸易，反而加深美国对英国的“商业依赖”。

　　1789年4月，当麦迪逊提出对进口商品征收关税的计划时，他同时建议对进入美国港口的船只征收吨位税。根据这一计划，吨位税将分为三类：对美国船只的税率，对与美国有贸易协定的国家的外国船只实行较高税率，对与美国没有贸易协定的国家的外国船只实行最高税率。设立优待美国船只的吨位税不存在争议，因为人们广泛支持给参与外贸的国内船只提供某些优惠以促进商用航运业发展。而麦迪逊的真正目的是对英国采取（相对于法国的）歧视，因为法国同美国签订了贸易协定，英国则没有。麦迪逊相信，美国的主要出口产品，如面粉和小麦、鱼类和腌制食品等在英国市场受到高度限制（即使没有被完全禁止），而美国只对英国的制造品征收较轻的关税，这是不可接受的。歧视性吨位税将减轻美国对英国的商业依赖，把贸易转向法国这一战时的盟国。

　　麦迪逊甚至自以为美国有足够的经济实力迫使英国放松贸易限制。在众议院发表讲话时，他争辩说，美国处于“发动贸易战”的有利位置，因为其出口的食品与其他物资对英国必不可少，而进口的制造品与其他杂货并非必需。在贸易战中，英国的商业利益集团将会“遭到几乎致命的打击，而我们一方则是无懈可击的”。“如果我们已经打算冒险中断与未结盟国家的联系，就应该能得到他们提出的最有利的条件，”他还争辩说，“我们拥有其他任何国家没有的天然优势，因此我们可以正当地要求贸易中的互惠。”最后，他总结说：“我们必须让其他国家感受到我国的力量，才能促使它们给予我们互惠利益……因此，我并不害怕与英国卷入贸易战，如果有人会感到害怕的话，应该是对方。”

　　1789年5月，众议院通过了麦迪逊对进入美国港口的船只征税的法案。税率则是对美国船只每吨6美分，对与美国“结盟”国家的船只每吨30美分，对其他国家的船只每吨50美分。但一个月之后，参议院否决了这一方案，要求对所有外国船只统一按每吨50美分征税。对麦迪逊的歧视计划的反对意见，主要来自以纽约和新英格兰的商业群体。

　　华盛顿总统遗憾地认为参议院的行动“不符合我对正义和政策的理念”。他显然不清楚是汉密尔顿（当时尚未担任财政部长）与参议员合作击败了对英国的吨位税歧视法案。汉密尔顿后来承认，他曾“坚决反对麦迪逊法案中的歧视性条款”，因为这一挑衅可能引发贸易战，破坏其酝酿的财政计划。麦迪逊与众议院一开始拒绝了参议院的修正方案，但最终为避免继续拖延征税，还是接受了。

　　麦迪逊在1790年春天再次引入吨位税歧视法案，但这次的提案在众议院就搁浅了。该议题在1791年初再度提出，因为法国坚持认为，由于1778年的贸易条约，它应该免征税率较高的外国吨位税。尽管杰斐逊不赞成法国方面对条约的解释，他还是想给法国提供优待，以示善意。汉密尔顿则表示反对，因为“这件事本身需要互惠”，意思是说，法国船只希望在美国港口按照美国船只的标准征税，而美国船只在法国港口却只能获得与其他外国船只相同的待遇。汉密尔顿还相信，做出单方面让步将开启一个糟糕的先例。他建议同法国谈判，订立新的贸易条约，“或许不应包含明确的无偿和自愿豁免，以免引起其他国家的不满”。

　　然后，汉密尔顿向杰斐逊表达了自己的立场：“我主张的商业体制非常重视自由贸易，致力于培育同世界所有国家的良好交往。我特别不愿意在目前我们面临的形势下冒险卷入同任何强国的贸易战。”在最后一点中，汉密尔顿提到吨位税收入是专门用于偿还公共债务的：“我没有说这是个不可反驳的意见，但它至关重要，因为如果某一部法案可能破坏某项税源，就应该提供等值的补偿。我认为这作为一条规则应该是神圣的，因为它关系到公共信用。”

　　汉密尔顿的回应让杰斐逊失望，他写道：“我们的财政部依然认为，必须用消极服从和不抵抗来应对英国对我们贸易活动的又一次侵犯，唯恐与他们的任何误解都会影响我们的信用或公债的价格。”杰斐逊后来还向总统抱怨：“我的方案是给法国人提供一些令人满意的区别对待，对我们没有什么成本，能换取实在的好处；同时对英国人施加某些限制，促使他们放宽对我国贸易的严厉限制。”他解释说：“我一直认为这与你的感受相符，而财政部长通过与议会成员的阴谋以及在其他场合的高调宣讲，强行通过了内容完全相反的他的方案。”华盛顿听取了杰斐逊的陈述，但并未纠正汉密尔顿。

　　法国在1793年2月对英国宣战，让美国的政策再次受到冲击。欧洲的战争对这个新兴国家既是机遇，又是威胁。因为冲突，美国的船运出口大幅增长，不过对欧洲的再出口与贸易往来也将美国置于两个交战国之间的危险地带。

　　这场战争对美国的经济影响整体上是有利的。随着英法双方的商船转向军事用途，美国商人随时准备拿下利润丰厚的商运路线。18世纪90年代，美国的再出口业务——外国生产的产品先运抵美国，再转运到其他地方——大幅增长。在1797—1807年的几乎每一年，外国产品再出口都超过了本国产品出口。航运收入也同样飙升。欧洲的战争让国会关于吨位税的争论不再有意义。当麦迪逊最早提议歧视性税收时，从事美国外贸业务的国内和外国船只的总吨位基本相当；到18世纪90年代中期，90%以上的美国外贸业务由本国船只运输。

　　18世纪90年代的再出口繁荣对美国经济产生了不大但积极的作用，或许贡献了两三个百分点的国民收入。当然，这段时期的繁荣有人为成分，源于英法两国的持续冲突。外贸扩张的收益主要体现在商业航运业，集中在纽约、波士顿、费城和巴尔的摩。美国的造船业在18世纪70年代中期后曾一度衰败，到90年代又进入了快速扩张。

　　其他经济部门则未必分享到了这一繁荣的成果。虽然战争导致小麦和面粉价格持续上升，其他出口则由于冲突而受到打击。航运业收入的增长主要是运费提升的结果，这使得其他国内产品的出口费用增加。事实上，国内产品出口受制于再出口繁荣的挤出效应，在18世纪90年代仅有小幅增长。南方的弗吉尼亚和南卡罗来纳等州不但未能从再出口繁荣中获益，其产品出口还由于运费上涨而受阻。这个10年中，南方在全部出口中所占的比重下跌，带来了地方上的众多不满情绪。弗吉尼亚州的约翰·兰多夫（John Randolph）抨击再出口贸易是“战争传播的真菌，在战争中肆意滋长蔓延”，损害了南方的经济。因此，评判再出口贸易的好处必须考虑国内出口的损失，以及在战争期间持续开展贸易付出的直接和间接成本。

　　欧洲的战争再次点燃了华盛顿政府内部关于如何应对形势的政策争论。杰斐逊和麦迪逊主张支持法国，汉密尔顿则希望避免卷入冲突。1793年4月，华盛顿总统发布了《中立宣言》（Neutrality Proclamation），宣布美国不会加入，并将在任何可能的地方继续开展贸易和航运。

　　虽然发布了上述宣言，在欧洲两个交战国家之间保持平衡依然成为美国在之后20年的重大外交政策挑战。英国政府于1793年6月发布枢密令（Orders in Council），允许其海军没收向法国及其殖民地的任何港口运送的所有食品，自此开始打击美国与法国的贸易往来。英国政府拒绝承认美国方面的“自由船只等于自由货物”的说法，即美国商人如果有权在某个区域航行，则有权自由运输货物，不得没收或受外部干扰。英国严厉执行了其颁布的法令，打断了美国在西印度群岛的贸易和航运，很快拦捕了300艘美国船只，把船员投入监狱或者强征其加入英国海军。

　　这给了杰斐逊一个机会，向国会呈交他期待已久的“关于外国对美国贸易的特权和限制”的报告。这份在1793年12月发表的《通商限制报告》（Report on Commercial Restrictions）首先歌颂了自由贸易的好处：“如果不是用成堆的管制法律、关税和禁止措施压制贸易，而是让它在世界所有地方从所有束缚下解放出来，让每个国家能从事自然条件最适合生产的产品，每个国家能自由地用富余产品与他国交换各自所需，那就能生产出最大数量的提升人类生活和幸福的物品，人口数量将因此得以增加，生活状况也会得到改善。”但杰斐逊的报告接下来记录了美国产品和船只在外国市场遭遇的各种障碍，例如英国对食品征收近乎禁止水平的高关税，以及许多欧洲国家阻止美国船只将外国产品运往其市场的航海政策。

　　杰斐逊主张采取的行动策略是通过与其他国家的“友好协定”消除此类贸易壁垒。他写道：“哪怕只有一个国家愿意与美国采取这种自由贸易模式，就值得从该国做起……某些国家尚未准备好开展彻底的自由贸易，但仍可能愿意为我们修正其限制和管制规则，只要与我们的贸易交往能带来同比例的好处。”但他坚持，贸易自由必须是相互的。杰斐逊辩称：“如果与我们的期待相反，任何国家以为继续执行其禁止、关税和管制对自己有利，则我们也有必要采取对等的禁止、关税和管制，保护本国的国民及其贸易和航运。自由贸易和自由航行不是用来换取限制和烦恼，也不太可能带来限制的放松和烦恼的减少。”因此，杰斐逊所说的“我的方案”是内容广泛的互惠政策：外国的高关税和禁止措施将遭遇本国的高关税和禁止措施，根本目标是让贸易摆脱此类障碍。“如果某个国家对我们的产品实施高关税或完全禁止措施，那我们采取针锋相对的做法或许就是合适的。”

　　杰斐逊承认，这样的政策可能要付出代价，但如果其他国家对美国的贸易和航运实行高关税和限制，而美国却毫无作为，那就只能鼓励他国采取类似的非自由主义政策：

　　的确，我们必然看到设置歧视性关税会在实践中带来某些不便。但与其他许多情况一样，我们对此只能两害相权取其轻。与我们继续执行非歧视性计划所致损失的财富和力量相比，那些不便完全不值一提。一旦人们认为，我们的体制或惯例一视同仁地对待利用关税和禁止措施阻碍我国贸易与航运的人，利用自由和公平对待我们的人，自由和公平就会统统变成关税和限制。我们能获得信任，让自己的产品公正平等地进入市场，并非出于其他国家的节制和正义，或者由于我们分担了合理的运输成本，而是我们能独立采取手段以及运用这些手段的坚定意志。 注释标题 参见PTJ，第27卷：第561—563页。

　　为实施互惠政策，杰斐逊建议采用双栏税则（two-column tariff schedule），即对优惠国家的产品执行一套关税，对非优惠国家的产品执行另一套较高的关税。鉴于他之前的观点，杰斐逊有些令人惊讶地提到这样的歧视性关税可以“间接鼓励同类的国内制造商，吸引外国制造商迁入美国，利用更廉价的生活标准和公平的法律大量制造其产品，也无须缴纳关税，从而确保他依靠自己的技术和产业获得最大的利润”。

　　杰斐逊的报告发表促使麦迪逊推动国会立即采取行动，以实施互惠政策。1794年1月，麦迪逊提议与美国没有贸易条约的国家（意指英国）在进口产品和航运上应该面临较高的税率。汉密尔顿竭尽全力阻止这些议案，避免与英国的对抗。他指出，指望英国的政策因为这些行动而改变完全不切实际，设置新的贸易壁垒对美国的伤害将比对英国更大。“英国……面对胁迫和报复行动将向我们的要求屈服……对希望相信这种说法的人来说，理智一点就该明白其中的愚蠢完全不值得慎重对待……英国不会屈服，这是毋庸置疑的。”汉密尔顿在国会的盟友强烈反驳涉及歧视英国的任何互惠措施。在主要由汉密尔顿撰写的一篇演讲中，来自南卡罗来纳州的威廉·劳顿·史密斯（William Loughton Smith）谴责杰斐逊的报告“错误估计了我们同英法两国的贸易状况的力量对比”。史密斯敦促美国控制自己的憎恶情绪，并警告说：

　　作为一个新兴国家，试图用激烈的手段打破各国对贸易普遍实施限制的通行政策，无疑是不切实际的堂吉诃德之举……这一策略能取得成功的主要论据是我们对英国的供给比英国对我们的供给更重要。但该立场更多是出于我们的自恋，而非各种事实共同给出的确切证明……与英国的贸易战会打击其六分之一左右的贸易，而我们有一半以上的贸易将受到冲击。

　　史密斯以如下疑问做总结：“为什么这样年轻的一个国家要为了自由贸易挑战全世界呢？或许其精神可嘉，但显然有失谨慎。”

　　众议院就麦迪逊的互惠提案展开了激烈辩论，花去了1794年1月的大量时间，麦迪逊认识到可能遭到否决，因此一再推迟对其提案的投票。随着美国经济在1789年之后复苏，很少人希望因为招惹英国而破坏近期的收获。然后到当年3月，内容严厉的英国枢密令不期而至，它指示英国海军封锁整个法属西印度群岛的全部对外贸易。已经把美国人排斥在英属西印度群岛之外的英国人，将拦截更多的船只，并告诉美国不能再与法属西印度群岛开展贸易。美国人对此义愤填膺。英美关系的危机由此加深，驶入冲突轨道。在华盛顿总统通报了被扣押美国海员的艰难处境后，自大的美国国会宣布对所有驶往外国港口的船只实行30天禁运（后来又延长了30天）。法国对此进行了报复，拦截驶往英国的美国船只，骚扰海员，抢夺货物。局势很快失控，把美国推到与两个大国开战的边缘。

　　汉密尔顿赶紧警告华盛顿别宣布开战或者对英国采取贸易报复。他否认麦迪逊关于美国有巨大商业实力的说法，他说：“一国高估或者低估自己都是巨大的错误……高估我们自己、低估英国将是我们的错误。我们忘记了自己只能给对方多小的压力，（以及）可能遭遇多大的麻烦……卷入任何形式的严重冲突，对我们的处境、实力和资源来说都是完全不合适的。”他认为，贸易战给美国造成的危害将大于英国。如果美国切断双边贸易，英国完全可以向其他供应方采购食品和物资，而这一行动“会中断我们的供给，而我们又找不到可替代的需求方，即使在和平时期这一供给对我们也是必需的，如果卷入战争就更是如此”。

　　哪一方对局势的估计更为准确？从经济影响力的角度看，双边贸易的数据似乎支持汉密尔顿的观点。英国有近20%的出口销往美国，但只有6%的进口来自美国。相反，美国90%的进口与25%的出口面向英国。麦迪逊可以辩称这些百分比有误导性，因为美国向英国出口的是重要食品和物资，而进口的则是杂货。然而，对于从美国购买的大多数产品，英国也有替代供应来源。

　　当年4月，国会考虑停止对英国债权人的还款并禁止贸易往来。汉密尔顿给华盛顿写信说，这些行动“只能对我们的公共和商业信用造成有害影响……政治天空刮起的每阵狂风都可能引发摧毁我们的偿债能力、阻碍还款进程的行动”。具体来说，继续禁运会“破坏我们的财政收入与信贷”。这一鲁莽行动可能“使我们的财政收入遭受突然而猛烈的打击，难以通过其他来源获得补偿。它还会严重中断贸易，并很可能干扰此前一直在增长的关税收入，使财政部面临绝对的资金短缺，这样的事件将从根本上破坏我们的信用”。

　　与此同时，麦迪逊提议在6个月内断绝与英国的所有贸易。这一措施对南方种植园主来说过于极端，他们依赖出口，因此后来转而决定停止来自英国的所有进口。1794年4月后期，众议院以58票对38票通过了这一修正案，但参议院的投票出现平局，副总统约翰·亚当斯投出了决定性的一票，议案被否决。

　　在避免采取报复措施之后，华盛顿接受了汉密尔顿的寻求谈判解决的建议。总统派首席大法官约翰·杰伊前往英国，以期就中立贸易待遇达成外交共识。杰伊认识到：“没有人能够同英国达成条约而不把自己搞得声名狼藉。”但他依然在1794年后期达成了一份协定，英国同意撤出在北美的边防站（英国在美国独立后已同意撤出，但没有执行），赔偿枢密令导致的损失，并对小型美国船只开放英属西印度群岛。作为交换，杰伊被迫做出了许多会影响美国作为中立商业运输方地位的让步。美国放弃了“自由船只等于自由货物”的说法，接受英国从中立船只上没收敌方货物的权利，因此也不能保护美国船员不被强行征召。此外，根据《杰伊条约》的规定，美国同意给予英国最惠国待遇，不在商品关税与吨位税方面歧视英国。

　　该条约的条款非常屈辱，华盛顿推迟了向参议院递交，并试图保密。当条约内容泄露后，舆论哗然。杰斐逊认为条约“极其恶劣”，麦迪逊宣称是“毁灭性的交易”，他们的共和党追随者更是将杰伊视为出卖美国利益的叛徒。作为美国历史上最有争议的外交政策协定之一，《杰伊条约》引发了联邦党人与共和党人之间的重大政治争斗。辩论揭示出了尖锐的政治分歧：关于美国是否有足够的经济实力，能否通过商业压力迫使英国开放其贸易和航运政策。1795年6月，参议院最终以非常接近规定的三分之二多数投票结果，即20票对10票批准了该条约。华盛顿总统在次月签字批准后生效。

　　《杰伊条约》让贸易歧视议题的争议停息了10年。汉密尔顿赢得了政策之争，延长了对他的财政体制的保护。事实上，在汉密尔顿起草的离职演讲中，华盛顿总统提到了美国应该避免与世界上任何一方结成永久联盟：“我们对于外国的一个伟大行动原则是，拓展我们同它们的贸易联系，尽可能少地维持同它们的政治联系。”华盛顿这样为商业中立和非歧视性进行辩护：

　　与所有国家和平共处、自由往来，是政策、人道和利益的需要。我们的商业政策仍应该保持公平无偏；既不寻求也不给予排他性的好处和优惠；遵循事物的自然轨迹；以温和的方式实现贸易流的分散和多样化，绝不强迫……但应时刻记住一国要求另一国的无私优待是愚蠢的想法；在那种情形下无论得到什么，都必须付出自己的一部分独立性作为代价；接受那种有名无实的优待可能需要做出对等的让步，而且会遭受没有付出更多、忘恩负义之类的指责。 注释标题 参见WGW，第35卷：第233页、第235页。

　　《杰伊条约》虽然成功缓解了同英国的紧张局势，美国同法国的贸易关系却快速恶化。法国指责美国在签署该条约时放弃了之前的中立承诺，作为报复，法国海军与海盗宣布对美国船运展开掠夺，在加勒比群岛乃至美国东海岸巡逻，骚扰美国商船。法国政府发布了一系列法令，对中立船只关闭港口，允许没收曾经停靠英国港口或运输英国产品的任何中立船只。1786年6月之后的一年中，法国抓获了316艘美国船只，并在之后的三年里给美国造成了2 000万美元的航运损失。弱小的美国海军试图保护在加勒比海的美国船只，但收效甚微。于是在1798年6月，国会宣布禁止与法国及其殖民地的所有贸易，这一“准战争”状态持续了两年多。

　　与华盛顿总统在1794年抵制共和党人对英国开战的诉求类似，约翰·亚当斯总统这次需要抵制联邦党人对法国的开战压力。与之前一样，亚当斯也派出了一个使团寻求谈判解决。在1800年9月达成的协定中，美国同意放弃追索航运业的损失，以换取结束敌对状态。该协定跟《杰伊条约》差不多，远没有实现美国的所有目标，但结束了一度导致国家走向危险的战争边缘的冲突。这样才使后来的杰斐逊政府能继承同英法两国的和平贸易局面。

　　杰斐逊的贸易禁运

　　1800年的历史性选举把政权从联邦党人转移到共和党人手中，托马斯·杰斐逊当选总统，他的共和党也掌控了国会。在就职演讲中，杰斐逊宣称：“我们都是共和党人，我们也都是联邦党人”。然而安抚之辞不足以抑制此后15年将兴起的激烈的党派冲突，尤其是在贸易政策领域。

　　虽然共和党人批评汉密尔顿的财政计划，但杰斐逊政府并没有大动干戈地改变现有体制。杰斐逊废除了国内消费税，以减轻税负，这使得联邦政府完全依赖于进口关税，这是一个容易在冲突时期受到干扰的税源。尽管共和党人希望对英国的贸易政策采取更强硬立场，但他们削减了本来可以保卫国家航运业的国防支出。国家财政的节约使1803年路易斯安那土地交易后扩大的政府债务得以更快偿还。那次购买几乎使美国的土地面积扩大了一倍，并确保了新奥尔良成为西部地区产品的重要出口港。

　　杰斐逊上台时，国际局势相对平静。1796年的《杰伊条约》与1800年的法美协定使美国建立了同英法两国的稳定贸易联系，美国航运受到的骚扰也基本结束。英国与法国在1801年的临时休战也在新世纪之初促进了和平局势。随着欧洲的冲突在1801—1803年降温，再出口业务大跌，美国航运业不得不重新与英法两国的商船争夺贸易运输业务。杰斐逊还不得不在地中海捍卫美国的贸易利益，因为北非的巴巴里沿岸各国要求向他们纳贡，才会停止针对美国航运的海盗行动。为支持这方面的行动，国会在1804年将从价税率又提高了2.5个百分点，使进口产品关税达到15%，最高税率则提升至22.5%。

　　不过，到1803年5月，法国重新开始了对英国的军事行动。这次冲突将延续12年之久，而且比以前更为猛烈，使美国不可避免地卷入其中。与之前一样，战争导致了对美国航运业的大量需求，再出口业务再次高涨，在1803—1806年增加了4倍以上。根据国际法，英国和法国应该把中立船只视为运送中立货物。两国在初期没有阻拦美国的航运，但随着冲突加剧，双方为了击败对方都被迫采用极端手段。两个交战国都试图摧毁敌国的外贸，断绝必要的食品和原材料供应，使对手的经济瘫痪。英国通过1805年的特拉法加战役取得了制海权，并于1806年宣布对整个欧洲的海岸实施封锁。法国以大陆封锁体系进行反击，挤压英国对西欧的出口，并切断了英国铸币收入的一个重要来源。美国被夹在可能爆发的难局中间：如果遵从英国，可能与法国挑起冲突；如果顺应法国，则会触怒英国。

　　英法两国开始再次在大西洋骚扰美国船只，美国的不满主要针对英国，因为英国海军影响面更广并实施了严厉的征用政策。枢密院下达了多份法令要求皇家海军拦截中立船只，以阻止走私物品运抵法国或法国控制的其他港口。为执行此类命令，英国海军舰船开始在美国东海岸游弋，对美国船只进行检查以核实其货物和目的地，并审核船员的国籍。被怀疑协助法国的船只将会被扣押并送到加拿大新斯科舍的哈利法克斯，在英国法律下接受指控。即使船上的货物未被没收，这样的延误也会造成极高的成本。不过最令美国人不满的是，由于在公海上采用武断规则判别某个人的国籍，有多达1万名美国公民被强征加入英国海军。

　　杰斐逊反对英法两国对美国航运业的袭击，但除发出外交抗议外，并不清楚能对此做些什么。美国继续坚持“自由船只等于自由货物”的主张，以及美国作为中立方有权在其愿意的任何地方开展自由贸易，不受干扰。可是这些要求在欧洲大国之间的残酷战争中完全无人响应。

　　1805年，共和党人控制的国会对袭击美国船只、强征海员的行为做出反应，通过了局部的进口禁运措施，禁止从英国及其附属地输入部分制造品。当杰斐逊派出詹姆斯·门罗和威廉·平克尼前往伦敦寻求外交解决时，国会推迟了上述措施的执行。虽然英国官员拒绝对结束强征做出正式承诺，但他们私下答应将避免扣押美国公民，并对西印度群岛的贸易做出某些让步。作为回报，美国不能在10年之内颁布针对英国的报复性贸易法案。

　　与《杰伊条约》一样，《门罗平克尼协定》也远没有达到美国的谈判目标，只是在某些方面比前者的条款更为优惠。协定可以对西印度群岛的商业航运提供更有效的保护，对走私做出更清晰的定义，停止在美国海岸5英里之内的强征和扣押行为。美国则不需要为回报做出太多让步，除了承诺维持中立以及不采取针对英国的任何歧视性措施。然而，不同于华盛顿接受了不完美的《杰伊条约》，杰斐逊不满足于英方在《门罗平克尼协定》中的让步，他坚持任何协定都应该明确结束强征行为，而且不能对美国的政策施加限制：“我们永远不会用条约捆绑自己的手脚，放弃颁布进口禁运或贸易禁运法案的权利”，因为美国必须拥有权力才能“成功地使英国致力于保持公正”。杰斐逊拒绝将协定提交参议院批准，可能担心协定会被通过，据说他曾讲过：“实话告诉你吧，我并不希望与英国签署任何条约”。

　　就这样，随着《杰伊条约》在1803年到期，而《门罗平克尼协定》未能得到批准，美国与英国的贸易关系失去了框架规则。更重要的是，由于拒绝妥协，杰斐逊堵死了实现和解的中间道路。剩下的选项——默许英国的政策，实施贸易制裁，或者以宣战来捍卫国家的商业权利——要么不可接受，要么十分凶险。正如西基认为的那样（Hickey，1989，第16页）：“由于拒绝该条约，美国失去了修正18世纪90年代的英美协议，以及用和平与繁荣取代贸易限制和战争的大好机遇。”

　　没有达成协定，双方的冲突在所难免。1807年6月，英国海军在弗吉尼亚州诺福克海岸之外炮击美国军舰切萨皮克号，几名美国船员遇难。英国人还登上该船，抓走了4名据称是皇家海军逃兵的船员。美国群情激愤，共和党人要求还击。杰斐逊坚持要英方承担事件的责任并予以赔偿，但英国拒不让步，对强征政策的执行还变本加厉。

　　杰斐逊决心避免军事冲突，以贸易禁运这种“和平强制”措施予以应对，希望通过断绝英国的重要物资供应，在不发生战争流血的情况下迫使英国让步。国务卿詹姆斯·麦迪逊早就提议禁运，他在1805年给杰斐逊写信称：“禁运的效果将毫无疑问，如果行政机构能够善用贸易武器，就可以迫使在地球上的这片地区拥有殖民地的那些国家尊重我们的权利，我对此看得越来越清楚。”与之相反，财政部长阿尔伯特·加拉廷（Albert Gallatin，1879，第1卷，第368页）则认为，指望贸易制裁赢得英国让步是“完全缺乏根据的……从物资匮乏、遭受的损失、财政收入、对敌方的影响以及国内的政治形势等所有角度看，我认为战争都比长期禁运更好。政府禁令总是会造成超出预计的伤害，政治家不应该贸然干预个人事务，自认为能比人们做得更好”。

　　最终，杰斐逊相信自己并无选择，只能采取禁运。“选项只剩下禁运或战争，事实上这是除战争之外我们能打的最后一张牌了。” 1807年12月8日，杰斐逊要求国会禁止所有美国船只前往外国港口。总统实际上是要求停止一切对外贸易。这样做的表面理由是保护美国的船只和船员不受英法两国的掠夺，并中断向交战国运送美国的物资，迫使它们改变政策。执行贸易禁运的决定根源于一个信念，即18世纪六七十年代的禁止进口运动成功改变了英国对北美的政策，但正如本书第一章所述，这一信念只是部分属实。与18世纪90年代早期一样，杰斐逊和麦迪逊依然相信，美国有足够的经济杠杆能影响英国的政策。

　　表2.1 众议院对贸易禁运的投票

　　注：本次投票针对的是一项修正案，该修正案旨在取消某项议案中撤销禁运的所有内容，因此投赞成票意味着支持保留禁运。最终议案撤销了贸易禁运，代之以针对英法的互不往来式贸易限制。并以党派色彩鲜明的投票结果通过，联邦党人都反对延续任何贸易限制。

　　地区划分：新英格兰包括缅因州、新罕布什尔州、佛蒙特州、马萨诸塞州、罗得岛州和康涅狄格州；中大西洋包括纽约州、宾夕法尼亚州、新泽西州、特拉华州和马里兰州；南方包括弗吉尼亚州、北卡罗来纳州、南卡罗来纳州和佐治亚州；西部包括俄亥俄州、肯塔基州和田纳西州。

　　资料来源：https://www.govtrack.us/congress/votes/10-1/h30;https://www.govtrack.us/congress/votes/10-2/h199。

　　参议院迅速行动，在接到总统要求的当天就以22票对6票通过了禁运令。如表2.1A所示，三天后众议院也以82票对45票表决通过，但没有留下辩论记录。投票情况呈高度的党派分化：共和党人以82票对19票表示支持，联邦党人则以26票对0票反对。联邦党虽然竭力反对，却不能辩称禁运是违宪行为，因为他们自己也曾于1794年实施过短期禁运。杰斐逊于12月22日对法案签字，禁运令从当月底开始生效。

　　贸易禁运是历史上自我实施的对美国贸易最为沉重的打击。法案禁止所有美国船只驶往外国港口，以及所有外国船只来美国装载货物。尽管法案允许外国船只把货物运往美国，却鲜有人来美国，因为他们不得不空船而归。

　　禁运让美国的对外贸易在1808年春季和夏季痛苦地瘫痪，其影响如图2.1所示。禁运实施的时间意味着出口在1808年的跌幅超过进口，1807年12月之后，任何美国船只均不得驶往外国港口，由此导致出口立即下跌（不可能再有春季出口），整个1808年也持续低迷。1808年，欧洲各国的港口基本上见不到美国船只。国内产品出口在1808年比上一年减少了80%以上，再出口的降幅也几乎相当。其实这些数字还低估了禁运的影响，因为政府统计数据是按照财政年度而非日历年度收集的。因此1808年的数据是指1807年10月1日到1808年9月30日。包括了禁运生效前的3个月。

　　同时，国会希望鼓励那年冬季留在欧洲各国港口的众多美国船只回国。于是在1808年春季和夏季从欧洲返回的美国船只获得了卸货的允许，但之后就必须留在港口，不得出海。由此，1808财年的国内消费品进口量仅下跌了50%。当然到夏季中段时，满载外国货物驶入港口的美国船只数量就逐渐凋零了。

　　图2.1 1790—1820年美国贸易量

　　资料来源：US Bureau of the Census（1975），series U-190，194。

　　禁运给美国国内市场的价格水平带来了巨大冲击，出口产品价格下跌，进口产品价格上涨。图2.2A显示了4种主要出口产品的月度价格，这4种产品分别是棉花、面粉、烟草和大米，它们占1807年出口量的2 /3左右。出口价格在1808年早期急剧下跌，显示市场一旦知道美国农民无法进入外国市场后，禁运的效果就立即展现。出口加权的平均价格在1807年12月到1808年6月下跌了27% 。价格在1808年夏季触底，然后出现了持续到当年年底的反弹，表明商人逐渐希望打破禁运以及秋季收成在望。按照西顿的说法（Heaton，1941，第189页），“至少在1808年底之前，没有付出太多努力去处理大规模违反禁运的行为，民众的耐心已逐渐耗尽，废除禁运似乎变得势在必行。”确实到1808年后期，禁运越来越不被当回事，某些商船违法驶离港口，不过我们无法知晓这些商船的确切数量。

　　图2.2 1807—1809年国内进出口商品的月度批发价格

　　资料来源：出口产品价格的数据来自Cole（1938）。其中的价格分别为：佐治亚高地棉花在纽约的价格，低筋面粉在纽约的价格，烟草在纽约的价格，大米在费城的价格。

　　进口产品价格的数据来自Smith and Cole（1935，第147页）;Bezanson、Gray and Hussey（1936，第353页）。波士顿指数（Boston index）是18种进口产品的加权平均价格。费城指数是59种进口产品的加权平均价格。

　　与出口集中在少数关键产品上不同，进口产品的种类高度分散。图2.2B显示了波士顿和费城的进口产品月度价格指数，两个序列都显示进口产品价格在1808年春季没有立刻提高，因为进口产品仍在运抵各港口城市。不过到1808年秋季随着返回美国的船只锐减，进口产品愈加稀缺，其价格快速提高。两个城市的进口产品批发价格在禁运期上涨了33%左右，在1809年3月取消禁运后迅速回落。

　　贸易禁运对美国经济产生了广泛的影响。国内制造品出口在1807年约占GDP的8%，出口和进口的价格与数量的急剧变化传递到整个经济中。欧文（Irwin，2005b）认为，与贸易萎缩有关的福利损失约为美国GDP的5%。索普（Thorp，1926，第116页）则把那一年称为“萧条”，他基于当时的新闻报道做了如下描述：“严厉的禁运导致沿海地区瘫痪，并逐渐向内陆扩展；新英格兰处境艰难；商品价格进一步大幅下挫，在第三季度达到低点；外贸被完全阻止。”

　　禁运在新英格兰和纽约等商业州激起了强烈的反对。在全国外贸的总吨位中约占1/3的马萨诸塞州出现大规模抗议，甚至有主张分裂的抱怨之声。一度热火朝天的港口由于贸易中断而陷入沉寂，航运业群体遭遇严重失业。新罕布什尔州有位联邦党人写下了这样的诗句：

　　我们的船只曾经扬帆出港，在大海中乘风破浪；

　　满载货品，来来往往；

　　如今它们却注定腐烂，只能忍受

　　杰斐逊、蛀虫和贸易禁航。 注释标题 参见Bailey（1980），第126页。

　　不过由于英国的制造品不再能进入美国，小型纺织工厂开始在罗得岛州和马萨诸塞州四处开花。这些新生制造商因为进口产品受到抵制而获益，但有报道指出：“这些工业的增长并未弥补禁运造成的严重损失”（Strum，1994，第59页），不但沿海城市，出售农作物的农民也损失惨重。

　　南方也因为产品出口的锐减而损失惨重，尽管大量农产品可以储存，种植园主依然希望这些产品能够在1808年后期或1809年重新出口。在艰难时期，南方仍把支持禁运作为必须承受的负担。一位南卡罗来纳人指出：“很难想象禁运造成了多大的财务损失和个人痛苦……可是，虽然有这些代价……各地依然出于对政府的信心而默默支持禁运措施。”南方还是极度憎恨英国，忠于杰斐逊与共和党。与新英格兰不同，从弗吉尼亚到佐治亚都没有出现反禁运的集会或抗议，尽管那里的种植园主希望禁运能发挥作用，然后尽快结束。

　　在肯塔基州、田纳西州和密西西比河谷地区，则有着对贸易禁运的强大支持势力。这些区域的农民不太关心强征海员的事情，把烟草、大麻和棉花等产品价格的下跌归咎于西印度群岛市场的丢失，而非贸易禁运。虽然连杰斐逊也承认农产品价格的低迷是由于禁运，阿巴拉契亚山脉以西地区的普遍看法却认为应该怪罪英国。

　　费城周围是国内没有显著受到贸易禁运打击的区域之一。进口制造品的短缺让国内的替代品生产得以兴起，例如炼铁厂等。不过即使在中大西洋地区，商人和农业群体的损失（由于产品价格下跌造成的收入减少）也远远超出新兴制造企业获得的收益。

　　在停止国家外贸的同时，杰斐逊政府也中断了支撑自身运转的关税收入。虽然在1808年由于美国船只在春季返回各港口，财政收入下降尚未凸显，但1809年的关税收入下降了一半以上。财政部长加拉廷首次面临预算赤字，但财政部仍能够承受，因为之前积累较多的预算盈余，同时政府债务的价格也出人意料地没有受到禁运的影响。

　　鉴于商人有强烈的动机逃避禁运，从一开始禁运的执行就是个关键问题。贸易禁运时间越长，公众就越不愿意继续忍受，于是会有更多商人意图违反法令。1808年3月，国会收紧了禁运，禁止任何陆路出口，以防止美国的货物取道加拿大运往英国。联邦党人抗议称，这种措施与保护航运和海员无关。国会则很快通过了补充法案加大贸易禁运的执行力度。所有参与沿海贸易的船只都必须缴纳相当于船只与货物价值两倍的保证金，以确保不会驶往外国目的地；渔船被禁止搭载任何货物，并缴纳相当于船只价值四倍的保证金。被发现违反禁运令的船只将遭到罚款、罚没和扣押的处罚。

　　这些补充措施确有必要，因为违反禁运令的行为在1808年愈演愈烈。有关佛蒙特州和纽约州等北方地区通过加拿大边境走私的报道司空见惯，试图干预的海关官员偶尔还会受到袭击。与停泊在大西洋海岸之外的英国船只之间还有很多非法的货物交易。因此，海关官员开始调查和扣押从事国内沿海贸易的船只，怀疑它们把货物出口到了纽芬兰岛或者在海岸附近巡航的英国船只。

　　为确保贸易禁运的成功，杰斐逊坚决支持采取上述强制措施。他对加拉廷发出指示：“打击任何暴力抗法行为，极为重要。”1808年5月，杰斐逊给加拉廷写信说：

　　有许多人打着从事沿海贸易的旗号，公然违反相关禁运法规，这已威胁到这些法规想要实现的重大目标。因此，国会发现利用一般规则完全不足以约束无原则的冒险分子，最后授权执法机构，一旦发现试图违背禁运法规的船只可自行一律扣押。为使法律发挥其应有的效力，我们认为，任何船只一旦涉嫌运载外国市场所需的任何美国产品，尤其是食品，就必须接受调查。 注释标题 参见Gallatin（1879），第1卷：第389页。

　　加拉廷要解决无数的执法难题，因为总统并不参与贸易禁运的具体管理。

　　随着美国的经济困境在1808年加深，对贸易禁运的政治反对力量也在增长，要求废除禁运的压力大增。联邦党人攻击禁运破坏了经济繁荣，削弱了政府财政，认为禁运措施徒劳无功，最后无法迫使英国改变政策。由于贸易禁运对若干利益群体——新英格兰的航运业、南方的种植园主以及政府财政收入——的负面影响，杰斐逊政府并没有多少时间证明其效果，国内政治压力就将导致禁运走向终结。

　　1808年夏季，加拉廷通告杰斐逊（Gallatin，1879，第1卷：第401页），要使禁运发挥作用，必须采取更为“可憎与专断”的执行政策。财政部长拒绝支持实现有效禁运所需的严厉措施，不愿意被迫执行自己并不全力赞成的政策。此外，总统对禁运导致的问题无动于衷让加拉廷感到难过，暗示说禁运的无限期持续只会造成更多民众转为无视法律。

　　加拉廷带着挫折感给杰斐逊写信说（Gallatin，1879，第1卷：第398页）：

　　如果贸易禁运必须延长，为使其充分有效，必须坚持两个原则。第一，如果没有行政领导的特殊批准，一艘船也不许起航；第二，需要授予征管员普遍的权力，在任何地方查扣财物，掌控船舵，或者采取能有效阻止所有船只离开港口的其他手段……我很清楚此类专断权同样危险且招人讨厌。然而，在美国这样的情况下执行禁运性质的限制措施，如果不辅以与此类措施本身同样严厉的手段，就无法得到有效执行。总之，我想根据今年夏天的经验阐述一个观点，即国会必须要么授予行政机构最专断的权力和充足的力量有效执行禁运，要么彻底放弃此政策。

　　当年夏季晚些时候，加拉廷报告说（Gallatin，1879，第1卷：第401页）：“贸易禁运如今已然失败……源于公开的违法，船只起航没有任何批准，根据现行法规，我们只有用巡逻舰船才能打击这种行径。”他还警告杰斐逊，贸易禁运对英国的影响“微不足道”，对着眼于下届总统大选的共和党人而言却是一场酝酿中的政治灾难。

　　对一位奉行有限政府和公民自由的总统来说，严厉执行贸易禁运确实是不寻常的行为。可是杰斐逊并未停止依靠更大的行政权力强化禁运，还把必须采取此类措施的责任归咎于商人。杰斐逊不能理解为什么美国人愿意违法，对某些人可以将私利置于他心目中的国家利益之上的做法感到目瞪口呆。他的结论是，商人在叛国，因此需要采取更严厉的执法措施。他答复加拉廷说：“贸易禁运法规确实是我们曾经不得不执行的最令人难堪的法律。我没想到如此意外的结果，欺诈和公开的暴力反抗会在美国增加。我很赞同你的看法，如果有关法律法规不被废除，继续贸易禁运仍然好于战争（这是大家的普遍看法），国会就必须让实现禁运目标的所有必要手段合法化。”

　　他依旧相信，禁运是检验贸易强制力是否有效的有用手段：“我极其重视彻底开展这场实验的价值，贸易禁运在这次事件以及在未来能够成为何种效力的武器。”杰斐逊准备调动民兵组织“制止或镇压旨在反抗海关官员执法、反对或违反禁运法规的集体武装或暴乱”。在他的政府对走私分子宣战后，正规军也被调用来从事日常执法。

　　贸易禁运显然也触动了英国，并引起了某些抱怨，但并未造成大的伤害。禁运的执行正值英国经济较为强劲之时，与美国的贸易损失并未给英国带来较大的冲击。英国制造商把出口转向拉丁美洲，并开始从西班牙和其他国家采购之前从美国进口的产品，从而缓冲了禁运的影响。其结果是，英国拒绝了美国以结束禁运换取取消枢密令的建议。于是，到1808年夏末，杰斐逊的“和平强制”实验被广泛认为失败了。正如美国派往法国的使团报告的那样：“我们有些高估了自己强制两个交战大国接受正义解决方案的能力。贸易禁运被寄予了最大的希望，想以之保持我们的团结与和平，可是除此之外不能对它指望更多。法国这里并未感受其影响，在英国……则完全被淡忘了。”

　　随着11月大选临近，加拉廷警告杰斐逊如果禁运不解除，共和党可能损失惨重。他认为只有弗吉尼亚、南卡罗来纳和佐治亚会坚定地支持政府，而联邦党人在新英格兰已扩充了实力。然而，即便禁运引发了争议，联邦党还是势单力薄，共和党在大选中并未受到严重打击。他们在众议院的优势被削弱了一半，但仍牢牢控制着国会，麦迪逊也轻松击败了联邦党对手，当选总统。

　　大选结果坚定了杰斐逊继续禁运政策的决心。他把禁运视为“暂时的罪恶，是挽救我们于更严重和更持久的罪恶，即财产损失和权利丧失的必要手段”。在6个月的夏季休会后，国会于1808年11月重新召开，关于贸易禁运的合理性及其未来的辩论拉开了序幕。联邦党人要求立即结束禁运，杰斐逊则表态说他决心坚持到底，因为屈服或战争作为后备选项都是更坏的结果。

　　到此时，禁运已生效了近一年，没有迹象表明何时可以结束。随着杰斐逊的任期截止日临近，麦迪逊和加拉廷请求他对未来政策提供指导，但他拒绝提出建议，而是让新政府自己决定行动路线。于是，麦迪逊和加拉廷开始与离任国会就1808年11月到1809年3月的过渡期政策展开磋商。如果离任国会不采取行动，贸易禁运将至少维持到1809年秋季，即新任国会预定召开的时候。

　　麦迪逊本人倾向于“积极的贸易禁运，禁止进口，用永久性关税鼓励国内制造商，永久性的航运法案：为战争做更多的准备和安排”，同时中断与法国的贸易往来。国会于1809年1月又通过了一部强制执行法案，授予政府扣押涉嫌违反禁运令的货物和船只的巨大权力，要求商人为国内沿海运输缴纳巨额保证金，任何船只装卸货物和驶往国内港口也需要官方批准。政府甚至可以扣押驶往沿海的马车或货车中的货物，直至货主缴纳保证金，以确保货物不会被贩运出国。对违反者会处以严厉的罚款甚至没收，各州的民兵归入联邦官员指挥，以帮助执行法律。

　　共和党人顺利通过了强制执行法案，但经过了激烈的辩论。愤怒的联邦党人抱怨该法案等同于和平时期的军事专制，谴责它有失公正、具有压迫性，而且违反了宪法，因为其中的某些条款可能违背了宪法第四修正案关于搜查和扣押的规定。禁运的严厉执行及其结束的遥遥无期，让联邦党主导的新英格兰兴起更大的反抗。在国会反驳美国经济并未真正因禁运而受损的说法时，马萨诸塞州的约西亚·昆西（Josiah Quincy）表示难以置信：“我尊敬的这位同事到过沿海吗？他看到过我们的城市状况吗？他有没有看到我们的船只在码头上锈烂，港口被废弃，仓库无人租赁，街道没有繁荣的商业，企业舍弃了它钟爱的去处，希望逃离它从很早以前就习惯于做出和兑现宝贵承诺的地方？”他警告说新英格兰不会再继续容忍禁运：“你不能把一个人绑在刑架上慢慢折磨，然后用什么爱国主义来抚慰他。”甚至在新的强制执行法案通过前，马萨诸塞州和康涅狄格州的议会就认为当时的执法措施“违宪”，对商业遭受的破坏表示抗议，并暗中威胁将不再执行禁运规定。

　　新英格兰对禁运及其执行措施的敌对态度开始削弱对禁运的政治支持，甚至该地区的共和党人也质疑维持禁运的合理性。违法行动升级，更多的船只非法驶离港口。共和党对禁运的政治支持在国会要求加大执行力度后很快出现第一道裂痕。弗吉尼亚州的一位共和党人提出了解决方案，在未来的某个不确定日期（开始建议为6月1日）结束禁运。杰斐逊后来写到，这掀起了一次“突然而不负责任的意见革命”，在支持早日放弃禁运的新英格兰和纽约共和党人中间激起了“一种慌乱”。马萨诸塞州的共和党人奥查德·库克（Orchard Cook）评论道：“南方说要么禁运要么开战，北方和东部则说，不要禁运，也不要战争……我对这些观点分歧感到遗憾，不过既然如此，我们就必须接受这些现实，并制定相应的立法。共和党政府的天赋与责任是制定满足民众要求的法律，而非试图让民众适应法律。”甚至麦迪逊也开始认识到“东部沿海地区对失去工作和收入越来越缺乏耐心……为联邦考虑，有必要承认这种情绪”。

　　共和党在禁运问题上的团结瓦解了，结束禁运的日期被提前到3月4日，即麦迪逊宣誓就职时。作为对强硬派的妥协，禁运的取消会伴随对英法两国继续采取禁止进口的措施。这一妥协于2月27日赢得了众议院的支持，于次日在参议院获得批准，并于3月1日被杰斐逊不太情愿地签字。表2.1B显示了众议院对是否维持禁运的投票。一致反对禁运的联邦党人这次得到了许多共和党人的加入，尤其是来自新英格兰与中大西洋各州。令人惊讶的是，虽然南方也能从取消禁运中获得经济利益，但该地区依然强烈支持维持禁运。

　　为什么共和党人对贸易禁运的支持在1809年1—2月如此快速地瓦解？杰斐逊责怪马萨诸塞的两位共和党众议员约瑟夫·斯托里（Joseph Story）和伊齐基尔·培根（Ezekiel Bacon）造成了对新英格兰反禁运势力的恐慌，他甚至把斯托里称为“伪共和党人”。杰斐逊沮丧地写道：“虽然禁运在马萨诸塞州确实激起了极大的不满……其程度相对实际情况却被无限放大，我认为这是区区两三名有声望的共和党议员的阴谋，他们在国会制造了我们如果不废除禁运，就可能面临内战的印象……就这样，我们被自己内部的叛徒赶出了曾经占领的领导和智慧高地，如果我们能守住阵地，本可以恢复自由贸易，或者成功发展起国内的制造业。”

　　许多年后，杰斐逊提到，他自愿决定结束贸易禁运，以维护国家统一。不过约瑟夫·斯托里坚持说，杰斐逊顽固抵抗，企图维持禁运。斯托里本人则一直认为贸易禁运是“值得怀疑的政策”，但最开始曾支持贸易禁运，视之为一场“公平实验”。他回忆说（1852，第184—185页）：

　　一年过去了，给我们带来痛苦的各种罪恶每天都在蔓延……眼见同胞遭受痛苦，目睹生活迫使他们最激烈地反抗禁运措施，甚至达到威胁联邦自身存在的地步，让我确信有必要取消禁运。一抵达华盛顿，我就同共和党的许多重要成员就此议题做了自由交流，然后很快举行了更加公开的磋商。我发现作为报复措施的这一方案并不奏效，可是杰斐逊先生出于其傲慢态度以及经常误导其判断的凭空推测，依然坚决地不顾所有危害而继续坚持禁运。他秉持一个坚定的信念，认为如果我们继续禁运，英国就会放弃其枢密令。对于这一方案的失败，他并没有其他替代计划，而是在私人谈话中坚持认为必须在本届国会闭幕前不要试图限制禁运方案的执行期。他这样做的后果就是让所有的罪恶再恶化一年时间，让新英格兰遭到彻底破坏。我感到，对国家的责任要求我极力阻止这一灾难的发生。

　　斯托里很清楚，如果贸易禁运持续1809年全年，肯定会瓦解。他努力说服其他共和党人必须放弃该政策。按照斯托里（1852，第187页）的说法，杰斐逊政府试图劝说他停止反对禁运：“政府的全部影响力都直接指向伊齐基尔·培根先生与我本人，诱使我们放弃对国家特别是对新英格兰的重大责任。当时，我们被政府成员及其朋党责难、私下劝告和争取。”这些劝诫让斯托里（1852，第187页）相信，杰斐逊的态度是：

　　决心无限期延长贸易禁运，甚至会持续多年。但我非常确信的是，新英格兰不会也不能承受这一路线，而是会直接反抗。该路线对整个国家将是灾难。然而杰斐逊先生以其惯有的执念，决心维持这一政策，把新英格兰的共和党人当作工具。培根先生与我本人则予以反对，通过我们的协调行动，在宾夕法尼亚州的帮助下，迫使杰斐逊先生放弃了他的疯狂计划。为此他一直没有原谅我。 注释标题 ‘在这些咨询过程中，我理解了杰斐逊先生的整个政策，并惊讶而悲哀地发现，在他的计划走向失败的最明显不过的证据面前，他却继续抱着不切实际的期望 ……废除禁运得到共和党多数议员的热烈支持应该已经让杰斐逊先生明白，他们早已把禁运当作悲惨且恶劣的失败了。’（Story，1851，第1卷：第185页）

　　斯托里（1852，第185页）明确否认了杰斐逊对于事件的说法：“不太引人注目的是，许多年后杰斐逊先生把很大功劳归于他本人，像他暗示的那样，为避免新英格兰的公开叛乱而自愿放弃了他钟爱的禁运政策。在我看来这几乎是犯罪的行为，在他那里却成了不同寻常的美德。真实情况是，如果禁运措施在当时没有取消，政府自身可能会被推翻，因为受苦而陷入疯狂的民众一旦情绪被点燃，共和党将被赶下台。”

　　杰斐逊的禁运导致了对外贸易在事实上的中断，因此是历史上最重大的贸易政策实验之一。我们从这一“和平强制”尝试中能得出什么结论呢？必须承认禁运是个失败：它给美国经济带来了巨大的成本，而未能实现任何预定目标。尽管美国避免了战争，使船只和船员免受更多外国侵占，禁运却严重干扰了商业往来，给农民、渔民、商人与船主带来了巨额经济损失，这些都极大地加剧了地区间紧张关系。如果美国政府继续坚持禁运，可能会导致全国性的危机。

　　不过杰斐逊仍执意认为，如果给他更多的时间，对英国施加的经济压力本可以取得成功。离任之后不久，杰斐逊提到禁运时说：“如果可以老老实实地多执行几周时间，就应该能挽救我们。”1815年他也坚持说：“禁运多持续两个月，就可以避免1812年的战争。”就在去世前几个月，杰斐逊还把禁运视为“如果能持续长一些……就能完全实现其目标的措施”。当然并没有证据支持上述观点。

　　亚历山大·汉密尔顿虽然之前已经离世，却几乎完美地预见到了禁运对贸易和财政收入的影响，以及它在国内产生的政治后果。1794年，汉密尔顿就反对针对英国的禁运，并预言：“如此严重而突然地扰乱我们的贸易必然影响出口和进口两方面，其后果不可估量。外国产品的价格过度上涨，国内产品的价格和需求异常下降，财政收入和信用失调，这些情况结合起来可能导致社会上最危险的不满与失序，并导致政府的仓皇后退，与外国因素无关。”汉密尔顿的所有预测几乎都言中了，只有信用失调例外，因为1808年的美国政府信用比1794年更为稳固。

　　贸易中断与1812年战争

　　虽然国会在1809年3月废止了禁运，贸易在之后六年中依旧低迷，首先是因为一系列法案限制从英法两国进口，然后是由于1812年战争。禁运取消后，数以百计的美国船只再度扬帆出海（见图2.1），出口和进口立即跃升。但贸易量并未恢复到之前的水平，因为互不往来法案（Non-intercourse Act）仍禁止同英国、法国及其殖民地开展任何贸易。至少按官方规定，美国船只只能驶往英国和法国控制之外的任何地方，美国的港口也对这两国的船只与货物关闭。然而，上述措施的影响因为总统的一个错误而减轻了。美国与英国在华盛顿的代表达成了一份协定，以取消互不往来措施换取英国的政策调整，麦迪逊总统认为该协定预计将在伦敦得到批准，于是在1809年4月放开了同英国的贸易。结果却发现那位英国外交官超越了其官方授权，英国政府并未批准协定。麦迪逊也被迫于4个月后重新实施了互不往来措施。

　　互不往来措施将于1810年早期到期。麦迪逊听从了国会的意见，但他希望再度实施禁运，而这是议员们不愿意考虑的。对国会不愿采取强硬路线感到不满的麦迪逊抱怨说，联邦党“情愿让我们的贸易服从英国的管制”，而共和党“表示不可能抗拒”。1810年5月，国会在广泛辩论后通过了梅肯第二号法案（Macon's Bill No.2），重启对英法两国的开放贸易，但有一个不同寻常的条件：如果英法任何一国不再执行侵扰美国航运业的政策，美国将对另外一个国家重新实施禁止进口的政策。这又让麦迪逊在外交上摔了跟头。在法国人暗示即将改变政策后，他于1811年3月对英国重新实施了禁止进口措施。总统很快意识到，法国人其实没打算改变对美国航运业的政策。可他依然维持了对英国的禁止进口措施，美国产品可以出口到英国，而禁止英国的产品进入美国。

　　共和党方面允许出口但禁止进口的政策在实践中和政治上遇到了问题。现实问题是，出口限制本来可能对英国的政策发挥比禁止进口更大的影响。由于欧洲农业歉收和其他地方的贸易扰动，当时英国在西班牙的军队严重依赖从美国进口的谷物。有的观察家相信，如果美国实施出口禁运，英国可能取消其枢密令。但由于中大西洋地区的谷物生产商反对，阻止了麦迪逊利用这次打击英国弱点的机遇。

　　对出口和进口的区别对待还造成了地区间关系恶化的政治问题。禁止进口对联邦党人控制的东北部危害甚大，如新英格兰的航运业和纽约的商人。允许出口则有利于中大西洋地区的谷物和面粉生产商以及南方的农业生产商，减轻贸易制裁对他们的影响。南方和中大西洋地区的共和党人普遍支持这一措施，但少数人和联邦党人一起表示反对。一位共和党内的反对者——弗吉尼亚的约翰·兰多夫称进口限制是“一系列最鲁莽和最具破坏性的措施，对所有理性、清醒的人来说都完全不可理解”。主要从新英格兰和纽约获取支持的联邦党人则基本上一致反对在1806—1812年的任何贸易限制议案。联邦党人抱怨，这些措施给美国造成的伤害超过对无法获得美国产品的其他国家的伤害。贸易限制对新英格兰的打击尤其严重，使当地的分离主义情绪再度点燃。

　　如果说麦迪逊曾私下责怪国会不愿意回击英国，那么对1811年12月开幕的第十二届国会，他就无可指责了。新任国会中充斥着新一代年轻共和党人，包括肯塔基的亨利·克莱（Henry Clay）和南卡罗来纳的约翰·卡尔霍恩（John Calhoun）。在克莱领导下，这些“主战鹰派”对经济困境已无法容忍，希望对英国采取决定性的军事行动。他们的演讲充满了狂热的爱国主义论调，要求挽回民族荣誉，确保国家独立，赢回尊重，等等。一位弗吉尼亚作家在1812年4月解释说：“对强征美国船员的愤怒之情超出了所有可能的描述……如今的整个侵略体制导致英国和美国之间的真正问题已不再只是关系某些商业权利……而明显、确定和决定性地关系国家独立的问题，也就是说，考验美国是不是真正的独立国家。”

　　主战的鹰派人士相信，美国必须为“自由贸易和海员权利”而战，因为这关乎国家荣誉。可是正如克莱所说，即使“只考虑金钱方面的问题，也有足够的战争动机”。主战的鹰派并不过于担心航运业受到的冲击，那是新英格兰遇到的麻烦，他们更多关心南方农作物的价格被压低，将其归咎于英国对美国贸易制造的障碍。田纳西州的菲利克斯·格兰迪（Felix Grundy）认为：“准确地说，我国与英国目前争执的问题不是关于贸易，如果这是目前唯一考虑的事情，我会很不情愿……让国家卷入战争……真正的焦点问题有着完全不同的性质，关乎整个国家的利益，即把我们自己的土地和产业生产出来的产品出口到外国市场的权利。”克莱解释说：“我们昨天还在争取间接贸易的权利，即把西印度群岛的咖啡和食糖出口到欧洲的权利……今天我们则要主张直接贸易的权利，向外国市场出口我们的棉花、烟草和其他国内产品的权利。”卡尔霍恩则把南方农产品的低价归咎于“外国的不公正干预”。

　　对抗情绪的更深刻来源是美国国内的民族主义高涨，特别是在边疆与深南部各州。英国扶持美国边疆地区的印第安人是反英情绪的源头之一。另外也涉及领土扩张带来的更多利益。扩张主义冲动的目光首先瞄准了加拿大和佛罗里达。南方地区希望把佛罗里达从西班牙控制下夺过来，其他许多民众则希望合并加拿大，由于英国忙于同法国的战争，那里似乎已唾手可得。征服加拿大将把英国一劳永逸地赶出北美，彻底解决许多问题：再也没有英国人扶持边疆地区的印第安人，结束英国人对纽芬兰岛以外海域的捕鱼活动的控制，削弱他们干预西印度群岛贸易的能力，等等。亨利·克莱宣称：“加拿大不是终点，而是手段，战争的目的是对伤害的赔偿，而加拿大是获取赔偿所需的工具。”不过作为少数反对这一冒险立场的弗吉尼亚共和党人之一，约翰·兰多夫则认为主战的鹰派是想掠夺土地，“争抢战利品”。联邦党人与反战派共和党人认为，发动战争不会提升大麻、烟草或棉花的价格，只会让事情变得更糟。但他们在国会中是少数派。

　　于是，各种动机的混合导致了1812年的战争。正如西基（1989，第28页）解释的那样：“许多共和党人认为有充分的外交、意识形态和政治理由同英国开战。如果一切顺利，共和党人希望看到英国方面让步，维护美国的独立，巩固共和体制，继续执掌政权，团结其政党力量，并让联邦党人闭嘴。”到1812年4月，国会为备战实施了为期90天的全面贸易禁运，作为美国船只免受攻击的防御措施。

　　随着美国积极备战，英国首次显示出某些软化的迹象。与杰斐逊三年前实施的禁运不同，1811年3月开始的禁止进口政策正赶上英国的经济衰退。虽然美方的禁止进口能在多大程度上让衰退加剧并不确定，英国制造商却认为结束该政策肯定会增加对其产品的需求。曼彻斯特、利物浦、伯明翰及其他工业城市的失业工人向议会递交了数十份请愿信，要求废除枢密令，使美国可以结束禁止进口政策。在承受对法战争带来的重税之际，英国并不希望在北美再卷入一场战争。脆弱的经济与劳工和产业界的压力促使政府放松了对中立航运的有关政策。1812年6月23日，外交部长卡斯特雷勋爵（Lord Castlereagh）宣布暂停执行长期激化英美关系的枢密令。他在日记中说：“人们不愿意承认我们被迫对自己的制造商让步。”但在某种程度上，对美国共和党的商业压力政策的表面让步是一种假象，因为该政策之所以起作用，是由于恰好赶上了英国的经济衰退，而非贸易政策本身的结果。

　　不幸的是，暂停执行枢密令的消息直到8月份才传到美国，远远落后于华盛顿的政治形势把国家推向军事行动的节奏。1812年6月，麦迪逊要求国会对英国宣战。他在报告中列举了几项冤屈之情：持续强征美国海员，非法扣押船只和货物，枢密令，武装西部的印第安人等。联邦党人不敢相信国家将鲁莽发起一场准备不足的战争，也怀疑自己是否应该同醉心于军事征服的法国专制君主拿破仑结盟，对抗一个正好是美国产品的重要客户的宪制政府。即使在南方也有人质疑，约翰·卡尔霍恩坚持的激进立场是不是对军事冲突会带来什么好处的“虚幻梦想”。分裂的众议院很快投票通过了对英国的宣战书，该决定有鲜明的地域色彩：大多数支持战争的投票来自南方和西部，海港城市的共和党人与北部商业州的联邦党人则强烈反对。参议院也很快出现了类似的分裂性投票结果。

　　于是在1812年6月19日，也就是英国政府宣布将暂停枢密令两天之后，美国正式对英国宣战。当月晚些时候，在北大西洋某地，来自英国的带着暂停枢密令消息的船只与来自美国的带着宣战消息的船只擦肩而过。如果当时有快速的通信工具，冲突本可以避免。“麦迪逊后来提到，如果他知道枢密令被废止的消息，宣战‘本可能被阻止’，”西基写道，“可当时并没有跨越大洋的电缆，消息需要几周时间才能传到美国，那时骰子已经投下了。”

　　战争进展对美国不利。迅速夺取加拿大的计划无法实现，到当年年底，国会已经表现出结束冲突的意向。英国显示出足够的实力能够在欧洲对法国以及在北美对美国同时作战。最后的结果是这场战争延续了两年多时间。

　　在贸易政策方面，战争促使国会于1812年7月把所有进口关税翻番，直至敌对状态结束的一年之后。另外还对外国船只运载的商品征收了10%的附加税，对外国船只的吨位税则提到原来的4倍。对英国产品的进口禁令得以持续，并辅以对加拿大的出口限制，以阻碍对敌方的物资供应。此后到1813年12月又实施了全面的对外贸易禁运，要求所有美国船只留在港口，致使面向任何外国目的地的出口完全停止。同时，英国皇家海军封锁了美国东海岸以切断贸易往来，只允许其自身参与的走私。封锁线从长岛延伸到新奥尔良，却有意对新英格兰网开一面，希望那里的亲英派商人会违反美国法律给英军提供物资。

　　战争、进口禁令以及封锁相结合，把美国的对外贸易压到历史记录的最低水平（恐怕只有独立战争时期除外，当时没有较好的统计数据）。图2.2显示出口在1811—1814年下降了近90%，进口则下降了超过80%。结果使海关收入也大幅萎缩，联邦政府债务在1812—1816年增至原来的3倍。

　　事实证明，战争时期的贸易禁运是非常短命的。1814年4月，随着英国对拿破仑的初步胜利，欧洲各港口重新对美国船运开放。国会以较大多数投票通过废除贸易禁运与进口禁令，但这对贸易影响相当有限。在拿破仑的威胁解除后，英国把军事力量调集到大西洋对岸以对付美国。皇家海军收紧了封锁，这回把新英格兰各港口也纳入其中，并成功侵入波托马克河，烧毁了白宫与国会大厦。

　　至此，双方都已没有兴致延长冲突。从美国的角度看，战争是一场灾难，没有实现任何预定目标。经济因为战争和贸易中断而损失惨重。西基（1989，第305页）写道：“与美国参与的大多数战争不同，这场冲突并未带来经济繁荣……虽然中部与西部各州的民众日子不错，新英格兰和南方的人却没有好处。制造业由于没有英国竞争而迅速增长，但这一部门的收益远不及渔业和商业遭遇的严重损失。”

　　1814年12月，美国和英国达成了正式和平协定——《根特条约》（Treaty of Ghent）。该条约重建了两国之前的关系，并未提及强征海员或中立航运权利，这些只是战争的表面原因。参议院于1815年2月批准了该条约，为多年以来首次恢复和平时期的正常贸易铺平了道路。

　　新兴工业的诞生

　　1796年，法国外交家塔列朗（Talleyrand）在环游美国后发现，“美国在制造业方面仍处于婴儿期，区区几家制铁厂和玻璃作坊，若干家制革厂，数量不少的简陋而落后的短毛绒制造厂，某些地方还有棉纺织厂……表明这个国家目前还没有足够能力供应日常消费所需的制造品。”

　　从1808年到1814年，由于贸易禁运、进口禁令、封锁和战争等种种原因造成了美国的进口出现7年之久的中断期，大大改变了上述状况。进口压制导致了国内制造品生产的崛起，并启动了经济的结构转型。虽然促进国内制造业发展并非杰斐逊和麦迪逊的主要目标，他们的贸易政策却严重限制了进口，从而鼓励勇敢的企业家开始生产制造品替代以前的进口产品。杰斐逊并不希望看到大型工厂在美国海滨兴起，但他预见贸易禁运会“间接促进”国内小型制造商。与早先的观点相反，他欢迎这种发展，视之为实现经济独立的一种手段。杰斐逊在1809年卸任总统后写道：“我们的贸易禁运历来是极为艰难的措施，却产生了一个极为喜人并持久的效应。它将鼓励我们所有人关注国内制造业，而且我坚信会让我们未来对英国的需求下降整整一半。”

　　与之相似，麦迪逊在1809年11月给国会的通报中称赞了进口禁令对促进国内制造业增长的作用：“在外来因素导致的各种委屈和痛苦之中，我们内部兴起的繁荣与幸福还是值得盛大庆祝……我们国家到处都有值得称道的企业、丰厚的资本和持续的改进。通过物资的积累和实用制造品的扩充，尤其是家庭纺织品的普遍推广，我们正在快速摆脱对外国供应的依赖。”

　　这标志着共和党人的态度同他们在18世纪90年代相比有了显著改变，当时他们曾反对汉密尔顿促进制造业和鼓励工业化的计划。佩斯金（Peskin，2002，第251页）指出：到杰斐逊实施贸易禁运时，“毫无疑问，共和党的媒体对新兴制造业经济的态度比依旧与商业利益捆绑的联邦党人要开放得多”。的确，相比联邦党维持贸易相对开放和自由的政策，共和党的贸易战政策对国内制造业增长的促进作用要强烈得多。正如彼得森（Merrill Peterson，1970，第515页）所说：“讽刺的是，杰斐逊原本希望留在欧洲的工厂和作坊更有可能因为他的贸易制度而不是汉密尔顿的财政制度而在美国发展起来。”

　　结果，制造业利益集团转而成为共和党的后盾。佩斯金（2002，第242—243页、第235页）指出：“到19世纪第一个10年，制造业支持者中的共和党人已至少不比联邦党人少……两党对于制造业问题以及联邦政府的经济作用几乎互换了立场……这次来费城的一位英国旅行者发现联邦党与共和党分别是‘进口商与制造商的代名词’。”众议院于1809年6月的一次投票揭示了这一重大政治变化。来自马萨诸塞州的一位共和党众议员提出议案，要求财政部长就制造业在国内的状况准备一份报告，并“为保护和促进美国制造业发展”提出建议。超过80%的共和党议员支持这一议案，而联邦党议员则意见分歧较大。

　　该议案导致财政部长加拉廷于1810年4月提交了《制造业报告》。由于制造业状况的数据不完整，加拉廷的结论说他没有充分信息提出“精心设计的保护和促进美国制造业”的计划，但他认为有三种办法可以考虑：奖励、进口关税以及政府贷款。加拉廷辩称，奖励对出口产品最为合适，高关税则“容易导致三个缺陷，包括妨碍竞争、增加消费者的负担以及把资本和产业分散到对国家不太有利的领域”。因此，由于“资本相对稀缺是美国引入和发展制造业的主要障碍，最有效和明显的解决办法自然应该解决资本的供应”。加拉廷认为，美国的银行可能过于短视，不能给新创企业提供充足资金，所以他建议政府创设一笔500万—2 000万美元的流通储备，以用于对新创制造业的贷款。设立政府资助的风险资本贷款的建议在国会毫无进展，但颇具讽刺意义的是，在麦迪逊极力阻碍汉密尔顿的《关于制造业问题的报告》之后不到20年，他自己的财政部长发表了结论极为相似的另一份报告。

　　虽然加拉廷没有建议提高关税，麦迪逊却将之作为扶持新兴产业的手段。在1810年12月对国会的年度报告中，他把正在兴起的制造业增长归功于同英国的贸易中断：“经济和政策的经验都表明确实如此，此前从外贸中获得的供应有了替代品，从国家视角看这种变化足以补偿因外国的不义之举而遭受的匮乏和损失，而恰恰是这一不义之举为实现上述成就提供了必要的动力。以贸易关税的方式保护劳动配置方面这一刚刚起步的进步究竟有多大的合理性，是各位的爱国思考中不可忽略的一个主题。”

　　当然，贸易中断对美国各产业发展的影响是复杂的。进口替代制造业生产扩大了，但出口导向制造业，尤其是造船业受到打击。商业服务业在1808年受到贸易禁运而崩溃，在1812年战争中进一步萎缩。对面临进口竞争的制造业而言，战争时期产量大增，但在1815年贸易重启后，之前的大部分增幅又得而复失了。

　　美国独立之后与英国的贸易政策冲突，就这样改变了托马斯·杰斐逊与他的共和党人。1785年，杰斐逊盛赞农民是上帝的选民，并吁请：“把我们的工厂留在欧洲”。到1813年，他却写道：“由于强征海员的恶行与英国的枢密令，我们却将得到一个伟大的祝福。我过去从不是大型制造业的支持者，我怀疑，我们的劳动力从事农业生产加上土地的自然辅助，已没有余力提供其他必需品。但如果把其他因素考虑进来，我的疑虑就能得到解决。”三年后他变得更富有激情：“（在《弗吉尼亚笔记》发表后）不到30年里，形势有了多大的变化！要实现舒适生活和独立，我们必须自己制造这些产品。我们如今必须把制造商与农学家同等对待……经验教育我，制造商对我们的独立地位与舒适生活来说同样必不可少。”

　　在贸易中断时期崛起的制造商标志着美国贸易政策的一个新时代来临了。除了贸易和农业之外，如今加入了第三个经济利益集团——制造业，它将成为影响贸易政策主张的关键部门。麦迪逊与共和党人控制的国会并不希望新兴产业因为来自英国的竞争对手重现而消失。因此，本书第三章将会介绍，麦迪逊政府将帮助建立起美国历史上第一套真正的保护性关税，并引发未来几十年中关于贸易政策的各种明争暗斗。 美国金融史与大国博弈（套装共12册）