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　　2.以法律为武器实施经济制裁

　　对于古巴，美国半个世纪以来都渴望着推翻卡斯特罗政权，一雪“猪湾事件”之耻。为达目的，美国转而以经济制裁为手段。自1962年始，美国通过法案对古巴实施禁运措施，希望借此封锁古巴的经济，进而鼓动古巴人民推翻卡斯特罗政权。然而，历史证明，“经济制裁往往并不能迫使制裁对象改变其行为”。

　　同样，美国对古巴的经济贸易封锁政策并没有达到它的目的，因为苏联对古巴的经济援助一直持续到1989年，尽管古巴居民的生活水平依然达不到西方国家的标准。苏联的存在，让美国的禁运措施见效甚微……直到苏联在1991年解体。失去苏联的援助后，面对严重困难，古巴必须自力更生。美国更是借机强化经济孤立政策，并希望快刀斩乱麻，将古巴的政治经济开放彻底扼杀在摇篮之中，正所谓“在敌人最虚弱的时候摧毁敌人，这就是胜利的法则”。从1992年起，古巴政府启动了一系列改革，尤其是取消了国家在对外贸易上的垄断。同年，美国民主党议员罗伯特·托里切利向美国国会提交的《古巴民主法》被表决通过，该法案在很大程度上是受美国佛罗里达州反卡斯特罗政治游说的影响。如其名所示，《古巴民主法》宣称要在古巴推行民主制度。同样，法案禁止美国企业的海外分支机构和子公司与古巴进行贸易，美国政府也鼓励美国盟国最大限度地减少与古巴的贸易往来。

　　4年后，1996年5月12日，美国国会故技重施。《古巴自由与民主团结法案》被表决通过，不过该法案更为人熟知的名字是《赫尔姆斯-伯顿法》，也就是法案的提交者——两位国会议员的名字。杰西·赫尔姆斯是美国北卡罗来纳州共和党参议员，一个彻头彻尾的美国保守主义人物、坚定的白人主义者，极少关心与体恤美国少数群体的诉求。丹尼·李·伯顿是印第安纳州共和党代表，也是克林顿政府的强烈反对者。

　　美国《赫尔姆斯-伯顿法》进一步强化了其于1962年确立的禁运政策，并且要切断加勒比海诸岛与外部的贸易往来，法案不仅针对美国的个人和企业，同样适用于美国境外的个人与企业，其声称要“协助古巴人民恢复自由与繁荣”“鼓励民主自由选举团体常态化”“加强对卡斯特罗政府的国际制裁”“保护美国公民免受卡斯特罗政府非法没收财产，以及防止古巴非法贩运被没收的财产”。

　　《赫尔姆斯-伯顿法》是对“不干涉他国内政”这一基本国际关系规则的戏弄和违背，美国政府对此心知肚明，却完全不把这件事放在眼里。法案第二编甚至对“后卡斯特罗”政权进行了规划，法案的这部分内容的章名为“对自由独立的古巴的援助”，其规定（推翻卡斯特罗政府后）要先任命一个过渡政府，随后再建立由民主选举产生的政府（第205条、第206条），当然，这一切都得照着美国标准来。法案预想的古巴政府，是一个不再流着卡斯特罗家族血液的政府，不会再干扰马蒂广播电视台，还会老老实实地补偿卡斯特罗革命后被没收财产的美国公民，并且实行市场经济。从法案背后的逻辑来看，卡斯特罗政权被妖魔化到了极点。

　　法案提交后引发热议和争论，而当时正值总统大选，这绝对不是巧合。比尔·克林顿当时正在谋求连任，对法案的两位推动者来说，这是撼动克林顿选举地位的大好机会。对共和党人而言，法案越来越成为其标榜自己才是美国国家利益捍卫者的选举筹码。比尔·克林顿本来是不支持法案的，他违心签署该法案也是为了不想站在共和党舆论的风口浪尖。

　　《赫尔姆斯-伯顿法》分为四个部分。第一部分旨在“强化对卡斯特罗政府的国际制裁”；第二部分是关于扶持一个向美国俯首称臣的新政府；第三、第四部分则是制裁的具体内容，还涉及对20世纪60年代被卡斯特罗政府没收财产的美国公民的赔偿问题。

　　在谈及与古巴的商贸往来时，法案特地使用了“trafficking”这样的字眼，“trafficking”在英文中通常指非法交易，美国国会显然是有意借此给所有与古巴有经济往来的经济体蒙上晦暗不明的色彩，并劝阻一切想和古巴进行贸易的企业。法案毫不掩饰对欧洲企业的勒索态度，因为，在该法案第4条下，与古巴有商业往来的公司会被直接认定为“非法商贩”。非法商贩指，“直接或间接与古巴进行贸易者，即出售、转让、经销、分配，用以进行金融交易……或以任何其他方式处置革命后被没收的美国公民财产的行为；或购买、租用、接收、占有、控制、管理、使用或其他实际获得和享有革命后被没收的美国公民财产的利益的行为”。而事实上，这些被没收的财产恰恰可以指代古巴几乎所有的产品和服务，因为革命后卡斯特罗政府将其全部国有化，这进一步使《赫尔姆斯-伯顿法》成为服务美国经济利益的强有力工具。法案还明确规定了被没收财产的美国公民可以在美国司法机关诉请损害赔偿额的计算方式，并指明，前述“非法商贩”及其家庭成员均将被美国拒签。美国路易斯安那州共和党代表鲍勃·利文斯顿认为：“这背后的逻辑就是，众多跨国公司必须做出一个基本的选择，要么无视美国公民的财产权，维持与卡斯特罗的往来，要么远离全球最大的市场（美国）。”

　　被美国盯上的伊朗和利比亚

　　紧随《赫尔姆斯-伯顿法》之后，1996年8月5日，美国国会又通过了《伊朗与利比亚制裁法》，同样，其更家喻户晓的名字——《达马托-肯尼迪法案》，也是来自法案的两位提交者（国内通常称该法案为《达马托法》）。艾尔冯斯·达马托是纽约州共和党参议员，帕特里克·肯尼迪是罗得岛州民主党众议员。这回，轮到伊朗和利比亚来接受美国的经济隔离政策了。法案意在切断两国支持国际恐怖主义行动的经济来源，摧毁其获取大规模杀伤性武器的能力。法案尤其给利比亚施压，要求卡扎菲遵守联合国安理会第731、748、883号决议，这几项决议都要求利比亚对两起民航恐怖袭击案负责：1988年，一架泛美航空客机受到袭击，然后在苏格兰洛克比镇坠毁；1989年，一架法国联合航空运输公司客机也因恐怖袭击在尼日尔上空爆炸。《达马托法》至少是具备法律和国际基础的，这两起恐怖袭击事件后，利比亚成了联合国的重点监视对象。

　　依照《达马托法》，任何企业和个人在伊朗或利比亚年投资额超过4 000万美元（一次或分期），并且投资将直接或间接扶持两国石油、天然气行业的，应当受到处罚。其他与联合国决议相抵触的任何投资也都将成为处罚对象。道达尔公司前法务总监阿兰-马克·伊里苏认为，如果说反古巴的《赫尔姆斯-伯顿法》的通过在一定程度上归功于在佛罗里达州流亡的古巴裔群体的政治游说，那么《达马托法》则是强有力的亲以色列游说的结果，他指出，艾尔冯斯·达马托在其所在的纽约州选区笼络了一大批美裔以色列群体，“这个群体代表的正是在美国极具影响力的美国以色列公共事务委员会……委员会强烈谴责道达尔签署的合同”。

　　两部法案都企图狠狠地打击了古巴、伊朗、利比亚这些美国的敌对国家，使美国将其玩弄于股掌之间。但可能并非所有美国企业和海外企业都会遵守美国的禁运令。违犯者（个人及企业）将面临被美国列入特别指定国民名单的风险，这可是份颇具威力的经济死刑名单，由美国财政部海外资产控制办公室建立，美国财政部海外资产控制办公室是隶属于美国财政部的利器，专门负责对禁运国家执行制裁，美国禁止任何国家的企业与特别指定国民名单上的个人、企业发生往来关系。如果你的名字出现在名单上，那么恭喜你，美国市场的大门已经向你关闭了，而事实上这也相当于被整个世界市场拒之门外。

　　奠定国内法具有域外效力的判决

　　仅由美国国会通过的《赫尔姆斯-伯顿法》与《达马托法》就能颐指气使地去操纵国际关系，这到底合不合法？数十年来，诸多知名法学家一直没有停止对域外法权（或者说国内法的域外效力）这一法律概念进行研究，布里吉特·施特恩就格外关注这一领域。1927年9月27日，国际常设法院就“荷花号案”做出传名于世的判决，该判决对一国国内法的域外效力予以认可。这一案件值得我们探讨。案件大致情况如下。

　　1926年8月，法国“荷花号”邮船在公海撞击了土耳其蒸汽船“博兹-库特号”，造成8名土耳其人死亡，并致使船体沉没。“荷花号”上的值班负责人员被土耳其政府逮捕，并被判处刑罚。法国政府对此进行了船旗国管辖抗辩，认为在公海上发生的犯罪行为应当由行为人所在的船旗国来管辖；而土耳其主张，只要土耳其公民受到犯罪行为的侵害，土耳其就拥有对事管辖权。双方将纠纷交予了国际常设法院受理，最终国际常设法院做出支持土耳其的判决。法院的判决书无比晦涩，可以想象当时判决书起草者在做决断时的纠结：“国际法并不禁止一国对发生在域外，并且没有相关国际法授权性规则规范的案件行使管辖权……也完全未禁止一国把本国法律及其法院的管辖权扩大并适用于在其境外的人、财产和行为，国际法对此赋予各国广泛的自由，除非特定情形下存在明确的禁止性规定；在其他情形下，任何国家均享有采用其认为最优化、最合适的原则性规定的自由；国际法赋予的这种自由权利，体现了法律规则制定的多样性，任何国家有权不顾其他国家的反对或主张制定这些规则。”

　　换言之，依照“荷花号案”确立的原则，凡是国际法未禁止即可为。但为何不可以这样理解：国际法的确未否认法律的域外效力，但这就能代表肯定法律的域外效力吗？国际法的这种立法空白只能不断通过国际公约和协定来填补。1982年12月10日，在牙买加的蒙特哥湾，各国共同签署了《联合国海洋法公约》，各国国内法对发生在公海，即国际水域上的航行事故的管辖权受到《联合国海洋法公约》的限制。《联合国海洋法公约》（第97条）规定，公海航行事故中具有管辖权的司法机关包括：船旗国司法机关、船长所在国或者被起诉人所在地司法机关。

　　理论上讲，一国法律是可以有国际效力的。不过国内立法要具备对外效力，需要具备一定条件。国际法将国内法的域外效力（或管辖权）分为五个层面。

　　第一个是对积极行为人的管辖，也即一国有权追究本国国民在域外的违法行为。但值得注意的是，《赫尔姆斯-伯顿法》与《达马托法》同样针对国外的个人和企业。

　　第二个是对消极行为人的管辖。只要一国的公民在域外遭受外国人的不法侵害，一国即对此有管辖权。不过，国际法规定，需要审慎行使这种管辖权，它一般被限于刑事领域。然而，美国法律对各国公民与企业的民事、刑事责任都大包大揽。

　　第三个是安全利益管辖。一国有权制定法律，保护本国各个方面的重大利益及国家安全。如今的古巴是如何影响到美国安全的，似乎没人说得清楚，但对于伊朗和利比亚，美国起码还找得出理由，阻止两国支持对美的恐怖主义势力。

　　第四个是实质利益管辖。如果某一在本国领土之外实施的行为对本国利益产生了实质性的侵害，那么一国可以对该行为行使管辖权。《赫尔姆斯-伯顿法》（第301条）就以此为由，主张：“如果发生在一国域外的行为会对一国利益产生实质性的影响，或者行为人明知其行为会对一国利益产生实质性侵害，那么一国有权对此制定相关的法律规则，国际法亦承认这种权利。”而且，美国对“实质性侵害”进行了大范围的扩张解释。依照国际法，对于实质性侵害本国利益的行为，一国应当采取合理的应对措施，而且，一国亦应判断该侵害行为是否基于直接故意。从《赫尔姆斯-伯顿法》来看，我们很难看出古巴革命后，古巴的工商、银行业国有化对美国本土利益有什么实质性侵害。对美国的一些资产进行征用就算故意侵害美国的利益吗？这些问题都没有明确答案。《赫尔姆斯-伯顿法》也完全没有任何合理的解释，更没有证据证明古巴确有所谓的“邪恶计划”。何况被剥夺财产权的是个人，美国联邦政府并未受到侵害。总之，在对古巴政策方面，美国实在没有强有力的论据在其立法中适用“实质性侵害”管辖理论。同样，《达马托法》也并没有合理评估利比亚、伊朗对美国经济利益有什么实质性侵害。

　　第五个是普遍管辖权。在这一原则下，任何国家对于一切威胁整个国际社会利益的行为都有立法管辖权，国际社会在打击恐怖主义方面的共同努力就是典型的例子。当然，美国也毫不犹豫地通过这一点来为本国立法找寻恰当的理由：《达马托法》多项条款均以联合国决议为由，将矛头指向利比亚。而对于古巴，美国人貌似拿不出什么理由来证明其对国际安全构成了威胁。哪怕古巴政府人权保护缺位，也并不足以说明其适用普遍管辖原则。

　　简言之，从国际习惯和国际法的角度讲，美国法律的域外效力还是相当有争议的，这倒不是说美国的所作所为一定非法。如前所述，国际法是允许一国制定产生域外效力的法律规则的，但美国基于此开展其在国际经济领域的法律干涉政策，确实做过头了。米歇尔·科纳尔写道：“在未经国际社会合法授权的情况下，美国单方面授予自己打击违犯国际法行为的权力，至此美国的全球化扩张已经超过必要限度了，因为美国妄自以‘世界管辖权’来适用国际法。”

　　美国以保护本国的安全和利益为由，通过制定强加于外国的法律来掀起对敌国的经济战，并强行让美国盟友加入其行列，甚至不惜牺牲后者的利益。美国的经济封锁政策要想取得成效，势必要做得彻底。其他的欧洲企业又无法趁美国对敌国实施封锁政策时抢占美国市场，美国的禁运措施实际上类似“焦土政策”，脱离了可口可乐、亚马逊、麦当劳、波音，以及其他美国商业巨头，没有企业会走得长远。美国的目的就是让世界市场厌恶这种法律、经济上的不确定状态，使没有人愿意再在这些问题国家投资。也因为如此，美国得以在干涉敌对国家内政的同时，又介入第三方国家的外交。总之，这些法律在不断增强美国的强权。桑德拉·苏赖克评论道：“如果说美国的这些法案的立法目的是出于强化对古巴、利比亚、伊朗的制裁，那么从整个制裁机制的复杂程度来看，这其实是美国谋求世界霸权的新体现……”

　　美国：独自对抗全世界

　　《赫尔姆斯-伯顿法》与《达马托法》在全世界都引起了不满。美国打着维护本国安全和利益的幌子，针对他国展开经济立法，让各国以及各跨国机构都极为愤慨。布里吉特·施特恩写道：“美国企图借助这两部法律来发挥其经济武器的效用，最终达成规范政治秩序的公开目的：孤立古巴、推行美国式民主、倒逼伊朗和利比亚失去一切支持恐怖主义行动并发展军工业的资金来源。然而，在美国与欧盟、日本的商业竞争如此激烈的背景下，很难说这些公开目的的背后，美国到底有没有经济竞争上的考量。”

　　由于国际上对利比亚和伊朗的打击本就不少，美国盟国对美国的指责更多的是针对《赫尔姆斯-伯顿法》的，世界范围内因违犯这些法律而被定罪的国家和地区激增，包括加拿大、欧洲、日本、俄罗斯、中国，甚至还有埃及和中东。1996年8月8日，埃及《金字塔日报》谴责美国政府以打击恐怖主义为名，将其意志强加于各个盟国。埃及反对派日报《华夫脱报》的指责更为严厉：“通过签署这项法案，美国总统放弃了民主世界领导者的地位，相反，它将我们带回中世纪，像罗马教皇一样，将所有在伊朗、利比亚石油天然气行业已经投资了4 000多万美元的外国企业一律‘开除教籍’。”时任爱尔兰外交部长的迪克·斯普林认为，法案对欧美关系的影响极其不利、令人担忧。澳大利亚前商务部长蒂姆·费舍尔甚至认为，法案的原则从根本上就是错误的。俄罗斯前外交部长叶夫根尼·普里马科夫说得更加直截了当：“法案不可接受，非常不利于中东地区的和平与稳定。”

　　在与美国关系最紧密的几个盟友中，作为北约成员国的土耳其最反对《达马托法》。法案通过时，土耳其政府刚刚和伊朗政府达成商业协议，双方签署了一份标的额达230亿美元、为期22年的天然气运输合同，以及一份从大不里士到土耳其边界的天然气管道建设合同，此次合作每年可以为伊朗创造10亿美元的收入。另外，两国政府还承诺致力于增加贸易往来，力求达成年贸易额从9.6亿美元升至25亿美元的目标。现在被《达马托法》这么一折腾，土耳其真是倒了大霉。

　　中美两国各自的盟友和伙伴又是什么态度呢？“大西洋彼岸没有谁想跟美国打商战，没有人愿意成为美国的制裁对象。不过和欧盟一样，加拿大、中国都不想乖乖向美国让步，毕竟美国这些举动是对全球市场巨大的侵略性打击。”那么，各国是如何应对美国强势施压的？

　　在1996年8月23日美洲国家组织大会上，该组织法律委员会宣布《赫尔姆斯-伯顿法》与国际法相抵触。1996年9月4日，在玻利维亚科恰班巴市举行的拉美国家峰会上，各国首脑强烈谴责《赫尔姆斯-伯顿法》。1996年11月12日，联合国大会以绝对多数（137票同意，3票反对，25票弃权）通过了反对美国单方面对古巴采取禁运措施的决议，并以有损全球贸易自由为由，强令美国废止《赫尔姆斯-伯顿法》。而就在1996年11月10日举行的第10届伊比利亚美洲首脑峰会上，21国（西班牙语系、葡萄牙语系国家）政府首脑要求美国停止针对古巴的立法行为，他们认为美国完全是在挑战国家主权这一基本原则。为了获得这些国家的支持，菲德尔·卡斯特罗还签署了鼓吹政治多元化和自由选举的峰会宣言。

　　世界各大经济体也不得不有所回应。在1996年6月里昂G7（七国集团）峰会上，各大经济体一致反对美国的经济单边主义。世界贸易组织秘书处也加入了同美国唱反调的行列：“面对越来越多利用双边主义和单边主义的行为，美国及其合作伙伴应当采取反对立场，这一点是至关重要的。”

　　法国数月来也一直在幕后劝阻美国议员，可仍是徒劳的。法国外交部法律事务司副司长德尼·维博说道：“法国和其他伙伴国家已经尝试过动用传统的外交手段，阻止美国政府和美国国会通过这两部法案。”他还指出，法国政府向美国国会议员发送过多封信件，指明法案的非法性，并警示这些法案与美国在自由贸易协定中做出的承诺，尤其是与1994年的《马拉喀什建立世界贸易组织协定》背道而驰。最后法国的努力未取得成效，不过法国政府并没有放弃。尽管法案最终获得通过，但（法国）一系列外交行为“给美国政府施加了一定的压力，一定程度上可以遏制美国的种种不当行径”。

　　美国盟友的反击

　　再来看看各国和各地区的“书面抗议”。在法律层面，加拿大、欧盟、墨西哥都将矛头指向美国，并进行抵抗和反击，谴责美国公然违犯国际法。1996年10月9日，加拿大为保护本国企业的利益，修订了1985年制定的一部法案。1996年10月24日，墨西哥投票通过一部反对美国法的法案。同年11月22日，欧盟委员会通过一项“针对第三方国家制定的具备域外适用效力的法律，以及基于、源自此种法律行为的保护性条例”，即《欧盟阻断法案》。

　　从字面上看，《欧盟阻断法案》像是一部真正的反抵制（古巴、伊朗、利比亚）法，仅有丹麦对欧盟出台的这一法案态度不太明朗。与美国的两部法案相对应，《欧盟阻断法案》规定：“这一类（某一国制定的具有域外适用效力的）法律、规章及其他法律规范性文件，以及基于、源自这些法律法规及其他法律规范性文件的行为，影响或者可能影响既定的法律秩序，并损害共同体和行使共同体条约项下权利的自然人、法人的利益。”《欧盟阻断法案》直接援引了《赫尔姆斯-伯顿法》与《达马托法》，但又不限于这两部法案，它呼吁欧洲企业保持透明，并应当公开所受到的（域外法的）不当制裁。《欧盟阻断法案》生效两年后，法国政府认为，比利时的行动力非常不足，德尼·维博评论道：“可见欧盟这一规则的执行效果并不怎么明显。”

　　加拿大、墨西哥、欧盟出台的应对性法律围绕着四个主轴展开：严禁本国国民屈服于美国法的命令；对违犯《欧盟阻断法案》规定的人进行处罚；忽视美国的立法决策与立法成果；最后，即实施反制措施，专门针对从美国法院获得有利判决的美国企业与公民。

　　第一个主轴是抵制性立法。《欧盟阻断法案》禁止欧盟的经济活动者理会美国法（有域外适用效力）的禁令。其中第5条规定：“任何被（域外法）针对的个人……不得直接或通过分支机构、中介机构积极地或过失地遵守欧盟域外法的规定、禁令，包括国外司法机关的传票。”当然，《欧盟阻断法案》也规定，欧盟委员会在例外情形下可准许有关法人或自然人遵守国外有权机关的要求。

　　前述加拿大的法案（第7条）和墨西哥的法案（第1条）都禁止任何人（包括本国国民及在本国境内的外国人）遵守国外法（有域外适用效力的）。

　　第二个主轴，即对所有不遵守本国法律法规，反而遵守美国强制性要求的企业实施经济制裁措施。墨西哥的法案会根据企业违犯本国法律法规的严重程度来确定罚款数额。《欧盟阻断法案》将这一制裁权下放至欧盟各成员国（第9条）。加拿大的法案则以牙还牙，确定了比美国还重的罚款数额：1996年法案修订时，对一家企业的最高罚款数额从1万美元增加至150万加元，违规者最高还可能被判处5年有期徒刑。

　　第三个主轴就是对美国法的效力置若罔闻，参见《欧盟阻断法案》第4条、加拿大的法案第8条，以及墨西哥的法案第4条。《欧盟阻断法案》明确规定：“任何赋予本条例附件所列示的法律或基于源自前述法律的行为效力的欧盟外部司法、行政机关的决定或命令都是无效的，并且不能作为执行依据。”

　　第四个主轴，即这些抵制性立法均赋予因国外法而遭到损失的公民及企业向本国司法机关寻求援助的权利。参见《欧盟阻断法案》第6条、加拿大的法案第9条以及墨西哥的法案第5条。欧盟境内的法院将使在美国法院诉讼中的受益人承担与因被《赫尔姆斯-伯顿法》《达马托法》处罚而造成的损失相同的赔偿责任。《欧盟阻断法案》还规定，因被《赫尔姆斯-伯顿法》《达马托法》处罚而遭受损失的个人，可以通过请求冻结造成损失一方在欧盟境内财产的方式获得损害赔偿（《欧盟阻断法案》第6条）。

　　正所谓“以眼还眼，以牙还牙”。至少法律条款上是这样规定的。而实际上呢？不管是欧盟、加拿大还是墨西哥，都是放低身段让美国放过本国企业一马。最后的态度，总归是逐步承认和适应1996年的两部美国法案。可是，这种立场与1982年面对罗纳德·里根总统时的立场完全不同。

　　那一年，里根总统希望对苏联技术的出口禁运扩大到美国跨国企业的欧洲子公司，而当时这些公司正在进行连接西伯利亚与西欧的天然气管道建设项目。连历来亲美的时任英国首相玛格丽特·撒切尔都同美国唱反调，她说道：“问题在于，美国这样的经济强国，该不该阻止他国履行经济合同？我认为答案是否定的。”法国阿尔斯通公司因持有美国通用电气的许可证，大胆为苏联天然气管道制造零件而成为美国的制裁对象。德国首相赫尔穆特·施密特宣布，德国不会受制于美国的威胁。当年，团结在欧洲经济共同体之下的欧洲人就是这样齐心协力地谴责美国“立法的域外扩张”，并浇灭美国的嚣张气焰的。

　　向世界贸易组织起诉美国

　　再回到1996年。法国仍然站在“抗美”前线，时任法国外交部长赫维·德夏雷特宣称：“这两部法案（即《赫尔姆斯-伯顿法》与《达马托法》）已经超越了红线，体现了美国的单边主义立场……这是对国际贸易原则的严重违反，而且两部法案与反恐毫不相关。”法国外交部长还称，法国已经做好应对美国制裁的准备。在法国的推波助澜下，欧盟向世界贸易组织提起了对美国的诉讼。

　　从1996年4月起，美欧双方就开始安排协商讨论。欧盟寄希望于1996年美国大选可以改变美国法案问题的局势，但比尔·克林顿获得连任后，美国并未改变适用法案的立场。面对美方的强硬态度，欧盟威胁将向世界贸易组织起诉。欧盟其实并不想成为这场本与自己无关的冲突的附带牺牲品。布里吉特·施特恩写道：“这两部法案引发了对外经济制裁合法性的问题，法案是在制裁敌对国的背景下制定的，法案的一个精髓就在于，美国通过给那些与敌对国有经贸往来的盟友施压，间接地打击敌对国。”

　　1996年10月4日，加拿大、欧盟正式起诉，并要求世界贸易组织成立争端解决小组，就《赫尔姆斯-伯顿法》做出裁决。美国提出异议，但异议无效。争端解决小组成员于11月20日获得任命，3个月后小组正式成立。欧盟的团结一致初获回报。欧盟委员会发言人说道：“（世界贸易组织）这一举动将建立起欧盟在国际经济贸易舞台的信誉。”欧盟的反抗，以及向世界贸易组织一而再、再而三地上诉让美国很不高兴。世界贸易组织的宗旨是促进世界贸易，推行自由贸易的价值和利益，美国当然不希望成为第一批被世界贸易组织制裁的国家。要记得，世界贸易组织在1994年取代了《关税及贸易总协定》。《关税及贸易总协定》最早于1948年生效，这是世界上第一个多边自由贸易协定，特别值得称道的是，其旨在降低关税壁垒。随后美国驻日内瓦大使布思·加德纳威胁称，继续诉讼会对世界贸易组织产生严峻的、不可估量的影响。美国主张其制定具备域外效力的法律是出于政治领域的考量，与经济无关，所有对外制裁措施都是为了捍卫本国安全与利益，还援引了《关税及贸易总协定》第21条有关“涉及国家安全的例外情形”作为抗辩理由，所以这些事务已经超出了世界贸易组织这种经贸组织的管辖范围。这些理由当然说服不了任何人，但专门小组也就此搁置争议，于是北大西洋两岸的关系继续僵持着。

　　12月初，局势又发生了变化。迫于美国施压，欧盟只好对古巴采取更强硬的态度。当时欧盟的15个成员国均对古巴领导人提出严正要求，希望古巴国内民主化能有明确的进展。美国对此十分满意，美国国务院表示，鉴于欧盟的态度，可以考虑对《赫尔姆斯-伯顿法》《达马托法》的适用范围进行一定调整。所以欧盟让步了吗？没有。欧盟委员会的回答很坚定，其目标从未改变，那就是让美国的域外法受到世界贸易组织的惩治。

　　不过这不是欧美关系的惯常剧本。因为在一般情况下，欧盟都是先义愤填膺，再选择退缩，以便和美国达成妥协。世界贸易组织此次诉讼在1997年4月11日终止。随后欧方谈判代表、欧盟国际贸易专员列昂·布里坦爵士，与美方代表、克林顿总统特使、负责处理国际贸易事务的副国务卿斯图尔特·艾森斯塔特达成了协议，欧盟同意撤诉。作为回报，比尔·克林顿承诺美国缓施《赫尔姆斯-伯顿法》第3条，直至其任期结束。缓施的条款内容是：允许美国公民向法院对占用其财产（指古巴革命后古巴政府强征的财产）获利的非美国企业和个人起诉，或者同他们自认为是合法所有权人的国有化公司进行商贸往来。美国政府也紧锣密鼓地与美国国会协商，暂停已经宣判的制裁欧洲企业家的举措，并恢复欧洲企业在美国的正常运营，比如西班牙的美利亚酒店及度假村集团。

　　这是欧洲大陆对美国法律战的胜利吗？别天真了，这不过是虚假的胜利。时间会证明这一点。欧洲企业马上就会迎来美国司法行政机关的拷打。法国、意大利、比利时、西班牙最为心灰意冷。这四国反对妥协并希望将诉讼进行到底，坚持要让世界贸易组织强制美国废除两部法案。可惜四国只代表了欧盟的少数派立场。放弃诉讼，欧盟其实错失了一个捍卫自身利益的大好时机，欧洲企业将为之付出巨大的代价。

　　因为根本问题靠谈判并没有解决。美国的这点妥协是靠不住的，这不过是出于总统个人的一点善意和美国国会的同情。欧盟的一部分法律和经济主权就这么拱手让出了。

　　美国域外法律的经济后果

　　法案出台前，古巴本是欧盟的重要客户，古巴45%的贸易来自西班牙、意大利、德国和法国。加拿大是第一个与古巴年贸易额（进口及出口）超过5亿美元的国家。法国、德国和英国也保持了与伊朗的贸易往来，尤其是在能源领域。西欧20%的石油进口来自伊朗（第四大石油供应国）和利比亚（第十五大供应国），意大利和法国均有企业在利比亚投资建厂（如能源行业的意大利埃尼集团和法国道达尔公司），法国企业在伊朗也有投资，如标致汽车，道达尔公司在利比亚已经投资近15亿美元，同时还参与经营马布鲁克油田。由于美国的制裁令，美国石油巨头康菲撤出伊朗，道达尔承诺开发两个海上油田Sirri A和E油田（投资额达6亿美元），道达尔旗下的埃尔夫公司也从伊朗政府手中获得经营多鲁德油田的特许权，并最后和意大利埃尼集团共同开发。埃尔夫公司还和加拿大公司Bow Valley合资开发了位于波斯湾的海上油田Balal项目（埃尔夫占有其85%的份额）。

　　法国的乘虚而入令美国大为不快。随后美国国务院发言人尼古拉斯·伯恩斯发表了挑衅性的讲话。克林顿总统签署《达马托法》时，洛克比空难罹难者家属都在场见证了美国制裁利比亚的时刻，这一幕也为《达马托法》打上了“反恐法案”的烙印，可就在法案签署几个小时之后，克林顿就有了完全不同的另一套说法：“法国道达尔公司取代了康菲公司在伊朗的位置，还借机赢得了这份本来属于康菲公司的大订单，我们希望对这种截获他人利益的公司进行惩罚。”

　　道达尔的投机行为和恐怖势力毫不相关，何况道达尔之所以获得石油合同，是因为美国公司被自己国家的法案赶跑了，所以前述逻辑真是匪夷所思。道达尔前法务总监阿兰-马克·伊里苏认为：“《赫尔姆斯-伯顿法》和《达马托法》就是美国在政治上倒行逆施的范例。”法国里昂信贷银行法务部的皮耶尔·维勒奥尔认为，还有一个相对来说不那么严峻，但同样令人担忧的问题，就是该法案对国际贸易秩序的扰乱和对第三方国家主权的侵犯。在他看来，他们所有的银行业务，从简单到复杂的都受到这些法律的影响。

　　被大企业抛弃的古巴

　　美国的立法收到成效了吗？成效显著。法案出台后，大部分跨国企业都和古巴保持了距离，古巴也丧失向国际大型公司学习技术的机会。墨西哥著名水泥建材制造商西麦斯在美国政府指示收回古巴一家曾属于美国的工厂之后就撤出了古巴。另一家墨西哥电信公司多莫斯集团也被迫终止在古巴的业务。鲜有企业敢贸然违抗美国的制裁法案。

　　1996年7月10日，法案首批制裁下达。当日，美国国务院宣布，依照《赫尔姆斯-伯顿法》，加拿大采矿企业谢里特公司（主营业务为镍、钴、石油和煤炭开采）的高管，以及部分股东被美国列为“不受欢迎的人”。谢里特公司拒绝向美国屈服，而加拿大政府也暴怒，其中国际贸易部长阿瑟·埃格尔顿斥责《赫尔姆斯-伯顿法》违犯国际法以及美国两年前在签署《北美自由贸易协定》（美国、加拿大为当事国）时做出的承诺。《北美自由贸易协定》规定三国的企业、商家可以自由往来。西班牙旅游经营商美利亚也同病相怜。美利亚和谢里特公司都顶住压力，决定继续留在古巴，谢里特公司表示对美国没兴趣，美国排斥其高管完全不影响公司在古巴的业务。以色列BM集团和巴拿马国际摩托也被美国盯上了。

　　1997年4月，西班牙商人哈维尔·费雷罗因涉嫌“与敌国进行贸易”在迈阿密被逮捕，美国的指控理由是“……向古巴贩卖尿布、蔬菜罐头、番茄酱……违犯了《赫尔姆斯-伯顿法》”。这位商人最后乖乖认罪，同时还供出了所在公司的一名高管，作为回报，美国检方放弃指控他涉嫌洗钱，哈维尔的刑期也从18个月降到16个月。

　　美国政府的这些指控是很有威慑力的，这是在向所有不肯屈服的企业、商家发出警告：要么别跟古巴做生意，要么就乖乖地接受美国的制裁。不过有个例外，美国政府在赶走所有外国企业的同时，却批准美国电话电报公司在古巴开展业务，该公司每年都从古巴运营商处坐收数百万美元的盈利。

　　法国则不妥协。1997年4月25日，法国与古巴签署了一项促进和维护双边投资的协议，颇有一丝挑衅意味，像是要以此刺激对古巴的投资。法国工业和邮电部长弗兰克·博罗特拉表示：“为了国际关系的平衡与多元化，法国国会一直对古巴开放……也正因如此，法国以及欧盟坚决反对美国出台的具有域外效力的法案，比如《赫尔姆斯-伯顿法》。”“法古经济协议”是在双方企业平等的基础上达成的，协议规定了争议的解决方式，若双方争议经友好协商无法解决，可提交国际仲裁庭仲裁。最后古巴还承诺限制国有化，并对财产被征收或收归国有化的法国投资者进行补偿。美国对法国的做法十分失望，并提醒法国政府三思，别忘了古巴的人权状况。

　　而法国这番举措是经过深思熟虑的，带有机会主义色彩。欧美签署终止世界贸易组织诉讼的协议并谈判后，欧盟获得了暂时从美国魔爪中脱逃的允诺，因此美国暂时不会对“法古经济协议”动手。法国就是基于这一点，在欧美协议达成后插了一脚。事实上美国也确实没有再多言。

　　法国全国雇主委员会非常高兴，因为它对《赫尔姆斯-伯顿法》恨之入骨，称其“在政治上荒谬无比，法案中的规定也令人无法接受”。委员会承诺巩固并加强法国企业在古巴的地位，从西班牙、意大利、德国手中夺回丢失的市场份额。总之，绝对不能任凭美国指手画脚了。这不仅是国与国之间的政治博弈，更是一场经济竞技。柏林墙已倒塌多年，当今的世界是经济全球化与竞争全球化的世界，欧美之间既是肝胆相照的老盟友，也是狭路相逢的竞争对手。

　　而另一家法国企业即将吞下这场竞争的苦果——法国保乐力加集团。1993年，保乐力加与古巴政府合资设立了哈瓦那俱乐部国际公司，向全世界销售古巴朗姆酒品牌“哈瓦那俱乐部”的产品。签订合资协议之前，保乐力加的律师团队完成了他们的法律服务工作，并确认古巴已经提交哈瓦那俱乐部的商标申请。然而，美国却不这么认为。几个月后，这家法古合资企业就被美国媒体抨击了，后者指责古巴多年来一直没有缴纳工业产权的续期费。于是，《赫尔姆斯-伯顿法》又“用心良苦”地加入了第211条。尽管没有点名道姓地批评，但法案新添内容对保乐力加进行了直接性惩罚：法案禁止在美国境内使用哈瓦那俱乐部商标。专门负责海外经济制裁的执行监管机构美国财政部海外资产控制办公室认为，哈瓦那俱乐部商标被卡斯特罗政府收缴了，商标所有者为早年流亡美国和西班牙的阿雷切巴拉家族，而非古巴政府所有。保乐力加将百加得告上美国法庭，经历一审、上诉的曲折后，最终以败诉告终。在上诉阶段，还有一名法官以“法不溯及既往”这一根本原则，拒绝签署判决书。不过，2002年，世界贸易组织在欧盟提起的诉讼中认定美国的《赫尔姆斯-伯顿法》法案中第211条款违法，但美国仍旧拒绝撤销第211条。保乐力加在本国最高法院也提起了诉讼，但同样败诉。实质上，就是竞争对手百加得一直在背后刁难保乐力加，百加得是美国朗姆酒市场的领跑者，它可不希望一家法国酒业的龙头企业进入美国市场与其分一杯羹。有趣的是，第211条经常被戏称为“百加得法案”，因为很多人怀疑第211条没准就是由百加得的律师团队起草的。 美国金融史与大国博弈（套装共12册）