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　　1.环保“软指标”

　　1980年代以来，尽管中组部制定的干部考核指标体系的具体内容几经调整，但其原则维持了相当的连贯性，即主要从德、能、勤、绩、廉五个方面综合考核和评价官员，并以此作为官员晋升、降职、免职、奖励和处分的主要依据。2007年，辽宁省C市的干部考核指标主要包括以下六个方面的内容：（1）经济发展，主要分解为GDP增长率和财政收入增长率两项数字指标；（2）维护社会稳定，主要分解为群体性事件和越级上访两项数字指标；（3）教育、科技、文化、医疗和体育事业发展；（4）环境保护和人口与计划生育；（5）社会治安；（6）坚持党的各项方针政策。在当时的考核体系中，环境保护只是一项志愿性指标，其约束力相当脆弱。化学需氧量和二氧化硫减排指标作为两项重要的环境指标，其完成情况没有纳入当地干部的硬性考核指标中。与此相反，与经济增长和维稳相关的指标，例如GDP增长率、财政收入增长率、群体性事件和越级上访等量化指标却是具备严格约束力的“硬指标”，带有“一票否决”的性质。

　　干部考核指标体系不但向地方官员传递了中央政府的意志和政策优先性，而且地方官员往往根据其传达的信号去解读来自中央政府的政治激励。很多研究都指出，地方干部非常重视考核的具体内容和结果，因为这与其仕途升迁息息相关。对于农村干部的研究显示，他们常常为完成明确、可量化的，带有“一票否决”性质的“硬指标”，而忽视那些模糊的、无法量化，约束力不强的“软指标”。完成这些量化指标对于地方官员的政绩考核结果至关重要，是其仕途升迁的基础之一。梅赐琪对改革开放后浙江与湖北两省地方主要官员政治流动性的经验研究发现，自上而下的干部管理体制形成的政治激励在很大程度上造成了扭曲的政策执行结果。因为干部考核指标只看重地方干部在经济增长方面的政绩，忽视了其他方面的政策领域。

　　笔者在田野调查中发现几乎所有受访的地方官员都承认把完成经济发展和维护社会稳定的指标放到最重要的位置上。但是，这些指标的完成往往是以忽视环境保护政策的执行为代价的。福建省B市的一些市民，包括退休的老干部都对时任市委书记的“重工业跨越式发展”持强烈的否定态度，认为这样将破坏城市原有的自然和环境声誉。尽管这位市委书记在环境保护方面饱受争议，仍然很快被中央政府提拔到更高的位置。在官方报道的任命决定中，还专门强调了这位官员此前在经济发展方面的“优秀”表现。

　　柯珍雅对省级环保局局长的职业生涯的经验研究显示：环保局长们的职业背景几乎不能为他们积极地执行环境政策提供有效的激励。笔者的田野调查发现了类似的现象，与其他一些以经济为主要职能的政府核心部门相比（例如发改、城市建设、交通运输、商务等部门），环保部门官员流动和升迁的机会相当局限。这四个城市的主要党政领导都没有任何环保部门工作的经历或者与环境相关的教育和培训背景。更重要的是，一些环保部门的官员非常担心执行中央的环境政策会对个人的仕途升迁带来负面影响。据媒体报道，2010年5月28日，安徽省固镇县委组织部下发通知，对该县环保局的6名工作人员予以集体停职处理。原因是，环保局此前多次去当地一家企业检查，影响了招商环境和发展环境。一项统计研究发现，一个市政府在环保领域的开支实际上会对该市市委书记和市长的升迁带来负面作用。一个地方的环保投资占当地GDP的比例每升高0.36％，当地书记的升迁机会便会下降8.5％。 中国地方环境政治：政策与执行之间的距离