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　　1.政策执行研究政策执行研究兴起于1970年代的美国，原因是它更好地解释了约翰逊总统提出的“伟大社会”计划失败的原因。经济学家们将这一失败归因为市场的失灵；社会学家认为问题出在缺乏有效的组织控制、管理和监督；但最终，是被传统的政治学者视作“分裂主义者”的公共管理学者发现，政策的执行并不总是和政策的目标相一致，政策执行者并不总是像经济学家假设的“理性人”那样去争取实现政策目标的最大化。普雷斯曼（Jeffrey Pressman）和韦达夫斯基（Aaron Wildavsky）在其政策执行研究的开山之作中将政策执行定义为政策目标的设定和为实现这些目标而采取的行动之间的互动过程。他们提醒大家，执行不应该与政策相分离，政策制定者应该为了执行的便利尽量制定简单明了的政策。

　　公共政策分析理论将一个完整的政策过程分解为六个阶段：（1）议题塑造（problem framing）；（2）议程设定；（3）政策制定；（4）政策执行；（5）政策结果；（6）政策结果评估。执行是将政策转化为实际效果的过程，是政策制定出来之后的下一个阶段。通俗而言，政策制定研究通常关注应该做什么，政策结果关注实际上做了什么，而政策执行研究侧重于回答为什么会做成现在的样子。因此，政策执行研究的文献致力于建立理论模型列出哪些因素有利于政策目标的实现，哪些因素阻碍了政策目标的实现。

　　线性的政策执行模型：影响政策执行结果的变量

　　政策执行过程模型把执行视作一种线性的过程，概括了六个影响政策执行结果的变量，包括：第一，政策的标准和目标是否明晰、具体、可测量？第二，政策资源，例如有助于有效执行的资金或者其他形式的激励措施。第三，组织间的沟通，例如能否明确地向政策执行者传达组织的目标和标准。不管是故意还是偶然，跨组织的沟通中都会出现信息的扭曲和失真。第四，执行机构的特征。既包括正式的组织结构也包括组织内部人员的态度与他们和其他政策执行中的参与者的关系等。第五，影响政策执行机构的外部社会、经济和政治环境。具体的问题包括：支撑政策成功执行的经济资源是否足够？政策执行可能对经济和社会现状的影响是什么？该项政策是否得到了足够的民意支持？该项政策是否得到精英的支持？执行机构的党派特征？政党对该项政策是支持抑或反对态度？利益集团对该项政策的态度是什么？第六，政策执行者的回应，包括具体政策执行人员对政策的理解和认识，他们对政策本身的态度（接受、中立、拒绝）等（图1.1）。

　　图1.1 政策执行过程模型

　　资料来源：Donald S.Van Meter and Carl E.Van Horn，“The Policy Implementation Process：A Conceptual Framework”，Administrationand Society，Vol.6，No.4，1975。

　　政策执行的模糊—冲突模型：成功的执行与政策特征分析

　　马特兰德（Matland）主张，建立一个有效的执行模型，需要详细分析一个政策的特征。他认为原有的政策执行研究的方法是希望穷尽所有影响政策结果的因素，总结了300多个影响政策执行的关键变量。但却忽视了在哪些条件下，哪些因素更重要的问题；没能很好地区分不同类型的政策领域。马特兰德（Matland）将现有的研究简单分为自上而下的政策执行和自下而上的政策执行。自上而下模型支持者的理论通常是建立在对那些清晰明确的政策领域的研究之上的，相反，自下而上模型支持者的理论则更倾向于选择那些不确定、模糊的政策领域。

　　这两种不同的研究脉络的一个根本分歧在于如何定义成功的执行。究竟是应该以政策制定者对政策本身的忠诚还是执行者的行为结果来衡量执行的成功程度呢？前者认为政策制定者是执行过程中的主要参与者，关注的焦点集中在中央政府的层面，把政策执行者的行为在多大程度上与中央的权威决定相一致作为衡量执行结果的标准。后者则认为执行者和目标群体在执行过程中更重要，因为他们可以在执行中在地方层面重新“再造”政策。要了解执行，就必须了解微观执行过程中的参与者的目标、战略、活动及相互关系。此外，中央的政策能否适应地方的环境，是政策执行成败的关键因素之一。

　　马特兰德（Matland）提出了政策执行的模糊—冲突模型，用模糊程度和冲突程度来分析一项政策的特点，进而区分了四种类型的执行模式：行政执行、政治执行、实验性执行和象征性执行（图1.2）。他指出，当不止一个组织将政策视为和自身利益相关，并且这些组织具有不同的观点的时候，政策冲突就会出现。这种冲突有可能体现在目标上，也可能体现在为实现这些目标采用的手段上。因此，将一项政策的实施赋予赞同该政策的机构是很重要的，交给和该政策相冲突的机构不会得到任何资源和支持，一定会导致执行失败。某些类型的冲突是可以通过一些手段来调节的，比如向政策参与者提供经济激励。但是，对于一些充满争议的政策而言，冲突可能是无法避免的，因为价值观层面的冲突难以用利益补充的手段来弥合。马特兰德（Matland）将政策的模糊性分为两种形式：政策目标的模糊性和政策手段的模糊性。目标的模糊性被一部分学者认为是导致执行失败的一个原因，但事实上，模糊性的积极作用在于可能消解冲突性。很多政策在决策时都采用模糊性的语言，以便冲突的参与各方从中作出有利于各自的解读，这常常是决策当中不得不做的妥协。但是，模糊的政策为监督政策的实施制造了很多麻烦，因为缺乏固定和统一的标准。

　　在马特兰德（Matland）看来，行政执行是冲突性和模糊性都很低的那类政策的执行模式，只要给予充分的资源，执行结果就能够保障。当冲突性和模糊性都很低的状况下，行政执行的主要问题是技术性的，而不是政治性的。与行政执行不同，政治执行的政策特征是较低的政策模糊性和较高的政策冲突性。政策执行参与者都有明确的目标，但彼此的差异和冲突却很大，这在政策制定之初就体现出来了。因此，成功的执行取决于政策推动者是否拥有足够的权力把自己的意志强加给那些持相反立场的其他参与者。当一项政策的模糊性高而冲突性低的时候，它的执行模式是实验性执行。因为目标和手段可能都不明确，所以需要因地而异的试验，执行的结果在很大程度上受不同地方的具体情境支配。象征性执行一般是模糊性和冲突性都比较高的政策的执行模式。当一项政策的冲突性很大时，政策制定者倾向于用政策的模糊性来缓解政策的冲突性，但这种冲突性仍然有可能一直存在，因此有些政策带有高冲突性和高模糊性。通过制定这种象征性政策，决策者可以重申自己的价值、目标和原则。象征性政策的执行结果很大程度上取决于地方层面的联合力量，即政策在多大程度上取得地方政策执行参与者的支持和他们的团结合作程度。

　　图1.2 模糊—冲突政策执行模型

　　资料来源：Richard E.Matland，“Synthesizing the Implementa tion Literature：the Ambiguity Conflict Model of Policy Implementation”，Journalof Public Administration Research and Theory，Vol.5，No.2，1995，pp.145-174。

　　非线性模型：政策执行者的理性与认知

　　詹姆斯·斯皮兰（James Spillane）等学者讨论了政策执行者的认知对政策执行结果的影响，这是对以往传统政策执行研究中的线性分析模型的一种反思。他们认为，以前的政策执行研究主要关注政策针对的社会问题的特点，政策的设计，执行政策的治理系统和组织管理，具体政策执行者的执行能力和意愿对政策执行结果的影响。这些研究都建立在一个假设基础上，即政策执行者能够自动地理解和领会政策制定者的意图和要求，无法做到这点的原因是政策的模糊性造成的。这种假设忽视了人类意义构建（sense-making）的复杂性。此外，这些解释都是建立在委托—代理关系和理性选择理论的假设之上的，即认为委托人需要代理人的协助才能完成一个政策目标，代理人的决定是受理性选择的观念支配的，行为的出发点是实现效用最大化；委托人和代理人都是自利的，因此恰当的激励和监督体制是委托人让代理人实现政策目标的必要条件。因此，政策执行者（代理人）故意按照自己的利益、资源和偏好来解释政策制定者（委托人）的政策。

　　然而，在詹姆斯·斯皮兰（James Spillane）等学者看来，意义构建不是政策执行者对政策文本字面意义“解码”式的简单理解；这是一个综合的解读过程，是一个活跃的互动过程，是建立在以前的理解、信仰和态度基础之上形成的个体性知识体系，具有很大的差异性。因此，除了故意地按照自己的利益和偏好阐释委托人的政策之外，还有很多其他人类认知上的复杂问题导致代理人对政策作出不同的理解，改变政策制定者的初衷，并导致执行偏差的出现。有必要研究政策执行者是怎样理解政策并把自己的理解和行为相结合的。

　　他们指出，政策执行者对于一个政策的意义的理解是在原有的认知系统（包括知识、信仰和态度）、所处的情境和政策信号三者的互动中逐渐形成的。这个认识框架可以被分为从简单到复杂的三个阶段：

　　（1）个体的认知（individual cognition）：把地方的政策代理人视作一个个独立的意义构建主体，看他们如何领会和阐释政策，以及他们原有的知识、信仰和经验是如何影响这一意义建构过程的。

　　（2）情境式的认知（situated cognition）：要解释政策执行者的意义建构过程，掌握其中的具体情境（context）至关重要。情境的作用不仅仅是其意义构建的背景，已经成为了意义构建过程的一部分。

　　（3）典范的作用（role of representations）：他们的研究发现，政策执行者对政策本身的意义构建受到三个要素的影响：1）政策信号；2）执行者原有的知识、信仰和经验；3）执行者意义构建过程中所处的情境和环境。因此，有些政策执行的失败不能归咎于执行者对政策制定者的新观念的排斥，而是他们之间的理解和认知出现了差异。从这个意义上说，政策制定者的政策意图和精神的不断变化，很可能影响到执行者对政策的认知和解读。 中国地方环境政治：政策与执行之间的距离