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　　四、人才政策创新需处理好的几个主要问题虽然我国人才政策创新持续推进并深化到体制机制改革的层面，推动我国人才工作取得显著成效，但是也应看到，我国人才政策还存在很多问题需要在未来加以改进，才能应对新形势下人才工作的新要求和新挑战。

　　（一）政策价值的效率导向与公平正义问题

　　由于我国经济社会发展的追赶特征，改革开放以来的政策价值导向更多体现在对发展速度和工作效率的关注上。在这样的大背景下，我国人才政策也表现出同样的情况，存在政策导向的效率和公平正义关系的处理问题。

　　一是政策对象偏重导致的公平问题。《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020年）》强调指出，“鼓励和支持人人都作贡献、人人都能成才、行行出状元”。但是在实际工作中，为了发挥各领域优秀人才引领发展的积极作用，我国人才政策的对象一般多聚焦在少数人才群体身上，如引进高端人才和紧缺人才等。长此以往，人才政策实施过程就会面临公平和效率、特殊性和普惠性的关系处理问题。

　　二是存在政策资源来源和使用程序方面的正义问题。由于我国人才政策的经费多数来源于财政经费。财政经费一般应该用于公共服务的提供与改善，如果用于个人或小群体创新创业活动的资助，则需要足够的证据证明其合乎全体纳税人福利水平的提高，否则就会带来政策资源使用的正义问题，而且政府资助的个人或企业一旦失败，造成政府公共经费损失，就会使这一问题更加突出，因此应该引起政策制定部门的重视和反思。

　　（二）人才政策制定和实施过程的政策整合问题

　　政策整合也被称作政策协同或政策协调。我国人才政策制定和实施过程往往涉及两个以上的组织，例如，中央和地方政府、不同政府部门、企事业单位等用人主体，这些组织会介入人才工作的任务环境中，实际上我国人才工作的政策整合问题一直非常突出。从横向整合来看，我国的人才政策由于涉及组织、人社、教育、科技等政府部门，政出多门、相互冲突的现象很多见。例如，组织和人社部门以及用人单位在引进海外优秀人才时，往往有放松人才入境居留条件的政策需求，而公安部门则从国家安全角度考虑，对外籍人员入境一般采取限制措施。从纵向整合来看，由于政策实施过程中的沟通和激励机制不完善，导致政策难以取得预期的实施效果。而政策的变动不居、调整频繁，也会影响人们对政策目标的合理稳定预期，导致人才政策难以实现应有的效果。

　　（三）政策的政府主导模式与市场作用发挥的问题

　　中国政府集中力量办大事的举国体制特征在人才政策的制定和执行中也有充分的体现。这一方面表现为政府行政力量对人才工作的强力推动，形成短期成效，另一方面由于市场机制作用不能充分发挥，长此以往将会导致人才政策的不可持续和效率递减。长期以来，我国在人才引进、评价、激励等关键环节，政府都发挥着举足轻重的作用。但是这一政府行政主导的人才政策模式，在当前和今后实施创新驱动发展战略和“大众创新、万众创业”的新形势下，面临着政府资金不足、审核程序繁复导致不能及时支持创业企业，以及难以很好地满足人才创新创业多样化服务需求等具体问题。为此，各级政府部门亟须认真落实习近平总书记在深化人才发展体制机制改革意见座谈会上的重要讲话精神，改变政府过多干预人才工作具体环节的旧模式，充分发挥市场在人才评价和激励等方面的作用，鼓励市场主体和社会资金对人才创新创业投资和服务的支持力度。政府着重加强和优化人才公共服务，加强人才工作的监管，保障人才和用人主体在市场上公平竞争，为人才发展提供良好的环境。

　　（四）人才政策创新与法制建设的关系问题

　　一个时期以来，我国的人才工作更多地通过政策推动，在今后建设法治国家的过程中，需要借鉴各地人才法治建设的成果经验，处理好人才政策创新突破与加强人才管理法制建设的关系问题。通过人才立法保障和促进人才工作，是进入新世纪以来我国人才工作的重要原则。早在2003年，通过建立人才法规体系保障人才工作开展的思路就已经确定。第一次全国人才工作会议通过的《关于进一步加强人才工作的决定》提出，要“制定政策法规，提高重要人才待遇，保障重要人才权益，规范重要人才流动”。2010年发布的《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020年）》也明确提出，要“加强人才工作法制建设”。

　　在各地的人才工作实践中，一些先行地区通过人才立法推进人才工作，取得了明显效果。例如，早在2002年3月，经济特区厦门市十一届人大常委会第42次会议就通过了《厦门经济特区鼓励留学人员来厦创业工作规定》（以下简称《规定》）。这可以说是我国地方人大最早出台的鼓励人才创新创业的法规，厦门市留学人员创新创业工作走在全国前列，是《规定》立法保障的重要成效。2011年12月，根据人才工作发展的实际需要，厦门市十三届人大常委会第33次会议对《规定》进行了修正。经济特区珠海市也走在各地人才立法的前列，2013年7月，珠海市第八届人民代表大会常委会第12次会议通过了《珠海经济特区人才开发促进条例》。这是我国地方政府制定出台的第一部人才工作条例，保障了近年来珠海市人才工作的快速发展。

　　虽然珠海、厦门作为经济特区先行先试，在人才立法工作方面进行了有益探索，并取得了明显成效，但是总体而言，当前我国人才立法工作还没有全面开展，国家层面的人才开发法规还处在立法研究阶段。人才评价、外国人才签证、居留等法规也亟须研究制定。为此，中央发布的《关于深化人才发展体制机制改革的意见》（以下简称《意见》）明确提出，要加强人才管理法制建设。在促进人才开发及人力资源市场、人才评价、人才安全等方面开展立法研究，对外国人才来华工作、签证、居留和永居的法律法规进行修订完善，在条件成熟时尽快制定人才工作条例，同时清理不合时宜的人才管理法律法规和政策性文件。《意见》对我国人才立法工作提出了明确要求，“十三五”时期，我们亟须清理不合时宜的相关规定和政策，把经过实践检验、效果较好的政策上升为法律法规，尽快建立完善人才工作的法规体系，为人才工作科学化提供法律保障。 上海科技人才发展研究报告（2017）