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　　第十四章 以绿色为底色推动经济高质量发展

　　黄俊勇

　　要点透视

　　➢2019年，中央从粤港澳大湾区发展、黄河流域生态保护和高质量发展、长江三角洲区域一体化发展等一系列战略高度布局绿色发展，继续推进污染防治攻坚战，推动能源清洁高效转型，国土空间、产业结构、技术创新、绿色生活创建等制度和行动得到进一步发展。

　　➢2020年，在疫情防控常态化的前提下，做好全面落实“六保”任务生态环保工作，牢固树立大局意识，坚持精准治污、科学防治、依法防治，坚持统筹兼顾，扎实推进生态环境治理工作，深化环保领域“放管服”改革，在“六保”任务多重目标下寻求动态平衡。

　　➢未来十年，我国资源环境压力来源将逐步发生变化，部分污染物将持续增加并达峰成为主要污染物，碳排放压力较大。我国仍将继续推进能源清洁高效利用，培育绿色发展新动能，大力发展绿色金融，营造绿色生活理念，积极参与应对气候变化，体现负责任的大国担当。

　　党的十八大以来，我国的生态文明建设快速推进，党的十九大进一步将生态文明提升为“千年大计”，提出“美丽中国”目标，提出“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标”。在此背景下，我国的绿色发展进程加快推进。

　　绿色发展不只是环境保护、污染治理，而是从以往高污染、高消耗、高度依赖资源环境转向低排放、低消耗、资源节约与环境改善的发展方式，是一种更为高效、可持续的发展方式，是发展方式的革命性变革。绿色发展是建立在生态环境容量和资源承载力的约束条件下，将环境保护作为可持续发展重要支柱的新型发展模式。绿色发展是实现经济高质量发展和现代化目标的必然要求和途径，是实现美丽中国目标的重要路径。

　　2019年绿色发展的主要进展

　　中央的战略布局进一步加强

　　2019年2月中央印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》，提出绿色发展，保护生态的基本原则。2019年9月18日，习近平总书记在郑州主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会时提出黄河流域生态保护和高质量发展这一重大国家战略，提出了“共同抓好大保护，协同推进大治理”“促进全流域高质量发展”等理念和要求。2019年12月，中央印发《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，要求以绿色发展为引领推进经济高质量发展。从战略布局上看，生态文明建设已经由局部治理向经济绿色发展提升，由单纯的环境保护向绿色发展转变，绿色发展在中央的战略布局得到进一步加强。

　　污染防治攻坚战成效显著

　　2019年各地继续积极落实污染防治攻坚工作，取得显著成效。

　　空气质量继续改善。2019年全国337个地级及以上城市主要污染物中，SO2浓度为11微克/立方米（ug/m），同比下降15.4个百分点；NO2浓度为27微克/立方米，同比持平；PM10浓度为63微克/立方米，同比下降1.6个百分点；PM2.5浓度为36微克/立方米，同比持平；优良天数比例为82.0%，同比提高2.7个百分点。

　　图14.1 2019年全国337个地级及以上城市各级别天数比例

　　水质优良比例同比上升。2019年全国1 940个地表水考核断面中，水质优良断面的比重为74.9%，同比提高3.9个百分点；劣Ⅴ类断面比重为3.4%，同比降低3.3个百分点。

　　图14.2 2019年全国地表水水质类别比例

　　污染防治能力建设不断加强。在“环保督察制度、省级以下环保机构监测监察垂直管理改革、控制污染物排放许可制度”这三项环境保护领域关键性改革的推动下，“监管失灵”的情况得到抑制，监管的一致性得到加强，全面严格执法得到实现。

　　能源结构不断优化，能源效率持续提升

　　清洁能源的开发利用、结构比例提升是绿色发展的重要方向，发展清洁能源有利于中国乃至全球的环境、经济和健康。2019年，我国继续深化能源供给侧向绿色低碳转型的结构性改革，能源结构进一步向低碳清洁方面优化，单位GDP能耗持续下降。

　　我国近年来在清洁能源发电机组方面的投资日益增加，清洁能源发电比重持续上升。2019年规模以上工业发电量7.1万亿千瓦时，同比提高3.5个百分点，增速回落3.3个百分点。其中，水电、风电、核电和光伏发电占27.7%，占比较上年提高1个百分点。火电提高1.9个百分点，增速大幅回落；水电提高4.8个百分点；风电提高7.0个百分点；核电提高18.3个百分点；太阳能光伏发电提高13.3个百分点。

　　从消费端看，清洁能源消费结构不断优化提升。2019年能源消费总量比2018年提高3.3个百分点。其中，水电、风电、核电、天然气等清洁能源消费占比较2018年提高1.0个百分点，煤炭则减少1.3个百分点。

　　图14.3 2010—2019年能源消费结构变化

　　在各项节能降耗政策和措施的大力推动下，我国的能效水平持续提升。2019年单位GDP能耗比2018年减少2.6个百分点。其中，规模以上工业单位增加值能耗减少2.7个百分点。

　　国土空间规划制度体系不断完善

　　国土空间规划是绿色发展的空间蓝图，是各类保护、开发和建设活动的基本依据，我国的生态空间规划制度体系经过近年来的发展，“四梁八柱”已经基本形成，这将为我国的国土空间可持续发展提供重要的技术指南。2019年5月23日，中央印发了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，提出了多规合一、国土空间开发保护“一张图”、国土空间开发保护制度等提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平的目标和举措。2019年11月1日印发了《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》，为统筹划定落实生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线提出了指导意见。同时，2019年中央全面深化改革委员会还审议通过了《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》《海南热带雨林国家公园体制试点方案》《长城、大运河、长征国家文化公园建设方案》，我国保护自然生态环境的体制机制进一步得到健全。

　　产业结构优化调整进一步推进

　　绿色发展就要求产业结构向低碳、高效、节能、技术等绿色产业方面转变，产业政策从中起了关键作用。2019年2月14日，国家发改委、工业和信息化部等部门新颁布的《绿色产业指导目录（2019年版）》提出了绿色产业发展重点，鼓励和促进高效节能装备制造、先进环保装备制造、资源循环利用、污染治理、清洁生产产业、基础设施绿色升级、绿色交通、绿色咨询服务和技术推广等产业发展；2019年10月30日，国家发改委修订发布的《产业结构调整指导目录（2019年本）》提出了鼓励类、限制类、淘汰类三个类别的产业指导目录。从产业政策层面，我国积极支持传统产业优化升级，加快发展先进制造业和现代服务业，促进制造业数字化、网络化、智能化升级，推动先进制造业和现代服务业深度融合，绿色产业发展和产业结构调整得到进一步发展。

　　绿色技术创新体系逐步建立

　　科技创新是解决生态环境问题的利器，通过调动企业在技术创新方面的活力，可以加快关键环保技术的研发和重大研究成果的转化应用，带动生态环境产业革新，助力经济高质量发展。2019年4月15日，国家发改委、科技部印发了《关于构建市场导向的绿色技术创新体系的指导意见》，提出用绿色技术创新成为绿色发展的重要动力，成为打好污染防治攻坚战、推进生态文明建设、推动高质量发展的重要支撑。近几年，电动汽车、蓄电池、光伏发电等行业在绿色技术创新的驱动下快速发展，在国际市场上已经具有较强的竞争力。如今我国已基本形成涵盖从源头（工业生产、居民生活）到末端（污染治理、生态修复）的绿色技术体系，包括能源技术、材料技术、催化剂技术、分离技术、生物技术、资源回收及利用技术等。以绿色技术创新作为驱动力，促进技术发展、产业升级、结构优化，实现绿色发展的制度体系逐渐形成。

　　绿色生活方式制度开始成型

　　从中央层面看，我国绿色生活相关的政策和管理制度正逐步建立完善。2019年9月通过的《关于进一步加强塑料污染治理的意见》提出了树立新的发展理念，推广可循环易回收可降解替代产品，促进资源可回收利用，增加绿色产品供给，引导绿色消费等措施。国家发改委于2019年10月29日印发《绿色生活创建行动总体方案》，在全社会开展绿色生活创建行动，提出通过开展节约型机关、绿色家庭、绿色学校、绿色社区、绿色出行、绿色商场、绿色建筑等创建行动，宣传推广简约适度、绿色低碳、文明健康的生活理念和方式，推动绿色消费，促进绿色发展的方案；提出到2022年，绿色生活创建行动取得显著成效，绿色生活方式得到普遍推广，形成崇尚绿色生活的社会氛围等目标。

　　从地方上看，广州、深圳、上海等地都制定了生活垃圾管理方面的地方性法规，2019年7月1日，《上海市生活垃圾管理条例》开始实施，这一条例在目前所有省市级垃圾管理法规里应该是最严格的，被称为史上最严格的垃圾分类管理地方性法规：第一，确定了污染者付费原则，为垃圾分类奠定了经济基础，有利于垃圾减量，完善资源环境价格机制，推动污染者切实履行责任；第二，进行了监管体制建设，规定了各部门职责，环卫部门负责统一协调、监督，其他部门分工参与；第三，进行了市场机制建设，发挥市场的作用，推广垃圾资源化回收利用，激发市场活力；第四，促进社会公众参与，积极动员、号召、促进党政机关、学校、社区等社会各界共同参与垃圾分类行动，发挥公众履职者和监督者作用，有助于形成共识。条例实施效果显著，在政策颁布两个月后，上海市每天分出可回收物比2018年底增长5倍，分出湿垃圾比2018年底增长130%，干垃圾减少26%。在前端分类达标率提升的情况下，干垃圾焚烧的热值提高了14.3%，全市每日生活垃圾资源化利用量比2017年底提高41.7%，填埋比例下降到30%以下。由此可见，当前可以垃圾分类为抓手，倡导绿色生活方式，从消费需求端推动变革，促进绿色发展。

　　2020年疫情防控常态化下开展绿色发展工作

　　做好全面落实“六保”任务生态环境保护工作

　　生态环境保护工作要牢固树立大局意识，在疫情防控常态化前提下，坚持精准治污、科学防治、依法防治，坚持统筹兼顾，扎实推进生态环境治理工作，深化环保领域“放管服”改革，在“六保”任务多重目标下寻求动态平衡，避免环保“一刀切”，避免处置措施简单粗暴，更好地服务经济绿色高质量发展。

　　继续推进污染防治攻坚工作

　　2020年要确保实现污染防治攻坚战阶段性目标，达成《打赢蓝天保卫战三年行动计划》的任务，对重点区域、特定气候季节的大气污染防治下功夫。继续开展北方地区的清洁取暖工作，积极推进高污染排放运输车辆污染治理。同时，要进一步加大非重点区域治污力度，推进长江、粤港澳地区、渤海地区入河入海排污口整治，启动黄河入河排污口溯源，促进流域生态保护和高质量发展。继续严禁洋垃圾进口，排查整治危险废物，做好医疗废弃物和医疗污水处理监管工作，强化土壤污染风险管控，开展土壤污染修复工作。

　　积极推动“三线一单”工作

　　在“国家指导、省级编制、地市落地”的模式下，积极推动省级党委和政府确定生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线，制定生态环境准入清单（简称“三线一单”）工作，将各省（区、市）分梯队加快落实，为推进生态环境保护精细化管理、强化国土空间环境管控、推进绿色高质量发展提供强有力的基础支撑作用。

　　按时履行《巴黎协定》要求

　　根据《巴黎协定》要求，各国应在前期自主贡献目标的基础上，不晚于2020年通报或更新国家在应对全球气候变化方面的自主贡献目标，疫情发生以来世界经济受到巨大冲击，我国也面临经济、社会、环境等方面的多重挑战，但在应对全球气候变化上，我国应体现负责任的大国担当，根据《巴黎协定》要求，按时提交自主贡献目标工作进展和进一步措施，积极应对气候变化，采取调整产业结构、优化能源配置、提高能效等方式，走绿色发展道路。

　　绿色发展面临的突出问题

　　环境质量持续改善压力较大

　　污染防治攻坚战取得了显著成效，但是我国环境质量改善仍存在短板，持续提升的压力较大。

　　一是空气污染防治方面，我国的空气质量呈现季节性波动的特点，秋冬季节由于气象条件、采暖等因素影响，排放增加、污染物不易扩散，导致空气污染频发。二是水污染防治方面，缺水、地下水污染、湖泊水质富营养化等问题仍然频发。三是工业废弃物方面，化工、有色金属、印染纺织业产生有机污染物、有毒污染物、重金属等危险废物种类和数量不断增加。

　　绿色金融发展存在短板

　　绿色金融包括绿色信贷、绿色债券、环境污染责任保险、环境权益交易等，目前我国绿色金融发展仍存在短板。

　　一是绿色贷款和绿色债券增速较快，但是总量仍不足，资金流向结构不平衡。据央行《2019年金融机构贷款投向统计报告》显示，2019年末，本外币绿色贷款余额10.22万亿元，余额比年初增长15.4%，占同期企事业单位贷款的10.4%。2019年我国绿色债券发行规模3 390.62亿元，比2018年增长26%。但是资金大都流向交通运输、仓储、热力、电力、燃气、水生产和供应等行业部门，而许多民营、环保企业却面临资金不足的困境，环保、循环经济、新能源等绿色产业资金缺口问题仍然严峻。绿色贷款和绿色债券的资金总量和结构问题存在短板。

　　二是环境污染责任保险落实成效不明显。2015年新修订的《环境保护法》将环境污染责任保险入法，鼓励高风险企业投保环境污染责任保险，相关部门及地方政府也出台相应的法律法规，但是近几年的落实并未取得明显成效，保险公司的环境污染责任保险产品不健全、配套服务不到位，企业参与投保的动力不足。

　　三是环境权益交易市场不健全。2014年国家发改委组织发布《碳排放权交易管理暂行办法》，推动建立全国碳排放权交易市场。但是近年来，碳排放权交易量低，全国碳市场尚未建立，期货、期权等环境权益金融衍生品制度不健全、市场不成熟，环境权益交易覆盖行业范围有待拓宽。

　　绿色生活理念有待提高

　　虽然上海出台了史上最严格的垃圾分类管理的地方性法规，广州、深圳、北京等地也都制定了生活垃圾管理方面的地方性法规，但是垃圾分类基础设施、监管手段尚不健全，公众进行垃圾分类的意识还很薄弱，绿色生活理念还有待提高。2019年12月突然暴发的新冠疫情对生产生活产生了巨大影响，同时也引发了对大众消费习惯和动物保护的热烈探讨。尽管《野生动物保护法》对野生动物保护做出了规定，明确禁止对野生动物的捕猎、生产、经营、消费，但是法律的具体执行、监管均不到位，大众的动物保护意识不强。绿色生活理念要落到实处尚需努力。

　　绿色发展的未来展望

　　各项污染物排放陆续逐步达峰

　　我国仍处于工业化、城镇化进程中，部分污染物排放达峰，也有部分污染物排放仍处于上升阶段，整体来看正处于“环境库兹涅茨曲线”拐点期。对于大气污染物，SO2、NO2排放已先后达峰并逐步下降，PM2.5浓度持续下降，主要城市空气质量优良天数比例进一步上升，但是VOCs、臭氧排放尚未达峰。对于碳排放，预计2030年左右实现达峰目标。对于水污染物，其排放总量受农业面源影响，预计在2020—2025年达峰，主要河流、湖泊、地下水质量改善的区域差异较大。土壤环境更具隐蔽性，其质量改善的难度较大，也是下一步污染防治的重要工作。

　　清洁能源产业比重进一步提升

　　我国的能源发展要立足基本国情和发展阶段，多元发展能源供给，提高能源安全保障水平。根据我国以煤为主的能源资源禀赋，科学规划煤炭开发布局，加快输煤输电大通道建设，推动煤炭安全绿色开采和煤电清洁高效发展。发展水电、风电、光电等可再生能源，提高清洁能源消纳水平。我国在清洁开发利用传统化石能源的基础上，也在加速推进新能源的开发和使用。2019年我国石油表观消费量约为6.6亿吨。2010—2019年，我国石油需求年均增速为5%左右，已由高速增长转向中低速增长，未来需求增速将逐步放缓，并于2030年前后达峰。其中，随着我国的城镇化、工业化进程继续推进，居民消费需求增加，交通用油的增长潜力较大。

　　未来我国煤炭行业仍将延续淘汰落后产能，加速煤炭清洁高效利用进程，对比成品油、天然气，煤炭目前依然是最廉价的能源，综合分析，在今后很长一段时间，煤炭依然是我国的主要能源。预计未来十年年均煤炭消费量仍在30亿~35亿吨。

　　在太阳能、风能、核能、水能、生物质能、地热能等新能源领域，我国总体比重仍然较低，发展的成本偏高。但是随着技术进步，以及近几年国家的产业扶持政策，大量资本投入新能源的研发和生产，目前，我国风电、光伏发电装机规模均位居世界第一，未来新能源仍然具有广阔的发展前景。

　　绿色经济体系逐步成为发展新动能

　　未来十年是绿色经济体系发展的关键十年，在“生态产业化、产业生态化”的基础上，我国将积极探索绿色发展道路，构筑绿色现代化产业体系，培育绿色发展新动能。未来不断深化的环境监管、环保督察、标准升级等改革方式，将倒逼企业转型升级，淘汰落后产能，促进产业结构向绿色转型。企业也将加快绿色技术革新，发展高附加值、低资源环境负荷、高技术含量的新兴产业，积极发展并广泛应用绿色技术，发展节能环保、循环经济、清洁能源等产业，以改革创新推动绿色发展。

　　绿色生活理念逐步形成

　　随着绿色政策的引导，绿色教育的普及，节约型机关、绿色家庭、绿色学校、绿色社区、绿色出行、绿色商场、绿色建筑等创建行动的开展，人民的绿色生活理念将不断提高，未来我国将逐步形成绿色生产、绿色流通、绿色消费、绿色生活的方式，民众将坚持倡导绿色、低碳、循环、可持续的生产生活方式，反对奢侈浪费，反对不合理消费，适度、简约、健康的生活方式得到普及。在疫情的推动下，建设人与动物、人与自然和谐共生的生态生活环境将形成共识。

　　政策建议

　　促进绿色城镇化发展

　　加强绿色城市建设引导，在城市规划、能源、交通、建筑，以及城市内各产业发展等各个领域，都采用绿色发展的理念、技术、工艺、材料、设备、方法等，促进绿色城镇化发展。例如将维护生物多样性和生态系统服务纳入城市规划，采取无废城市、海绵城市等方式，采取分布式可再生能源、被动式建筑等城镇化模式，引导城市向绿色、低碳、亲近自然的模式转变，促进城市绿色发展。

　　激励绿色技术研发和产业绿色转型

　　制定政策激励措施，激励企业研发绿色技术驱动绿色发展，促进产业由传统工业化发展方式转向绿色发展方式。积极选择、推广较为成熟、能够带来明显经济社会效益、发挥示范引导作用的重大绿色技术，包括绿色城市建设和建筑设计、绿色城市基础设施建设、绿色和可再生能源系统、污水处理绿色技术、绿色交通工具等，通过法律、规划、标准、信息披露、财税金融政策等，推动绿色技术落地实施。

　　加快绿色金融发展

　　通过绿色金融加速推进绿色发展。一是要深化绿色金融基础性问题研究。绿色金融不仅是金融问题，还应研究环境问题以及金融与环境的关系，要加强包括生态系统服务价值核算在内的绿色金融基础性问题研究，为建立健全绿色金融工作提供基础保障。二是要完善绿色金融体制机制。加强绿色信贷总量提升和结构优化，丰富绿色债券品种，完善绿色保险产品内容和配套服务，加强包括排污权交易、碳排放权交易等绿证交易的制度建设。三是要加强绿色金融监督管理。化解重大风险是三大攻坚战之一，加强金融风险防范是其重要内容，要健全绿色金融监管的规章制度，加强信息公开制度，建立风险预报预警机制，保障绿色金融健康有序发展。

　　加快探索生态资本服务价值核算方法体系

　　加快探索更具科学性、合理性、实用性的生态资本服务价值核算方法，解决好生态资本及其服务价值的“算账”问题，为经济社会环境协同发展提供基础核算方法体系支撑。推动生态资本服务价值可度量、可货币化、可交易，使传统工业化方式中外部化的成本内部化，绿色发展方式中外部化的收益内部化，使生态文明建设和绿色发展更多成为企业和居民的日常经济行为。

　　积极应对全球气候变化

　　体现负责任的大国担当，积极应对全球气候变化，以应对气候变化促进经济发展方式向绿色转变。将绿色低碳转型纳入社会经济发展总体战略规划，持续提高能源资源使用效率，降低单位GDP能耗，实现人均收入提高与污染物和温室气体排放逐步脱钩。积极参与国际合作，建立绿色发展国际联盟，共建绿色“一带一路”，与发展中国家应对气候变化形成合作，争取同发达国家的谈判话语权，为全球可持续发展做出中国的贡献。 中信出版2020年度好书-经济管理（套装共12册）