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　　第一章 深入推进供给侧结构性改革

　　紧抓供给侧结构性改革主线

　　供给侧结构性改革是习近平总书记在2015年中央财经领导小组第十一次会议上第一次提出来的，是回答和解决站在我国新的历史阶段和改革开放形成的新起点上，如何引领我国继续大踏步跟上时代，顺利实现现代化，实现伟大民族复兴宏伟目标，在“强起来”新时代构建现代化经济体系对接“中国梦”这个重大时代命题的“最新方案”和“最佳方案”。

　　我们一定要完整地理解供给侧结构性改革。可以用“供给侧+结构性+改革”这一公式来理解，即要从供给侧问题的研究出发，围绕具有重大潜在红利但又被制度压抑的供给侧问题，对症下药，用改革的办法解决问题，推进结构调整，实现资源优化配置，矫正要素配置扭曲，扩大有效供给，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素生产率，更好满足广大人民群众对美好生活的需要，促进经济社会持续健康发展。

　　2016年5月，习总书记在中央财经领导小组第十三次会议上指出，供给侧结构性改革的根本目的是提高供给质量满足需要，使供给能力更好满足人民日益增长的物质文化需要；主攻方向是减少无效供给，扩大有效供给，提高供给结构对需求结构的适应性，当前重点是推进“三去一降一补”（去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板）五大任务；本质属性是深化改革，推进国有企业改革，加快政府职能转变，深化价格、财税、金融、社保等领域基础性改革。可见，供给侧结构性改革是一个复杂的系统工程，涉及方方面面。

　　一、供给侧结构性改革与西方供应学派有根本区别

　　与宏观调控中的总量调控不同，供给侧结构性改革是经济运行体制机制的改革，解决的是结构性问题。譬如说，如果把经济运行看成发动机在工作，总量调控相当于在调节发动机的油门，油门大小影响发动机的运行速度；而供给侧结构性改革则是对发动机的内在构造进行调整，对气缸、变速器、给油回路进行改造，是结构性、体制性的改革，改变的是经济运行的内在机制。因此，在切入点上，强调从供给侧下手，通过激活市场主体（企业组织供给）、优化要素配置（要素供给）、降低营商成本（成本供给）、提高市场效率（制度供给）、增强创新动能（创新供给）等措施，着力提高供给体系质量和效率，增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性。

　　自中央提出供给侧结构性改革以来，国内社会各界热烈讨论拥护，国际社会也高度评价。但实践中仍然存在对供给侧结构性改革认识不足的问题，特别是有不少人将其与西方供应学派混为一谈，因此十分有必要把供给侧结构性改革与西方供应学派的区别再做进一步解释宣传，以正视听。毋庸置疑，我国的供给侧结构性改革与西方供应学派有着根本性的区别，“不是一回事儿”。归纳起来，主要有三个方面的不同。

　　（一）宏观经济背景不同

　　美国供应学派出现的主要宏观经济背景是美国20世纪70年代突发的“滞胀”问题。当时的美国经济，一方面经济增长低迷，接近于零；另一方面，通货膨胀达到15%以上。针对于此，在里根担任美国总统之前，美联储主席保罗·沃尔克利用需求管理手段来约束，扼制通货膨胀问题，把名义利率提高到20%以上，政策结果对于扼制通货膨胀发挥了重要作用，但对滞胀中的“滞”的解决却毫无贡献。1981年，里根提出“经济复兴计划”，声明与过去美国政府以需求学派为指导思想的政策相决裂，改以供应学派理论为依据，采取了大幅度减税和削减社会福利等措施，以刺激经济增长和减少政府干预及赤字压力，并主导了两次重要的减税措施的制定与实施。里根经济政策扭转了20世纪80年代初美国经济的滞胀局面，推动了相对一个时期美国经济持续增长，并有效平抑了通货膨胀，保持赤字大体处于可控制水平。

　　我国供给侧结构性改革产生的主要宏观经济背景与美国当年所面临的“滞胀”完全不同，当前我国所面临的是经济发展阶段转换过程中的中长期增长和结构调整遇到的瓶颈制约。改革开放以来我国经济高速增长堪称“中国奇迹”，但未来10~30年的发展将面临来自内部和外部两方面的减速压力，经济可持续快速发展的难度显著加大。从内部因素看，与自身技术水平提升、改革红利、内需扩大、加大投资等有关，高速增长作为后发经济体在特定追赶时期的一种普遍增长形态，会随着与前沿国家技术差距和其他相关要素、机制差别的缩小，而呈现出增长速度规律性地向成熟经济体水平逐步收敛的态势，这意味着我国在经济发展初期所具备的技术性后发优势、帕累托式的改革红利等，将逐渐消失殆尽。

　　从全球范围看，拉美地区多国都曾经历30年黄金增长期，日本、韩国在赶超的过程中也曾经历先高速增长后逐步放缓的阶段。我国经济也正是在2010年进入中等收入阶段之后开始逐步放缓的。从外部因素看，我国经济的高速增长与全面开放条件下人口、原材料等要素红利作用下的全球化份额攀升有关。然而，自2008年全球经济危机爆发以来，尽管美国、欧洲、日本等经济体采取了以宽松货币政策为核心的宏观经济政策，但总体形势复杂严峻，我国以欧美日等主要贸易伙伴的需求带动出口进而带动经济增长的模式，在可预见的未来将不可持续。为了处理好新阶段“动力机制转换和优化”问题，需要考虑“怎么促使微观经济主体潜力和活力充分释放”，需要建构经济增长中转型升级的新动力机制。

　　（二）经济学学理支撑不同

　　审视西方供应学派理论，主要有三个流派：一是萨伊定律，认为“供给创造自己的需求”；二是拉弗曲线，认为“高税收会抵制供给”；三是诺斯制度变迁理论，用制度经济学的方法来解释历史上的经济增长。总体看，这些理论虽然具有一定的合理性，实践上也为一些国家某个阶段经济复苏提供了支撑，但同我们的供给侧结构性改革有本质的不同。我理解，主要有三大不同。

　　首先，美国供应学派认为经济增长的唯一源泉在供给侧，强调供给会自动创造需求，片面地主张从供给着手推动经济发展，甚至主张与需求管理“彻底决裂”。我国的供给侧结构性改革既不实行需求紧缩，也不放弃需求管理，而是强调在传统的需求管理还有一定作用和优化提升空间的同时，释放新需求，创造新供给，着力改善供给环境，优化供给侧机制，特别是通过改进制度供给，大力激发微观经济主体活力，构建、塑造和强化经济长期稳定发展的新动力。

　　其次，美国供应学派认为，供应学派的制度化供给是基于私有化的制度供给，认为只有私有化才能提高效率。我国是社会主义市场经济，强调公有制经济和非公有制经济共同发展，“两个轮子一起转”。

　　最后，美国供应学派的学理逻辑是在新自由主义取向下，认为应尽量减少政府对经济的干预，推崇政府的无为。而我国供给侧结构性改革的大背景是十八届三中全会提出的政府积极全面深化改革，学理逻辑是在强调“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用”的同时，亦要求“政府更好发挥作用”，更为注重“有效市场”与“有为、有限政府”相结合。

　　（三）宏观政策要领不同

　　首先，美国供应学派认为增加政府支出会抑制储蓄和投资，不会增加就业和产量，倾向于政府“无为而治”。我国供给侧结构性改革则认为货币政策主要是对总量调控较为有效的政策手段，而财政政策才是具有“区别对待”针对性的，是对结构性调整更为有效的政策手段，主张践行适度扩大政府支出的积极的财政政策，在合理范围内扩大财政赤字，提升支出作用空间。

　　其次，美国供应学派主要侧重于减税，尤其是对累进税制高税率的削减，不注意全面的政策配套。我国供给侧结构性改革所强调的减税，则是在多年结构性减税基础上配合全面改革和生产方式转变的进一步调整。随着2007年我国新的企业所得税、研发费用加计扣除等促进创新的税收政策已逐步放宽和落实，此轮减税从税种变化到税基、税率等变化，目标均在于进一步调整产业结构、转变发展方式、提升发展质量，配合的机制主要是继续深化分级分税财政体制改革，寻求长治久安，而非仅以减少税收总量的手段刺激短期增长。

　　最后，美国供应学派基于新自由主义，反对国家过度干预货币发行量，在货币政策上主张紧缩，试图通过提升储蓄率，既提高增长速度又缓解通货膨胀。我国供给侧结构性改革则强调积极发挥货币政策的作用，保持流动性合理充裕和社会融资总量适度增长，以带有灵活适度特征的稳健货币政策既防止通缩又防范通胀，适度降低储蓄率。同时在扩大财政赤字的基础上，更加注重财政政策在结构性调整中的针对性作用，并以国债及政策性金融等有效结合机制，实现财政政策与货币政策的合理搭配、科学调控。

　　总之，中央提出的供给侧结构性改革，着眼点是解放和发展社会生产力，关键是用改革的办法推进结构调整，减少无效和低端供给，扩大有效和中高端供给，增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素生产率，是一个宏大的系统工程式提升质量和效益的战略创新。实际上，我国的供给侧结构性改革从西方的经验中是找不到的，回顾40多年改革开放，特别是经济体制改革的历程可以发现，我国的改革从来是以问题为导向的。围绕有重大潜在红利的供给侧问题，推动一批生财型、聚财型、资源优化配置型的改革，以生产关系的调整，释放并促进生产力的加速度发展。

　　二、供给侧结构性改革是改革开放40年一脉相承并与时俱进的主线

　　（一）改革开放是我国40多年持续稳定发展的根本动力，是我党一以贯之的战略方针

　　回顾我国改革开放40多年历程，正是不断调整落后、僵化的生产关系以适应不断发展变化的生产力的过程，正是不断自觉进行改革开放、释放微观市场主体潜力与聪明才智、提升经济社会发展活力的过程。

　　1984年10月召开的党的十二届三中全会做出《中共中央关于经济体制改革的决定》，阐明了经济体制改革的大方向、性质、任务和各项基本方针政策，富有远见地断言，“改革是为了建立充满生机的社会主义经济体制”。1993年11月召开的十四届三中全会做出《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，里程碑式地提出了建立社会主义市场经济体制的总体思路与目标模式，利用有利的国际环境来加快国内的改革发展，是当时强调“战略机遇”的主要着眼点。20世纪90年代以来，中国在加快内部经济改革的同时，努力融入国际社会和世界经济，逐步建立一整套基本市场经济制度，也为此后十年的经济高速增长提供了良好的制度条件。2003年10月召开的十六届三中全会做出《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，成为进一步深化经济体制改革的纲领性文件，为全面建设小康社会奠定了坚实基础。2013年，党的十八届三中全会做出《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，历史性地提出了“使市场在资源配置中起决定性作用”，并形成了60条336项改革顶层规划（党的十八大以来，中央先后共推出了1 600多项改革方案），是新时期、新形势下进一步释放经济社会潜力、活力的重大举措，也为供给管理注入了新时代背景下的新内容、新要求。其后，十八届四中全会关于“全面依法治国”的部署，五中全会系统化表述的发展新理念，是制度供给的全面配套和发展观念更新的升华，构成相互呼应的总体协调与完整布局，从而构成以创新驱动、全面改革联结“全面法治化”现代政治文明、践行现代发展理念的“供给侧”制度变革总纲的进一步延伸。

　　（二）供给侧结构性改革是改革开放的魂，是贯穿改革开放的主线和红线

　　习总书记主持召开全面深化改革领导小组第二十三次会议时指出，“供给侧结构性改革与全面深化改革、落实新发展理念是相通的，核心是体制机制创新，最终目标是形成经济增长新机制”。我们要在深化改革、扩大开放上下功夫，通过改革打通城乡间、区域间、不同所有制企业间的资源要素配置瓶颈，通过开放增加市场、资本、要素、技术、人才和先进管理制度供给，提高资源要素配置的匹配性和有效性。改革开放40多年历程基本遵循了从解决商品、服务供给到更加注重企业供给、制度供给，破解制度束缚，推动制度创新这样一条逐步升级的轨迹道路发展。产品、服务供给的升级换代产生了“供给创造新的需求”的巨大动力，制度供给的优化更是带来“解放生产力”的巨大“引擎”与“红利”效果。改革的主线就是围绕企业供给、减税费成本供给、劳动力供给、资源要素供给以及产业结构技术创新供给等供给侧问题，进行制度性、结构性改革，而这些供给侧问题，都是社会性、基础性的问题，都是体制性、结构性的问题，一旦得以改革化解，就会产生长远的基本面的趋势性的发展动力，就会产生巨大的改革红利，推动国民经济持续发展。

　　例如，20世纪80年代对具有企业供给功能，也就是微观的生产力组织功能的供给端改革，至少有四项。一是农村联产承包制。新时期中国的改革是从农村开始的，而改革开放初期，在邓小平领导下先后推出的“实行家庭联产承包责任制”“废除人民公社”等改革举措，有效破除了长期束缚农村农业发展的制度障碍，迅速实现了农业的大增产，首先解决了农民“吃得饱”的问题，改变了农村面貌和农民的生存状况，从根本上解放了农村的生产力，把农村改革推向了一个新阶段，也为后续的城市改革和其他领域改革创造了条件。二是发展民营经济。扫除把民营经济作为资本主义尾巴的极左政策，形成了“两个坚定不移”的基本经济制度，鼓励和支持民营经济发展，几十年来，形成了7 000多万个个体户，3 000多万户民营企业，为我国的国民经济提供了“5”“6”“7”“8”的伟大成就［50%的财政税收、60%的GDP（国内生产总值）、70%的研发投入、80%的劳动力就业］。三是扩大开放，引进外资。40年来共引进了2.9万亿美元的外资资本金，连同合资伙伴中资方的资本投入，以及银行贷款，外资企业总资产约占全部工商企业资产量的30%。这些外资不仅带来了资本，还带来了技术、管理、国际化经营性人才以及国际市场网络。四是国企改革。从20世纪80年代初为搞活国企推出的承包制、简政放权，到80年代末推出转变国有企业体制机制22条（《转机条例》），再到90年代提出在国有企业建立现代企业制度，都是从企业供给端解决国有企业的市场活力，使之从计划经济的一个生产机构转变为市场经济的市场主体。

　　又如，20世纪90年代在降低税费、劳动力成本供给、市场供给、要素供给等方面采取了强有力的改革措施。一是极大地降低税费，促进了企业发展。20世纪80年代初实施的55%企业所得税，在90年代降到了33%，到21世纪初已进一步降到了25%，并且早在20世纪八九十年代，在经济技术开发区、特区和新区实施了15%的企业所得税政策。二是下岗再就业。20世纪90年代中期，为解决企业总员多、出工不出力的问题，全国开始建立下岗再就业中心，剥离企业富余劳动力，一共转移下岗人员3 500万，极大地减轻了企业的用工负担，提高了企业的劳动生产率。三是解决企业社会负担重的问题。也是在20世纪90年代中期，全国各大城市轰轰烈烈地开展了剥离企业办社会的工作，将企业办幼儿园、办学校、办医院、管职工养老到生儿育女等的社会负担转移到社会办理，极大地减轻了企业的社会负担。四是解决企业债务重的问题。实施了债转股、债务剥离和破产核销坏账的战略措施，全社会债转股1.4万亿元，破产企业核销坏账5 000亿元，总共处置了1.9万亿元的问题贷款，约占2000年全部银行贷款余额18万亿元的10%以上，极大地减除了企业背负的沉重生产负担。

　　再如，市场制度改革中有关价格机制改革，生产资料要素市场、房地产市场、资本市场、外汇市场等方面的改革，都是供给侧的结构性制度改革。在价格机制改革方面，价格改革被视作我国经济体制改革成败的关键，堪称改革开放进程中在党中央坚强领导下持续发力、一以贯之从供给侧推进制度创新的典范。1978年12月，党的十一届三中全会做出提高部分农副产品收购价格的决定，标志着我国的价格改革正式起步。1984年10月，党的十二届三中全会通过《中共中央关于经济体制改革的决定》后，价格改革开始从前期的完善计划价格体制向打破高度集中的计划价格体制迈进。邓小平发表南方谈话以后，价格改革进入快车道，政府定价范围大幅缩减，到1994年工业生产资料价格“双轨制”基本取消。之后，党的十六届五中全会又提出“建立反映市场供求状况和资源稀缺程度的价格形成机制，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用”。十八大以来，中央进一步深化改革，历史性地提出了“使市场在资源配置中起决定性作用”的重大理论创新。2015年10月，党中央、国务院印发《关于推进价格机制改革的若干意见》，明确了新时期价格改革的路线图、时间表，价格改革也进入了完善主要由市场决定价格机制的新阶段。

　　此外，住房制度及房地产市场的改革、资本市场及上市公司制度的改革、货币市场及外汇市场的改革，对外开放从沿海经济技术开发区到经济特区，从浦东新区、滨海新区、西部大开发，到如今自由贸易试验区的开放，都无不体现出各个时期党中央审时度势推动改革的战略举措，而这些改革对国民经济发展都是具有增值型、生财型、聚财型、资源优化配置型的改革，其每年产生的发展改革红利都是万亿元级，以十年、二十年的累积效应看，甚至是几十万亿元级的。

　　制度供给是龙头，是我国转轨过程中要抓的一个纲举目张的关键。作为一个转轨中的发展中大国，追求“后来居上”的现代化，为成功实施赶超战略，特别应当注重制度供给，在新的时期以全面改革为核心，来促进供给侧解放生产力、提升竞争力，以此生成我国经济社会升级版所需的有效供给环境条件，解除供给约束，推动改革创新“攻坚克难”，冲破利益固化的藩篱，充分激发微观经济主体创业、创新、创造的活力。

　　一定意义上讲，在转轨过程中，“制度高于技术”。从计划经济到市场经济这一伟大制度变迁，以及社会主义市场经济制度的发展与不断完善，过去是，现在也是实现我国现代化战略目标最具根本性的决定因素。回顾改革开放40多年历程可以发现，我国解决充满挑战的追求和实现现代化的历史任务的过程，是一个特别强调以推动制度和机制创新为切入点、以结构优化为侧重点的供给侧发力与改革的长期过程。

　　一言以蔽之，供给侧结构性改革的时代内涵，就是在历史新起点上攻坚克难，通过继往开来、与时俱进地改革深化来进一步解放生产力，以推动我国的现代化伟业继续前进。当前，改革已进入“深水区”，要啃下难啃的硬骨头，供给侧结构性改革就需要承前启后、继往开来地聚焦“有效制度供给”这一改革的关键。

　　三、“三去一降一补”是当前落实供给侧结构性改革的切入点和关键点

　　中央提出，推进供给侧结构性改革是当前和今后一个时期我国经济工作的主线，往远处看，也是我国跨越中等收入陷阱的“生命线”，是一场输不起的战争。2015年12月，中央经济工作会议把“去产能、去杠杆、去库存、降成本、补短板”五大任务，作为供给侧结构性改革的切入点和关键点进行了部署。2016年和2017年通过两年的时间，取得了初步成效。2018年12月，中央经济工作会议又指出，要在“巩固、增强、提升、畅通”八个字上下功夫，巩固“三去一降一补”成果。当前，围绕“三去一降一补”解决在供给侧历史积累下来的矛盾和问题，尤其需要重视如何打破有效制度供给瓶颈，实现制度机制创新优化的问题。

　　（一）去产能应正确把握实质和主导机制

　　当前，去产能要正确把握实质和主导机制，具体来说有以下三点。

　　第一，不宜笼统地讲去所有的“过剩产能”，我国现在必须聚焦的是去“落后产能”，也就是当下的低效率、重污染的落后产能。去产能的工作重心放在去“落后产能”这个实质问题上，才能更直接、更聚焦地对应结构优化和打造产业升级版。

　　第二，要继续加大力度处置“僵尸企业”，该“断奶”的就“断奶”，该断贷的就断贷，坚决拔掉“输液管”和“呼吸机”。但在实践中要注意区分把握，不要把所有在竞争力上有一定困难的企业马上认定为所谓“僵尸企业”。某些在竞争中已经感到有压力、有困难的企业，如果能成功实现升级换代的创新，是有可能转为有效产能的组成部分的，这就要求在实际工作中要有分类指导、重组优化的努力。

　　第三，去产能的主导机制应该是依靠政府维持公平竞争的制度环境，让整个市场机制发挥作用，以竞争中的优胜劣汰解决去除落后产能。尤其要杜绝行政指令“一刀切”的方式，来给出指标层层往下压任务，这在实际中带来的结果往往是不公正和结构的进一步扭曲，只会加重企业的困难。

　　（二）房地产去库存应针对“分化”的市场格局综合施策

　　当前，三四线城市的高库存问题得到初步缓解，“堰塞湖”风险基本排除。实践中要注意区分形成房地产高库存的不同成因，重视当前房地产市场仍在延续的“冰火两重天”分化格局，分类施策、分城施策，不搞一刀切，不搞政策反复，防范市场“打摆子”“坐过山车”，要把短期和长期问题结合起来解决，现阶段要更加注重破解长期制度性问题。加强在土地、财税、金融、投资以及法制等方面的市场化改革，引导形成合理的市场预期。加大户籍制度改革力度，建立健全农民工进城的财税、土地等配套制度，把去库存和促进人口城镇化结合起来，提高三四线城市和特大城市间基础设施的互联互通，提高三四线城市教育、医疗等公共服务水平，增强对农业转移人口的吸引力。

　　（三）去杠杆须区分宏观与微观，宏观上实现结构性去杠杆，微观上实现分子分母双向着力去杠杆

　　当前，去杠杆要继续坚持结构性去杠杆的基本思路，区分宏观把控和微观操作的不同要领。宏观层面，要清楚全局的去杠杆并不排除局部的加杠杆，但局部的加杠杆必须服从、服务于全局的去杠杆，以求达到优化结构，促进产业转型升级。要强化逆周期调节，保持财政政策和货币政策取向的基本稳定，结合实际相机预调微调，保持流动性合理充裕，为实体经济发展提供良好的宏观环境。微观层面去杠杆，降低企业的负债率，既要从分子层面减少债务总量，改善债务结构，消除高利息负债；又要从分母层面注入有效资本，增加股权资本，从分子分母双向降低资产负债率。去杠杆过程中，各级政府部门要实事求是、分类指导，切忌一刀切、层层加码、同频共振。

　　（四）降成本要着重降低制度性成本

　　“降成本”从政府角度来说，关键着眼点要放在降制度性成本上。比如，20世纪90年代末推行的“国有企业改革”，通过部分国有企业破产来实现降低整个社会沉没资产的制度性成本，通过部分国有职工下岗，去除国有企业社会化功能，降低国有企业运营成本，实际上也是为企业减负降低制度性成本。再如，当前正在大力推行的自贸区建设，通过实施“负面清单”管理和推行政府的“权力清单”“责任清单”，大幅减少行政管制，进一步优化营商环境，是典型的通过制度创新为企业降低制度成本。

　　此外，在减税费上需要继续做好分类施策工作，以区分税种之间或税费之间不同的减税空间。比如在20世纪80年代，企业所得税高达55%，后来在推动经济特区、开发区、上海浦东新区和天津滨海新区发展的过程中，对这些地区普遍实施了15%的企业所得税。2000年以后，在实施西部大开发战略中，为了支持西部发展，在西部地区对鼓励类产业也实施了15%的企业所得税。从全国整体来看，企业所得税从20世纪80年代的55%降低到了90年代的33%，21世纪以来，降低到了25%。企业所得税进一步下降的空间余地已经很小了，下一步降税费主要是围绕个人所得税（最高边际税率45%，改革开放以来40年没调整过）和非税收入，比如各种各样的行政性收费，目前仍达数十种，称得上“多如牛毛”，亟应结合配套改革来减降。

　　（五）补短板需要定制化方案

　　当前，补短板要着眼于解决结构性问题，实现经济结构优化，因地制宜、因行业制宜地做定制化方案。此外，要对国民经济中的薄弱环节加大精准投资，这在短期内是释放需求，在长期内就是创造新的有效供给。要进一步优化营商环境，完善基础设施建设投融资体制机制，补齐“软”“硬”两方面的基础设施短板。

　　深化土地要素市场化改革应把握好五个方面

　　2020年注定是中国土地管理制度改革具有里程碑意义的一年。这一年，新《土地管理法》从元旦起正式实施，国务院在3月发布了《关于授权和委托用地审批权的决定》，中共中央、国务院在4月和5月先后出台了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》和《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，它们均把土地要素市场化配置放在了显著位置，释放出新时代深化土地要素市场化配置改革的强烈信号。若干年后回望，2020年必将是开启中国第三轮土地管理制度改革的新元年，我国必将迎来一个如农村土地承包制和城市土地批租制改革那样波澜壮阔的伟大时期！

　　我国改革开放以来，在从计划经济走向市场经济的过程中，我认为最伟大的土地革命有三次。第一次是20世纪80年代初的农村土地家庭联产承包责任制改革，本质上看是农村土地的所有权和使用权两权分离，为中国带来了几十万亿元的财富。1978年，春雷一声震天响，小岗村“18个红手印”催生的“大包干”点燃了整个中国的改革热情，1982年起全国全面实施包产到户。农村生产关系的重大调整极大地释放了农村生产力，不仅农民可以走南闯北打工创业，全国粮食产能也“芝麻开花节节高”，由改革初的3 000亿公斤左右，到1996年首次突破5 000亿公斤大关，现在基本稳定在6 500多亿公斤，相比改革之初，年产能增长了一倍多，我们将粮食安全的“中国碗”牢牢端在了自己的手中。农村生产力特别是粮食产量的大幅增长，以及由此带来的农林牧副渔产能增加、税收增长等，保守估计每年为农村新增1万多亿元的财富增值。改革开放40多年来，累计创造了40多万亿元财富。

　　第二次是20世纪80年代末的城市“土地批租”，实质是我国城市国有土地所有权和使用权的两权分离。1987年，深圳敲响了土地拍卖“第一槌”，一槌激起千层浪，从此奏响了城市土地市场化改革的恢宏序曲，直接促成1988年我国宪法删除土地不得出租的有关规定，增加了土地使用权可以按照法律规定转让的条文，同年，《土地管理法》也明确国家依法实行国有土地有偿使用制度。城市土地批租制让城市的土地财富价值逐步显化，也创造了几十万亿元的财富，为中国快速城镇化、几百座城市现代化立下了汗马功劳。仅2007—2019年，全国土地出让价款合同累计就达43.6万亿元，若从城市土地批租制度开始实施算起，土地出让金加上土地增值税、土地使用税、契税等相关税费，30多年来创造了60多万亿元财富。

　　第三次就是我们正在积极推动的城市与集体土地全国市场化流动，以新《土地管理法》出台和要素市场化配置改革政策发布为标志，将进一步打破土地要素配置局限。这次改革的核心是允许农村集体经营性建设用地直接入市和探索增减挂钩指标、耕地占补平衡指标等跨省域交易。我相信，这也将是一次带来几十万亿元财富价值的重大改革。近年来，我国审批土地由每年约800万亩下降到约500万亩，伴随城镇化、工业化进入中后期，我们的城市规模不会像过去那样快速扩张，加之技术进步、产业升级以及节约集约管理加强，以后每年审批土地可能会降到400万亩。假如其中1/6的建设用地指标进行跨省域交易，按照云南省与上海市跨省域指标交易50万元/亩计算，每年将带来3 000多亿元的区域财富转移。占用耕地按近几年数据约为审批土地的40%，各省市耕地开垦费和市场化交易标准：旱地由每亩几万元到20多万元不等，水田由每亩几万元到60多万元不等，按每亩20万元测算，每年将带来3 000多亿元财富；集体经营性建设用地入市，按政府公益性征地今后下降到审批土地的约50%，33个国家试点区域对不同用途的经营性用地入市价格由20万元/亩到200万元/亩不等，按50万元/亩测算，保守估算每年可创造10 000亿元财富。仅此三项，未来30年所产生的财富就将超过50万亿元。当然，市场的培育、成熟需要一个过程，但总体上随着交易量水涨船高，这次改革的巨大价值会逐渐显化出来。

　　所以，从这个意义上说，此次土地要素市场化配置改革，是与前两次因土地管理制度调整，“无中生有”变出巨额财富同等重要的改革。当前而言，其重大意义还包括：有利于推动国家治理体系和治理能力现代化，贯彻落实“放管服”改革要求；有利于促进经济高质量发展，更好地在科技变革中抢抓发展先机，保障新产业、新业态等实体经济发展用地；有利于加快全国区域经济协同发展，促进以城带乡、东部带动西部、发达地区带动落后地区；有利于促进资源节约集约利用，促进生态文明建设。而且，土地是财富之母、生产之要，土地要素市场化配置改革势必牵动劳动力、资本、技术和数据资源等其他要素改革协同推进，形成多要素相互激荡、财富叠加的综合改革效应，为新时代中国经济社会发展注入新的强劲动力。

　　因此，我认为，在当下推进土地要素市场化改革，具有极其特殊而重要的价值，体现了中央高瞻远瞩、总揽全局的战略谋划和坚持问题导向、全面深化改革的务实精神。基于对中央文件精神的理解，我们在具体实践中应重点思考、把握好五方面的改革内容。

　　一、深化简政放权，激发市场活力

　　我国的基本国情是人均耕地、优质耕地以及耕地后备资源少。长期以来，随着人口不断增长，城镇化、工业化不断挤压占用耕地，严重威胁国家粮食安全。于是，国家出台了相关政策，以控制建设用地规模，确保耕地红线特别是永久基本农田的规模，这成了保障国家粮食安全的根本出发点及重要战略举措。

　　为加强建设用地规模控制，我国总体上经历了从项目到区域的转变。1987年，国家开始从项目层面对特定项目所需占用额定土地面积进行控制，此举基于典型的计划经济思维，但随着后来市场化的演进，各地区项目的独特差异越来越明显，在项目层面控制建设用地指标变得难以为继。从2008年开始，国家明确对各地区新增建设用地指标实行“统一分配、层层分解、指令性管理”，不再对具体项目用地进行额度控制，而是每年对各个省要使用的土地指标下达一定额度。比如，重庆一年可以征用20万亩地指标，或者贵州一年可以征用25万亩地指标，各个省市就在这个指标范围内进行项目的管理和分配。当然，涉及农用地征收时，还需报中央审批，如占用基本农田，或者占用基本农田以外耕地超过35公顷、农用地超过70公顷的，就需报国务院审批。这样以各级政府为主体，以不同年份总量控制为核心的建设用地指标控制体系基本形成，即中央每年对各地新增建设用地指标进行总量管控，同时农转用程序需报中央审批。

　　相较于项目用地指标全部由中央管控，建设用地指标实行国家计划管理、农转用报中央审批，这赋予了地方在一定额度内对项目指标分配的自主权，在充分保障国家粮食安全、合理控制土地开发时序规模、防止圈地与土地寻租等方面起到了十分重要的作用。但客观上来讲，“从用地单位申请，到县、市、省级政府层层审查，再到国务院审批”，整个用地审批周期较长，审批效率低下，也导致中央一级审批范围较大，承担了部分本应由地方政府承担的事权，各级政府责权、事权不相符。例如，法律规定，征收土地补偿安置方案由市、县级政府负责具体制定和实施，理所当然事权应属于市、县级政府，但土地征收要想获得最终批准，却要经过层层形式上的审查后，报国务院决定。

　　基于这种大的背景和趋势，2020年3月12日，国务院提出两类用地审批权下放：一是将除国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项，授权所有省级政府批准，赋予了省级政府更大的用地自主权；二是将“含金量”更高的永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项，委托部分试点省级政府批准。北京、天津、重庆等8个省市作为首批试点，试点效果好的话，将来可能会在全国范围内实施。

　　从本质上来看，此次用地审批权下放，是贯彻落实国家“放管服”改革要求的重要体现，可以让中央政府从具体用地审查等微观事务中解脱出来，从而将更多精力放在宏观决策的制定和事中事后监管上，同时压实省级政府责任，激发地方政府自主决策活力，特别是让省级政府在促进经济发展和调整年度用地供应计划上拥有更大自主权，这体现了国家治理体系和治理能力现代化建设的有关要求，让各级政府职责分工更加明确，责权一致，行政效能提高。与之相应的是，这一改革减少了用地审批程序，缩短了审批时限，提高了审批效率，可以满足地方最迫切和最有效的用地诉求，有效促进重大基础设施、公共服务设施以及新基建项目投资落地，对于我国在疫情过后的稳投资具有重要意义。

　　过去，很多产业项目，特别是基建项目占用耕地和基本农田的情况比较多，要走漫长的国务院审批程序，项目迟迟不能落地。此次审批权下放后，试点省市占用基本农田的基建项目不用再报国务院审批，而是由试点省市按原审批标准直接处理，产业项目、基建项目的审批效率必将提高，从而加速试点省市产业项目落地和基础设施建设。

　　对审批制度改革，常常有人担心“一放就乱、一收就死”。对此次用地审批权下放，我们大可放心，在提高审批效率、优化区域土地资源配置的同时，此项改革并不会导致大规模的建设用地新增。原因在于，前面提到，我国对建设用地指标的控制，包括指标总量控制和农转用程序报中央审批两方面。此次用地审批权下放只是对“农转用程序报中央审批”进行改革，而“指标总量管控”并没有变，审批标准也没有变。所以，从这个意义上来看，审批权下放意在区域内建设用地“布局”优化调整，是在年度新增用地总量不变的前提下提高用地“效率”，并不会导致建设用地大规模增加。而且，国务院将建立工作评价机制，根据各省市年度土地管理水平综合评估结果，对试点省市进行动态调整，对连续排名靠后或考核不合格的，国务院将收回委托权，这也是悬在试点省市头上的一把利剑。

　　此次用地审批权的下放，必将对我国城镇化，特别是城市群、都市圈发展产生重要、积极的影响。2019年中央财经委员会第五次会议提到，中心城市和城市群正成为承载发展要素的主要空间形式，要增强承载经济和人口的能力。可以看出，我们国家不再追求城市平均化，有意扶持中心城市和城市群的发展。此次审批权下放的8个试点省市，与我国京津冀、长三角、粤港澳、成渝地区双城经济圈等大城市群密切相关。可以预见，此次审批权下放，将改变城市间土地供给格局、转变土地资源配置理念，进一步加速城市分化，促进北上广深这些城市群和中心城市的建设空间扩张，重塑城市发展新格局。

　　二、构建城乡统一的建设用地市场，打破城乡二元壁垒

　　一直以来，我国对城乡土地实行“双轨制”管理，采用不同的配置方式。其中，城市土地属于国家所有，新中国成立以来经历了“有偿租用”“无偿划拨”“有偿出让”等阶段。在新中国成立初期，城市土地实行有偿租用，使用城市土地需向国家缴纳租金。1954年，根据计划经济安排，土地管理进入了无偿划拨阶段，经政府批准占用的土地，不再缴纳租金。改革开放后，土地行政划拨导致效率低、土地浪费严重等弊端逐渐显现，国家开始实行土地有偿使用制度改革，最终形成了现在的城市国有土地有偿使用制度。而我国农村土地先后经历“农民私有”“合作社所有”“人民公社所有”“生产队所有”“集体所有”等多个阶段，从“吃大锅饭”到“包产到户”“包干到户”，从允许土地适度流转到全面取消农业税，中央与时俱进地调整农村政策，逐步形成了具有中国特色的以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，有效激发了农村生产力、激发了农民致富的动力。特别是党的十八大以来，中央对深化农村土地制度改革做出一系列重大决策部署，如推进农村土地确权颁证、开展宅基地和耕地“三权分置”、统筹“三项改革”、发展多种形式适度规模经营等，初步构建了新时代的农村土地管理制度的“四梁八柱”。

　　从宏观、整体格局看，虽然我国土地制度历经了多次改革调整，但城乡土地二元结构长期并立的问题并没有根本解决。城乡土地拥有不同的配置方式，特别是农村土地市场化配置程度极低，以及土地增值收益在城乡间分配不均，这些带来了一系列严重问题。

　　一是集体建设用地合法市场通道基本关闭。1998年《土地管理法》规定，农地转为建设用地，必须实行征地；建设用地必须是国有土地。这导致集体建设用地的使用陷入了困境：其一，在建设用地指标管制下，大量建设用地指标向城市倾斜，农村建设用地指标非常少，农村集体为了增加农民收入和发展集体经济，不得不在未经征为国有的情况下，就自发将集体土地用于非农建设，这部分用于非农建设的集体土地就处于法外状态；其二，农村集体土地，不管是宅基地还是承包地、农业用地，只要没有被征收为国有，就不能转让，也不能抵押融资，这极大地限制了集体建设用地产出水平和农民财产性收入。

　　二是土地增值收益城乡分配不合理程度加剧。伴随着城镇化进程，土地价值日益显化，土地增值收益迅速攀升。一方面，围绕土地利益的矛盾不断加剧，如被征地农民与地方政府之间的利益矛盾，土地级差收益的归属和公平分配矛盾，农民之间的土地补偿不公平矛盾，城市和农村在增值收益分配上极不合理的矛盾等。另一方面，在政府垄断土地一级市场的情况下，政府土地出让收入的增长进一步增加了政府征地的热情，低进高出、“以地生财”，土地被过度征收、低效利用，这不利于耕地保护和土地的节约集约利用，也严重损害了农民的土地财产权益。

　　三是由土地问题引发的社会不稳定增加。近年来，农村土地征收补偿制度的缺陷，以及征地过程中出现的趋利行为、强拆行为、违法程序行为、征地规模过大等问题，导致农村居民与地方政府之间的矛盾加剧，围绕土地的纠纷也越来越多。

　　鉴于以上问题日益凸显，党的十八届三中全会明确提出，建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。随后，国家统筹部署，开展了长达五年的农村土地管理制度“三项改革”试点，其中一项改革就是农村集体经营性建设用地不需要征为国有，可以直接入市交易。在试点的基础上，2019年中央一号文件明确提出，全面推开农村集体经营性建设用地入市改革。但目前看来，进展不够理想，主要存在以下几个方面的障碍。

　　一是宏观法律制度制约。长期以来，我国相关法律规定城市土地是国有制、农村土地是集体所有制。如今要实现城乡之间土地的接轨，建设城乡一体的建设用地市场，必须有新的法律来确定，现行法律对集体土地所具有的权利结构和权能体系界定不清，从而集体经营性建设用地入市后，农民集体和农民的土地处分和收益权能难以实现。

　　二是地方政府积极性不高。按照原来的做法，“低进高出”的土地征收对地方政府来说是一个既挣钱又省事的方式。农村经营性建设用地入市之后，建设用地供给主体将从国家变为国家和集体并存。一方面，这可能会影响地方政府土地财政收入。另一方面，国家征收土地需要对城市基础设施进行投入，而农村建设用地入市收入并没有这种投入，若两者同等分配的话，也有不公平的地方，所以地方政府往往积极性不高。

　　三是市场化程度低。在当前城乡统一的建设用地市场建设中，土地资源配置尚没有达到像股票交易那样的市场化程度，更多的是由地方政府的主观操作来推进。

　　四是相关配套制度未跟上。如价格机制、收益分配机制、供后监管机制等。

　　所以，建立健全城乡统一的建设用地市场，是落实新《土地管理法》、推动城乡统筹发展、维护农民权益、缓解城市建设用地紧张的必然要求。2020年5月，中央出台的《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》再次要求，加快建设城乡统一的建设用地市场，建立同权同价、流转顺畅、收益共享的农村集体经营性建设用地入市制度。

　　实现中央提出的“加快建设”要求，我认为重点要深化三个方面的配套政策或改革研究。

　　一是聚焦“谁来入市”。明确入市对象范围和入市主体。明晰的土地产权关系是保障市场交易安全、发挥市场机制、优化配置土地资源的重要条件。要推进集体经营性建设用地直接入市，必须加强农村地籍调查，加快多规合一的实用性村规划编制，尽快明确入市对象范围。同时，在进一步完善集体土地所有权和使用权登记发证工作、厘清产权关系的基础上，进一步明确入市主体。

　　二是聚焦“入市成本价格”。完善城乡建设用地价格形成机制。加快探索建立城乡一体的土地级别和基准地价，建立入市交易宗地成本价格的测算机制，实现集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同权同价。

　　三是聚焦“钱怎么分”。积极探索入市收益分配制度。要科学研究土地增值收益的分配方式，对参与分配的人员、集体经济组织成员权益进行合理界定。要认真处理好土地增值收益分配调节金问题，科学合理地确定土地增值收益分配调节金的比例设置及计算、使用方式、分配方式、分成比例等，一定要维护和保障好农民权益，使农民公平分享土地增值收益。在这方面，若我们研究世界发达国家的经验和惯例，就会发现一个很重要的配套措施：征收土地增值税。打个比方，征收城市一块地A需要3 000万元/亩的成本，把这块地卖出去可以获得5 000万元/亩的收益，这样A获得的增值收益就是2 000万元/亩。同样，征收农村一块地B只需要300万元/亩的成本，但按照同权同价交易的思路，若以5 000万元/亩的价格卖出，这块农村土地就产生了4 700万元/亩增值收益。若简单地将这2 000万元/亩和4 700万元/亩的增值收益直接分别分配给政府与集体经济组织，显然不合理。因为城市土地A获得的增值收益源于政府按规划投入的比较完善的基础设施和公共服务设施，而产生的增值收益大部分反过来又要用于城市其他基础设施建设和公共设施建设，这样一来，就形成资金流的正向循环，城市也才得以发展、品质才得以提升。对农村土地B而言，如果没有政府的规划引导以及基础设施、公共服务投入，要实现同权同价的增值是不可能的。同时，如果其增值收益不能反过来投入到公共设施建设中，而全部归农村集体或者农民所有，就会不公平。解决的一种办法，就是按增值幅度征收不同比例的土地增值税。如果农村土地入市增值1倍，政府征收30%的增值收益；增值2倍，政府征收50%；增值3倍以上，政府征收60%以上……以此类推，用数学模型完全可以算清楚这个账。回头看农村土地B，土地增值4 700万元/亩，假如说政府要收60%的增值税，那么农村土地B还有近2 000万元/亩的增值收益归农村集体经济组织，农民也会乐于接受。关于这样的税收征收办法，我们的税法都还没有展开，所以，今后要配套落实这些措施。

　　三、实施跨省指标交易，打破市场化交易地域限制

　　诺贝尔经济学奖得主科斯提出过一个著名定理，基本要点就是，凡是政府管理的、有总量管制的公共资源，都可以进行市场化交易，而市场化交易一定会让政府管理实现更好的资源优化配置，产生更好的效果。这个原理的一种应用，就是全球的碳汇交易。

　　其实，土地本来就具有资源、资本、资产的“三资”属性，只要制度设计科学合理，一样可以利用科斯定理实现市场化交易。国家如果实施计划指标管理制度，将土地从一种不动产转换为建设用指标，就基本具备了科斯定理的基础和前提。目前的问题是，土地计划指标仍然属于行政性配置，由中央每年统一分配给各地区，而地方由于发展快慢不一导致“饥饱不一”，虽然国家允许在一定范围内进行交易，但最多限于在省域范围内交易，土地市场价值显化并不充分。本次国家明确提出，探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制，成为各方面高度关注的话题。进一步分析，这项改革其实包含两类核心指标的交易。

　　第一类，耕地占补平衡指标。《土地管理法》规定，国家实行占用耕地补偿制度，建设占用了多少耕地，各地政府就应补充划入多少数量和质量相当的耕地。简单来说就是，如果一个省市的某地区每年占用1万亩的耕地，该地区就必须在本行政区内其他地方复垦出1万亩耕地，最终使该地区内耕地不减少。占补平衡最初允许在一个县域内平衡，后来拓展到允许在市域内平衡，再后来可以在省域内平衡。但是，由于我国几千年来的农耕文明，我国勤劳的农民早已将可以耕种的地方统统变成了耕地，很多地方25度以上的坡耕地还在被耕种，这说明我国的耕地后备资源不多，区域分布也不均。随着补充耕地持续开展，一些地方，特别是直辖市和东部省份，在本省域内落实耕地占补平衡难以为继，如上海每年征地需求比较大，可能一年征用1万亩耕地，5年就是5万亩，但要在上海这么一个弹丸之地去复垦5万亩耕地非常困难。所以，在这种现实情况下，不少地方破坏生态的耕地占补平衡现象频现，有的地方为了占补平衡，把一条弯弯的河道搞成一条直直的河道，有些地方把山地复垦为耕地，森林也被破坏了，这种做法显然与习近平总书记所说的“要像保护大熊猫一样保护我们的耕地”和生态文明建设要求不符，还出现了先占后补、占优补劣等问题。

　　基于此，2017年国家提出了跨省域的耕地占补平衡，这样一来，如果上海占用了5万亩耕地，那么可以由内陆地区帮忙把这5万亩耕地复垦出来，从而实现全国的耕地使用占补平衡。当然，内陆地区也可以在耕地占补平衡指标交易中从沿海地区获得一定补偿。但是，出于监管的考虑，目前跨省域补充耕地由国家统一组织实施，市场化程度并不高。

　　第二类，城乡建设用地增减挂钩。城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即新建地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区各类土地面积平衡的基础上，最终实现建设用地增量不增加、耕地面积不减少、质量不降低、城乡用地布局更合理的目标。该项举措于2005年提出，先是严格限定在县域内，此后于2015年拓展至省域内。但随着各地经济发展，也产生了与耕地占补平衡相似的问题，如像上海这样的发达地区，农村土地本来就不多，要让农村土地与城市的建设用地增减挂钩，操作空间不大。而西部地区农村土地多，实施增减挂钩余地很大，但西部地区缺少级差地租的动力，土地价值不高，所以，最终西部地区增减挂钩的效果也未达到预期。

　　基于此，2018年国家开始推行建设用地增减挂钩指标跨省域调剂，但主要是从促进脱贫攻坚的角度出发，针对“三区三州”和深度贫困县开展，所以，也没有充分发挥市场决定性作用。2018年，上海和云南开展了跨省域的增减挂钩指标交易，云南将3万亩建设用地指标以每亩50万元价格调剂给上海，获得了150亿元的收入。这笔收入极大地促进了云南农村振兴和脱贫攻坚，也增加了上海的可用地能力。

　　关于耕地占补平衡指标和城乡建设用地增减挂钩指标交易，近些年重庆市做了有益探索。2008年，经国务院同意，重庆市依据科斯定理，提出了设立农村土地交易所、开展地票交易试点的构想，经过10年来的探索完善，已经形成了比较成熟的制度体系。该制度体系共有五大支柱。

　　一是自愿复垦。农户等土地权利人在住有所居的前提下自愿申请复垦，按规程组织实施并验收，复垦形成的新增耕地仍归农村集体经济组织所有，由原农户优先承包使用。

　　二是公开交易。地票在重庆农村土地交易所公开组织交易，在全市范围内采取挂牌或拍卖方式确认成交，购买方为新增经营性用地使用者。

　　三是收益归农。地票价款扣除复垦成本后，净收益全部归农民和集体经济组织所有。其中，复垦宅基地形成的地票，由农户与农村集体经济组织按85∶15的比例分配收益，这有效保障了农村宅基地的用益物权价值和集体经济组织的所有权价值实现。

　　四是价款直拨。地票价款经重庆农村土地交易所核算后，直接注入农户和农村集体经济组织账户，避免多层级拨款出现资金截留或者“跑冒滴漏”。

　　五是依规使用。地票的使用要符合国土空间规划，重庆市规定新增经营性建设用地实行“持票准用”，每年重庆房地产用地约3万亩，均必须通过购买地票来解决。按照这种制度安排，农村复垦形成的指标变成了地票，在土地交易所进行“招拍挂”出让，如开发商购买了地票1 000亩，就可以在城乡接合部征用1 000亩的土地，这样就实现了农村减少1 000亩的建设用地、增加1 000亩的耕地，城市相应增加了1 000亩的建设用地、征用了1 000亩耕地，整体上实现了增减挂钩和耕地占补平衡，在保证重庆市房地产开发用地的同时，3 400多万亩的耕地总量不减少。截至2019年12月底，重庆市累计交易地票31.2万亩、610.8亿元，均价基本保持在20万元/亩，地票市场运行总体平稳。农房由原先不值钱或几千元增加到几万元，财产性收益明显增加，深受农民欢迎。

　　地票制度建立了市场化的“远距离、大范围”城乡区域反哺机制，让远在千里之外的农村土地的价值得以发现和大幅提升，在促进脱贫攻坚、耕地保护、城乡统筹、区域协调、助农增收、生态保护等方面发挥了重要作用。这里略举几个方面。

　　有利于耕地保护。重庆农村闲置建设用地复垦后，95%以上可转变为耕地，而地票使用所占耕地仅占63%左右，地票落地后平均可“节余”32%的耕地，这使重庆在城镇化推进过程中，耕地数量不降反增。

　　打通了城乡建设用地市场化配置的渠道。地票制度的设计运用城乡建设用地增减挂钩的原理，但突破了现行挂钩项目“拆旧区”和“建新区”只在县域内点对点的挂钩方式，采用了“跨区县、指标对指标”的市场化交易模式，实现了城乡建设用地指标远距离、大范围的空间置换。

　　开辟了反哺“三农”的新渠道。通过复垦宅基地生成的地票，扣除必要成本后，10余年来农民已从地票交易中累计获得了近400亿元收益，同时集体经济组织也获得了约150亿元，消除了大量的集体资产“空壳村”，有力地推动了脱贫攻坚、乡村振兴。

　　稳定重庆市房地价格。相比其他省市，重庆市每年多出了3万多亩地票用于房地产开发，房地产用地供应比较充足，这成为重庆房价比较合理的重要因素。

　　总体上看，重庆地票制度改革符合习近平总书记“土地公有制性质不变、耕地红线不突破、农民利益不受损”的农村土地改革底线原则，兼具中央关于城乡建设用地增减挂钩和耕地占补平衡市场交易的综合功效，2014年时任国务院副总理汪洋评价地票制度“不碰红线、创造红利”，2018年地票制度入选全国“改革开放40年地方改革创新40案例”，国家可考虑将重庆农村土地交易所升级成为全国性平台或区域性平台，由相关部委直接管理。

　　四、深化产业用地市场化配置改革，助推实体经济发展

　　实体经济是实现“中国梦”、国家繁荣富强的重要基石。习近平总书记一向重视实体经济，做出了“实体经济是一国经济的立身之本、财富之源。先进制造业是实体经济的一个关键，经济发展任何时候都不能脱实向虚”、“我们这个大国是靠实体经济发展起来的，还要依靠实体经济走向未来”等重要论断，体现了对经济发展规律的深刻认识，明确了实体经济的重要基础性地位。

　　在土地要素市场化改革中，中央专门用一段话强调要深化产业用地市场化配置改革，这是从做大做强我国实体经济的高度做出的重要制度安排。产业用地，主要是指工业用地或者制造业用地。我国对于工业用地管控的政策基础是《土地管理法》，但原来的《土地管理法》并未明确对土地进行分类，工业用地出让总体上按照国有土地出让规定进行。直至2004年国务院首次明确规定：“工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让价格不得低于公布的最低价标准。”这对于还原工业用地本来价值，促进土地节约集约利用，增加土地资源对社会经济可持续发展的保障能力具有重要意义。2005年12月，深圳市龙岗区宝龙工业城的两宗工业及工业配套用地，在深圳市土地房产交易中心成功挂牌出让，这是首次在产业用地供应领域引进市场化机制配置土地资源。深圳龙岗落下第一槌后，我国工业用地“招拍挂”出让制度逐步推进，国家出台了统一制定公布各地工业用地出让最低价标准，配套提出了对低于最低价标准出让土地，或以各种形式给予补贴或返还等行为追究法律责任的一系列规定，但在具体实施中，各地仍存在价格倒挂、市场化配置不充分等问题。

　　2014年国家确定辽宁阜新市、浙江嘉兴市、安徽芜湖市、广西梧桐市4个城市，开展为期3年的工业用地市场化配置改革试点，重点从健全工业用地市场供应体系、市场流转体系、合理价格体系、用地布局体系、准入制度和评价体系、监管体系六方面推进改革。试点取得了一些积极经验，对推动全国工业用地市场化配置起到了一定作用。但从各地工业用地反映出的问题看，我国工业用地市场化配置还存在如下几个问题。

　　一是工业用地供需矛盾突出，用地配置和产业布局失调。一直以来，工业项目因在促进经济增长方面作用重大，成为各地招商引资的宠儿，一些地方甚至掀起了开发区、产业园区建设“狂潮”，造成园区基础设施重复投入和土地使用指标分散的不利局面，加剧了土地供需矛盾。一些地方在招商引资时秉持“捡到篮里就是菜”的理念，从而导致不好的项目占用了大量土地，而真正好的项目却无法及时落地。

　　二是用地控制标准执行不严，工业用地价格偏低。按照国家有关要求，在工业用地出让过程中，国家对土地容积率、绿地率、出让底价等都有明确要求，但是在实际操作中，各地政府为招商引来项目，并没有把握好工业用地准入门槛，有些地方的土地价格远低于规定标准，甚至出现了“零地价”“价格倒挂”问题。

　　三是招拍挂出让流于形式，“供地前置”问题突出。在招商引资中，不少地方采取“量体定做”、定向出让等人为限制公平竞争的非市场手段开展所谓的“招拍挂”。而在出让程序上，允许工业用地出让程序前置于项目审核，即土地招拍挂成交后，自然资源部门与摘牌企业直接签订土地出让合同，企业获得土地后再办理相关报建手续。这样一来，一旦企业不能在规定时限内办完项目手续，就可能造成土地闲置或浪费。

　　四是供地方式单一，流转机制不畅。现行的普遍做法是一律采取“招拍挂”方式出让，除处置国有企业原划拨土地使用权有作价出资入股的外，租赁等供地方式十分鲜见。另外，工业用地一律按照50年出让，但实际企业平均生命周期普遍不足15年，此后工业用地被迫闲置，而且由于缺乏完善的土地流转机制和二级市场，被闲置的工业用地得不到流转、盘活。

　　基于以上问题，国家在此次深化产业市场化配置改革中，明确提出了两条政策。一是健全长期租赁、先租后让、弹性年期供应、作价出资（入股）等工业用地市场供应体系。二是在符合国土空间规划和用途管制要求的前提下，调整完善产业用地政策，创新使用方式，推动不同产业用地类型合理转换，探索增加混合产业用地供给。

　　第一条政策主要是增加了企业用地的可选择性，企业既可以土地出让的方式取得用地，也可以通过租赁、入股等方式获得。意见提出的弹性年期供应概念，旨在解决企业生命周期和工业用地出让周期不一致的问题，在工业用地法定最高出让年限50年内，根据企业生产经营需求设定不同的弹性出让年限，并依此确定土地出让价格。在此过程中，工业用地价格管理的配套政策非常关键，特别是随着弹性年期供应工业用地的逐渐增多，还要考虑制定工业用地从当前的“政策定价”过渡到“市场定价”的相关制度。

　　另外，租赁用地是一个好的制度安排，有利于企业轻装前行，但从近几年不少地方的探索实践看，这一制度安排有点儿“叫好不卖座”，因为在现有政策体系下，企业前期确实可以用较低成本获得土地使用权，但后期在工业用地的产权办证、项目资产增值、贷款融资等方面存在诸多困扰，这降低了企业租赁土地的积极性，所以，需要尽快完善租赁抵押等配套政策。

　　第二条政策重在促进工业用地由低效变高效，其中一个比较新的概念是“混合用地”。2018年国家出台标准，明确混合用地是土地使用功能超出用地兼容性规定的适建用途或比例，需要采用两种或两种以上用地性质组合表达的用地类别。推行混合用地的好处显而易见，有利于发挥市场对资源要素的主导作用，推进存量空间的精细化提升，促进城市、镇功能的合理复合化发展。推行混合用地的关键是要把握好适建用途或比例，否则就会出现功能不匹配或者开发过度等问题。同时，混合只应是工业用地间的混合，不应是工业用地和房地产用地的混合，否则就可能“醉翁之意不在酒”，出现借工业之名行开发房地产之实的现象。不少地方在招商引资时，一些工业企业常常要求搭配房地产用地，就是典型的浑水摸鱼、挂羊头卖狗肉，不是真正搞工业，而是“洗快钱”。

　　五、盘活存量建设用地，提高用地整体效率和效益

　　伴随城镇化进入中后期，城市发展“摊大饼”的方式已不可持续，不少城市进入了减量化发展阶段，盘活存量用地的重要性日益凸显。国家近些年出台了不少文件，旨在支持开展有关改革试点。

　　2012年，原国土资源部出台了闲置土地处置办法，规定对未动工开发满两年的土地实行无偿收回；2013年，原国土资源部出台了开展城镇低效用地再开发试点指导意见，按照“全面探索、局部试点、封闭运行、结果可控”的要求，在上海、江苏等10个省份开展了城镇低效用地再开发利用试点，涌现出广东“三旧改造”、上海城市更新等一批再开发模式。自然资源部成立后，强力施行增量必须要和盘活存量挂钩的机制，引导、督促地方政府2018年、2019年消化处置2015年、2016年以前的批而未供以及闲置土地近900万亩，相当于2019年全国新增建设用地量的1.8倍，这取得了积极成效。

　　然而，目前我国城市低效闲置土地的规模仍然巨大。自然资源部统计，2017年以前全国批而未供土地近1 500万亩，相当于全国3年的供地量。近两年新批土地中自然还有一定比例没有供出，通过加强招商引资、鼓励大众创业万众创新、加快完善相关用地手续等可以较快地盘活这类土地。最难盘活的一类土地是已出让的产业用地，有相当比例的产业用地因为规划临时变更、非净地出让、项目不景气等而闲置。难以盘活的主要症结在于以下四个方面。

　　一是用地政策限制严格，市场主体参与积极性低。《土地管理法》等规定，存量建设用地再开发必须由政府统一拆迁并收回国有土地使用权后，再以出让或划拨的方式确定开发单位，其中工业和经营性用地必须通过“招拍挂”出让。可见，现行用地政策都将“退二进三”严格限制在政府统一拆迁、统一招商建设的单一开发模式内，而此种模式将开发主体严格限定为政府，政府主导下的低效用地再开发难以发挥市场作用，各用地业主也因无法参与后续利用而缺乏改造积极性，这大大降低了低效用地再开发效率。

　　二是利益主体诉求复杂，拆迁难度大。一方面，复杂的利益主体导致复杂的利益诉求。城镇低效用地再开发拆迁涉及个人、企业、国家机关等多方利益主体，原土地使用权人获取土地的方式包括划拨、招拍挂出让、协议出让、租赁等，多种权利人提出了就地还经营房、自主开发、现金补偿、房屋安置、土地补偿等多种诉求，涵盖了资金、土地、房屋、机器设备等多个方面。另一方面，增值收益量化困难，利益诉求难以协调。低效用地再开发的土地增值收益，包含地块用途改变和土地追加投入形成的级差地租，前者由政府决定，后者投入主体包括全社会和原工业企业，涉及主体都应具有土地发展权、增值收益分配权。由于对构成增值收益的各部分难以量化，各方利益诉求难以协调一致。在政府“统拆统建”的现行模式下，原土地使用权人拿固定补偿，市场增值仅在政府和获得改造后用途的使用者间进行分配，这忽略了原土地使用权人的发展权诉求。面对再开发的高额增值收益，原土地使用权人参与再开发分配的诉求越来越强烈。利益诉求的复杂性与难以协调性，大大增加了拆迁难度。

　　三是企业搬迁用地落实难，拆迁周期长。一般而言，企业搬迁后应进园区，但由于用地企业的经营管理、规范标准等参差不齐，企业搬迁入园面临用地紧张、可能无法满足入园条件等诸多困境。同时，工业企业搬迁涉及人员多、器材多，有的甚至对企业选址有特殊要求，通常用地规模与位置协商、企业员工安置、机械设备搬迁等将耗费大量时间，这导致拆迁周期延长。

　　四是资金平衡困难，融资压力大。在现行城镇低效用地再开发模式下，一方面，政府直到土地出让才能回笼资金，前期的拆迁、平整环节均需垫资，资金需求量大，融资压力大；另一方面，城镇用地拆迁成本高，加上基础设施建设投入，资金难以平衡，财政压力大。

　　基于此，中央在这次土地要素市场化配置改革中再次提出，要充分运用市场机制盘活存量土地和低效用地，研究完善促进盘活存量建设用地的税费制度。我认为，贯彻中央精神，关键要从两方面着力。

　　一是如何充分市场化。要研究更多运用市场机制来盘活存量土地和低效用地的引导性、鼓励性政策，全面提升市场主体参与存量用地盘活利用的积极性，鼓励自主开发、联合开发，建立多渠道盘活利用机制。

　　二是完善相关税费制度。进一步研究完善存量用地盘活利用的收益分配机制，实现地方政府、原土地使用权人、开发单位等主体间利益合理分配。此外，还要强化监督管理，避免权力寻租。

　　除了城镇存量建设用地外，农村也有不少存量建设用地。全世界有个经济现象，在100年的城市化进程中，耕地是越来越多的，因为每个农民在农村要使用250~300平方米，进城后只要100平方米，1亿人进城就可以多出150亿~200亿平方米。所以，城市化过程本应是农村建设用地大量减少、城市建设用地少量增加的过程，最后使整个国家的建设性用地总量减少、耕地增加，无论发达国家还是发展中国家都是如此。

　　但为什么中国几亿农民进城了，却出现了耕地一直在减少，而城乡建设用地“双增长”的现象呢？根源在于农民进城后，城市刚性扩张要用地，而农民在农村的建设用地没有同步退出，这导致农民两头占地、人均超过了350~400平方米，城乡用地就这么扩张了3倍。所以，优化城乡发展布局、严格耕地保护，很重要的一个方面是要设法引导、支持进城农民自愿有偿退地，进一步研究完善农村闲置低效土地盘活利用政策，采取复垦、经营性建设用地入市、就地旅游开发等多条路径，既增加农民的财产性收入，也增加农民进城更好生活的实力。

　　这是我对新时代土地管理制度的五方面理解。此次土地要素市场化改革，绝不亚于20世纪80年代初的农村土地家庭联产承包责任制改革，也绝不亚于20世纪90年代的城市土地批租制改革，它必将拉开我国第三次土地管理制度改革帷幕。

　　推进金融供给侧结构性改革的框架思考

　　中共中央政治局2019年2月22日就完善金融服务、防范金融风险举行第十三次集体学习。中共中央总书记习近平在主持学习时强调，要深化对国际国内金融形势的认识，正确把握金融本质，深化金融供给侧结构性改革，平衡好稳增长和防风险的关系，精准有效处置重点领域风险，深化金融改革开放，增强金融服务实体经济能力，坚决打好防范化解包括金融风险在内的重大风险攻坚战，推动我国金融业健康发展。

　　金融供给侧结构性改革，包括货币供给、利率供给、融资方式、资本市场、金融市场开放、金融基础设施等方面的改革，是从基本面的角度、从制度的角度、从结构性的角度进行推动和改革。如果这些领域存在问题，就用体制机制性改革的方法进行调整和变革，最终形成对经济有长效作用的基础性制度改革。

　　金融供给侧结构性改革是我们当下十分重要的事情。抓好金融供给侧结构性改革，有利于我们解决长期以来存在的融资难、融资贵问题，让金融为实体经济服务，避免脱实向虚的问题，减少或避免金融系统性风险。实际上，这些问题的解决不仅要依靠短期货币和金融政策调控，其中存在的基础性、结构性问题，必须通过深化改革才能解决。

　　一、不同于需求侧的宏观调控

　　自改革开放以来，一些重大改革举措都和供给侧有关。例如农村家庭联产承包责任制，把亿万农民的积极性调动起来，并且把劳动力释放出来转移到城市，这是农村的生产力、农民的生产方式的一种供给。又如推动个体户、民营企业发展，从割资本主义尾巴变成中国经济不可或缺的重要组成部分，这是一种企业供给。搞经济技术开发区、搞特区是营商环境的变革，这是一种制度供给。

　　供给侧结构性改革，不同于一般意义上的宏观调控。货币政策和财政政策都属于需求侧的宏观调控，并且侧重于短期。经济热了，需要逆周期政策，让经济冷一点；经济冷了，又需要逆周期政策，让经济热一点。

　　这些短期的宏观调控政策固然对经济稳定至关重要，但是不管怎么调控，十年后，经济结构和经济体制不会因为需求侧调控而发生大的变化，但供给侧的这一类调控和改革，一定是体制机制性的改革，供给制度的改革一旦奏效，就会带来长期性和结构性的变化。

　　总之，供给侧结构性改革由三个关键词组成，供给侧、结构性和改革。供给侧是问题导向，分析供给侧有什么问题，然后加以解决；解决的办法就是改革，就是基础性制度的改革，体制机制的调整；结构性平衡合理是目标，即以结构性不合理的情况来发现供给侧供给的问题所在，也以结构性的系统平衡来判断改革的成果。总之，供给侧结构性改革，三个关键词各有用处，共同形成一个体系。

　　二、货币供给体系改革

　　金融供给侧结构性改革中很重要的一方面是货币供给方式的改革，也就是基础货币的发行方式。从货币发行的原理来说，古代与实物、珍稀物品有关，后来与黄金、白银等贵金属有关。

　　现代的货币发行和政府的信用有关，本质上，和GDP增长中的政府税收有关。一个政府之所以有权发货币，在经济的本质上，是因为政府在收税。收税收什么货币，货币发行就是什么货币。货币发行的量大还是小，和政府税收的增长能力有关，当然可以透支，但总的来说，需要有个平衡。

　　那么，哪个部门代表国家来发行货币呢？当然是由各国的中央银行。但是，财税状况是基础后盾。美国财政部发债，美联储买债，买债的过程中基础货币就发出来了。我国由央行代表国家发行基础货币，背后的支撑仍然是国家主权、国家经济和税收增长能力。

　　截至2018年末，中国基础货币余额超过33万亿元，其中M0（流通中的现金）为7.3万亿元，其余25.7万亿元为银行存款准备金，而其中外汇占款超过21万亿元，这是基础货币供给。货币供给的另一个环节是M0到M2（广义货币供应量）之间的扩张，表现为从基础货币到商业银行的信用创造过程，即贷款，这个过程有所谓货币乘数。在基础货币一定的条件下，货币乘数决定了货币供给，而存款准备金率的高低和货币政策的传导效率构成了货币乘数的关键。

　　除此之外，商业银行对非银行金融机构的资金供给过程，例如小贷公司、保理公司、租赁公司、信托公司等，它们的资金往往来源于商业银行表外的委托贷款业务、理财业务、票据业务、资金拆借业务等。这个过程也有金融杠杆放大，所以也是金融监管部门严格关注监控的方面。

　　总体上来看，我国通过外汇占款为主要货币发行手段的方式需要变革。通过外汇占款方式发放货币，导致货币的数量调控自主性不足，引发房地产价格暴涨、金融杠杆率叠加等诸多问题，是金融供给侧结构性改革必须处理的问题。

　　三、利率机制改革

　　改革开放以来，我国的利率市场化改革取得重要进展，大部分银行已建立较完善的贷款定价模型，自主定价能力显著提升。随着目前经济发展对提高市场配置资源效率的迫切性上升，要进一步疏通货币政策传导机制，更好发挥市场配置资源的作用，利率市场还需要继续深化改革。

　　一是利率市场化改革还未完全完成，货币市场利率已经完全市场化，但商业银行存贷款基准利率依旧存在，“利率双轨制”造成套利现象。金融系统不可能没有套利，但是如果泛滥成灾，对实体经济是不利的。

　　二是货币政策传导机制不畅通、不顺畅，造成中小企业和民营企业融资难、融资贵等问题，长期未得到解决。这个问题属于基本面和结构性问题，通过对银行行长的指导和一系列文件，敦促银行对民营企业、中小企业和农村加强放贷，固然会有一定的效果，但本质上，融资难、融资贵问题需要通过一系列的供给侧改革加以解决，如果不从体制机制上下功夫，客观上资金仍然流不到毛细血管，流不到小微企业，流不到农村。

　　利率机制改革就像“修水渠”，目的是让水流更加畅通，让水更有效率、更精准地流到田间地头。推进利率市场化改革，有利于疏通货币政策传导机制，提高市场配置资源的效率，促进降低企业融资成本，缩小国家调控政策与实体经济感受之间的落差。

　　四、直接融资供给不足导致高杠杆

　　2018年12月的中央经济工作会议上，习近平总书记强调，资本市场在金融运行中具有牵一发而动全身的作用，要通过深化改革，打造一个规范、透明、开放、有活力、有韧性的资本市场。

　　资本市场的供给问题，也是中国金融体系要解决的问题。资本市场将是解决金融为实体经济服务的撒手锏，是金融防风险的关键一招。

　　2018年，在全社会新增融资中，83%是间接金融，即商业银行贷款和信托等机构提供的资金；17%是直接融资，在直接融资里，又有一部分是企业债券等，约占10%。也就是说，中国2018年新增融资近20万亿元，93%是债务债权，7%是资本股权。这个比例显然是失衡的。反观美国，2018年70%是股权融资，包括私募股权融资和资本市场公募股权融资，而银行债务融资和债券融资占比仅为30%。美国的企业负债率只有GDP的60%多，而中国的企业负债率加总数据是GDP的160%，这就是我们资本市场供给明显不足造成的。所以中央提出要加大直接融资的发展，尤其是股权融资这一环，这抓住了问题的要害，资本市场是金融供给侧改革的关键环节。

　　由于融资结构不合理，直接融资占比低，中国整体杠杆率水平很高。但全世界比较而言，我们的政府杠杆率和居民杠杆率并不算高，主要是企业部门债务重、杠杆率高，而企业债务这一块，解决方向就是把资本市场发展起来。

　　五、资本市场三大问题

　　中国发展了近30年的资本市场，一方面从少到多，从小到大，从无到有，确实取得了巨大成绩；另一方面还存在不少问题。

　　资本市场存在三个功能不到位的问题。

　　一是中国的资本市场缺少国民经济晴雨表功能。2000年以来，中国GDP翻了三番，各项事业都有长足的发展，但是资本市场总量指数还是大体不变。同时，近年来我们互联网经济发展迅速，但大量的互联网公司选择去美国、中国香港上市，A股上市公司仍然以传统企业为主，无法反映国民经济中创新的组成部分。总的来说，资本市场缺少国民经济晴雨表这个功能。

　　二是缺少资源优化配置功能。资本市场对于技术创新、产业结构调整、独角兽企业推动力不足，如果把这些功能都彰显出来，对中国经济、中国金融的变化会有牵一发动全身的效果。同时，市场对于质量低劣、造假泛滥的企业缺乏市场清除淘汰机制，导致大量的僵尸上市公司存在。大量壳公司存在，严重影响了上市公司整体质量，妨碍了投资者理性投资，对股市长远发展不利。

　　三是投入产出、收益回报不到位。资本市场缺少优胜劣汰机制，导致上市公司群体存在投资回报收益不理想的问题。

　　总之，未来要通过深化改革，进一步加快多元化、多层次的资本市场形成，将我国资本市场打造成为规范、透明、开放、有活力、有韧性的市场。

　　六、金融市场开放程度不足

　　尽管浦东开发的时候已经宣布允许外资设立银行、保险公司、证券公司和各种金融机构，加入WTO（世界贸易组织）以后，整个中国对于外资金融机构总体上都是开放的。但事实上，我国金融业对外开放程度与我国的大国地位和国际影响力严重不匹配。作为全世界第二大经济体和第一大出口国，我国金融业开放程度的国际排名不仅远落后于主要发达经济体，甚至近年来被诸多发展中国家超越。在中国300余万亿元的金融资产中，外资金融机构的比重只占1.8%，这个占比是非常低的。

　　即便是不同行业之间的横向比较，金融业开放程度也相对较低。中国近200万亿元的工业、商贸业、工商产业的资产中，外资企业的资产占30%。这个数据表明，金融业的开放度是有限度的。

　　一是资本市场对外开放程度依然不高。作为股票市场主体的上市公司也大多是境内企业。虽然当前3 700余家A股上市公司中约有100多家为外资公司，但其业务开展仍以中国市场为主，注册地更是无一例外都是国内省市。当然造成这种情况的根本原因还在于外资公司尤其是外商控股公司在适应国内资本市场和监管环境方面存在一些问题，如改制和上市申请需要商务部的审批，解决享受税收优惠的同业竞争和关联交易。

　　反观美国，纽交所上市的市值超千亿美元的大型企业有不少注册地就在美国以外，如壳牌石油、百威英博、台积电、中石油、丰田、诺华制药等，甚至美国重要股指标普500中也有近30家注册地在境外的公司。

　　与发达国家市场相比，中国股市的多样化程度仍有很大的发展空间。美国股票市场中，约75%以上的成交量来自外国投资者的股票买卖。而根据日本交易所公布的数据，2018年外国人占日本所有股权投资者的比例达到30.2%，超过金融机构（28.6%）和商业公司（21.8%）。从交易量上来看，外国人购买和出售的比重都超过了70%，而20世纪90年代初这一比重仅15%。

　　二是外资金融机构开展业务仍有阻力。虽然在加入WTO之后，我国金融业对外开放进程逐步推进，但外资金融机构在华开展业务掣肘较多，持股比例、设立形式、股东资质、业务范围、牌照数量等方面有限制。

　　首先，一些准入的领域外资可以设立银行、证券、保险，但是股权的比例存在限制：有的不能超过25%，有的不能超过49%，不能控股、不能独资等。股权限制的门槛使外资股东无法真正发挥其优势，尤其是随着时间的推移，中方股东的话语权越来越大，外资股东和中方股东并没有形成合力，反而由于缺乏共识，战略上的可变性加大，导致经营效率不高。

　　其次，在某些领域，外资金融机构始终无法享受同等国民待遇。例如，在允许登记的法人执照、营业范围，只允许外资金融机构开展其中的一部分。这样外资的金融机构在营业范围上，和国内的金融机构无法享受同等的国民待遇，进而限制外资金融机构的业务开展。

　　总之，金融市场总体上开放，但具体又有很多束缚使外资金融机构目前在我国的发展受到限制。

　　七、金融基础设施仍然较为薄弱

　　长期以来，我国一直重视金融基础设施的建设和发展，金融基础设施不断完善，为金融市场稳健高效运行提供了重要支撑。

　　在硬件方面，我国建设了以中国人民银行现代化支付系统为核心的现代化支付清算网络。在中央对手方建设方面，我国场内、场外市场均已引入中央对手方清算机制；在交易报告库建设方面，中国外汇交易中心和中证机构间报价系统股份有限公司分别被作为记录利率类、外汇类场外衍生品交易数据与股权类场外衍生品交易数据的报告库。此外，参考相关机构在金融风险防范中的系统重要性，证券交易所、“新三板”等均被纳入金融市场基础设施范围。

　　在相关制度建设方面，配套的法律法规与会计准则等为营造良好的金融生态打下了坚实的基础。国家法律、行政法规、部门规章、规范性文件及有关司法解释等共同构成我国金融法律体系，引导金融市场硬件基础设施规范运行。

　　但与此同时，金融基础设施的有效供给依然存在短板，监管环境有待改善。

　　一是在金融监管方面，金融监管部门的协调配合水平还有待提高，监管标准不够一致，监管层次不够明确，不利于金融基础设施向集中统一、安全有效、先进开放的方向发展；金融监管职能与行政管理职能的界限尚不清晰；跨境监管尚需完善，随着跨境资本业务的相继开通，配套监管框架建设亦需提上日程。二是在法律法规方面，还缺乏具有统领性、基础性作用的专门法律。我国有关金融基础设施的法律条款相对分散、模糊，并且以行政规范为主，缺少清晰、可执行的专门性法律基础，同时，金融法律的执行机制尚不健全，金融法规的效力有待提高。三是在机构运行方面，金融基础设施供给数量及质量与日新月异的金融创新进程不相适应等。

　　总而言之，金融供给侧结构性改革，就是要提高金融基础要素水平、改善金融运作机制、促进金融良性竞争与发展，以提高金融供给质量，更好地满足实体经济的需求。本文是学习中央有关金融供给侧结构性改革精神的思考提纲，是对金融供给侧结构性改革的目标体系、框架结构、问题分析的概述。由于金融供给侧结构性改革本身是一套宏大的理论体系，此文只是抛砖引玉，以引发大家的思考和重视，能够围绕问题，从解决问题的角度，进行更多的系统性、结构性分析研究、归纳总结，阐释金融供给侧结构性改革的内在逻辑和现实路径。

　　要素市场化配置是全面深化改革新突破

　　2020年4月初，中共中央、国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，在当前抗击新冠肺炎疫情的关键时刻，这份文件的发布体现了以习近平同志为核心的党中央在如此复杂的国际国内形势面前，坚定不移深化改革开放的战略定力。中国经济社会在“疫”后实现高质量发展的前景值得期待。

　　一、深刻理解推进要素市场化改革的重大意义

　　推进要素市场化改革具有三方面重大意义。

　　一是建设高标准市场体系的关键步骤。党的十九届四中全会提出要建设高标准市场体系。这个高标准不仅体现在商品市场上供求机制、价格机制和竞争机制等市场机制充分发挥作用，更为基础和重要的则是在要素市场上体现出市场配置各类要素资源的决定性作用。

　　改革开放以来，我们不仅建立了极为丰富的消费品市场和生产资料市场，像土地、劳动力、资本、技术等生产要素市场也得以发育并茁壮成长。但由于种种原因，这些生产要素市场在运行过程中不同程度地存在行政干预过多、市场化运作不畅、资源配置效率不高等问题。尽管中央文件屡有提及，但受思想观念的障碍和利益固化的藩篱的羁绊，这些年来改革进展缓慢。该文件的出台，不仅再次明确了要素市场化改革的方向，而且针对不同的要素提出了具体的市场化改革举措，具有很强的可操作性，有利于加快高标准市场体系的建立。

　　二是深化供给侧结构性改革的重大举措。近年来，针对经济运行中的结构性矛盾，中央提出了以“三去一降一补”为主要内容的供给侧结构性改革思路。经过几年努力，经济运行中的短期结构性矛盾得到了缓解，取得了积极成效。但“三去一降一补”治的是急症，解的是表，逻辑是从产品端的结构性矛盾出发，在企业端发力，通过淘汰过剩产能、出清“僵尸企业”、降低过高杠杆等措施纠正结构性失衡。但从企业端深挖下去，除了微观主体的治理机制和创新活力有待进一步激发外，作为投入的要素端的扭曲也是一大病症所在。

　　推进要素市场化改革，有利于提升要素流动性，有利于引导各类要素协同向先进生产力集聚，进而为产业链水平的提高创造条件。可以说，要素市场化改革是继“三去一降一补”之后，又一大供给侧结构性改革的杰作，是供给侧结构性改革进一步深化的重要标志。

　　三是要素市场发育程度是一国经济竞争力的重要体现。与商品市场中有各种品种、规格、性能的商品不同，要素市场一般品种相对单一（比如文件中重点谈到五类：土地、劳动力、资本、技术和数据），场所或平台相对集中（如各地的建设用地招拍挂中心），一般具有资源优化配置功能、维护市场秩序功能、集中竞价功能、资金枢纽功能和大数据汇集功能。不论是国家级要素市场，还是区域性要素市场，成功的前提是能够在业态上做到三个集聚。

　　一是交易量的集聚能力，成功的要素市场往往能集聚区域性或全国性80%以上的相关要素交易资源。

　　二是交易会员单位、中介机构等各类企业和品牌的归集和集聚。

　　三是物流通信的枢纽集聚功能。作为一个成功的要素市场，理应有完善的通信基础设施以支撑这个要素市场的大数据、云计算和人工智能的枢纽条件。

　　基于此，要素市场的效率往往决定了一个经济体的运行效率，成为国家和国家之间、地区和地区之间竞争的核心能力的体现。相较于普通经济体，那些拥有全球要素市场影响力的经济体竞争优势更为突出。

　　二、体现了问题导向、全面深化改革的务实精神

　　按照分类施策、循序渐进的原则，文件从土地、劳动力、资本、技术和数据五大要素的各自特点出发，对每一类要素配置市场化改革的具体举措、推进方向、政策重点做了清晰的规划和安排。这里分别从五大要素涉及的市场化改革中各选一项具体举措来解读分析其蕴含的改革红利。

　　土地要素。“探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制。”经过多年的实践探索，城乡建设用地增减挂钩和结余指标跨省域调剂政策在优化土地资源配置、加快城镇化进程、促进扶贫攻坚等方面发挥了重要作用。但这些政策操作起来行政手段过多，市场化配置不足。

　　文件明确提出“探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制”，这是促进建设用地资源的市场化配置的重大举措。过去四十年我国每年征地平均为800万亩，最近几年已降低到每年500万亩。伴随城市化、工业化进入中后期，我们的城市规模不会像过去那样快速扩张，加之技术进步、产业升级以及集约管理加强，以后每年审批土地可能会降到400万亩。假如其中1/6建设性用地指标通过跨省交易，按每亩50万元计算，每年将带来3 300亿元的区域财富转移。占用耕地按近几年约为审批土地的40%计算，即每年160万亩左右。耕地复垦费和市场化交易标准，按每亩20万元测算，每年将带来3 000多亿元财富。还有就是集体经营性建设用地每年入市约200万亩，33个国家试点区域对不同用途的经营性用地入市价格由20万元一亩到200万元一亩不等，按50万元一亩测算，保守估算每年可创造10 000亿元财富。仅此三项，未来30年所产生的财富就将超过50万亿元。当然，市场的培育、成熟有一个过程，但随着交易量水涨船高，这项改革的巨大价值会逐渐显现出来。这是城市反哺农村、东部转移支付中西部的战略措施，起到了既促进城市发展，又支持中西部农村财产性致富的作用，还有保护耕地永远守住18亿亩耕地红线不能突破的作用，是一个实实在在、一举三得的资源优化配置的改革措施。

　　劳动力要素。“放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，试行以经常居住地登记户口制度。”目前中国还有近3亿农民工，农民工因为户籍问题，往往到了45岁就会因不被企业招聘而返回农村，这就损失了人生1/3左右的工作时间，加之农民工每年候鸟式迁徙，春节前后回家探亲需要两个月，两者加起来，1/3+1/6＝1/2，农民工一半的工作时间就耗费了。如果我们按中央要求，通过农民工的户籍制度改革，把近3亿农民工转化为城镇居民，相当于增加了1亿的城市职工。作为城市职工的收入，每年至少比农民的收入多1万多元，这1亿人整体上就会增收1万亿元以上。因此，户籍制度改革不仅是改善农民工待遇的问题，同样也是生产力问题，是人口红利的问题。

　　这次文件中明确提出，“放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，试行以经常居住地登记户口制度。建立城镇教育、就业创业、医疗卫生等基本公共服务与常住人口挂钩机制，推动公共资源按常住人口规模配置”。这是延长和释放潜在人口红利的重大举措。

　　资本要素。“制定出台完善股票市场基础制度的意见。”我国的资本市场由于种种原因存在三个弱化：一是国民经济晴雨表功能弱化，二是投入产出功能弱化，三是资源配置优化功能弱化。解决这三个弱化，关键是要从开放的角度把一些有效运行的基础性制度，比如退市制度、投资者保护制度等引入市场中。

　　为此，文件明确提出要“制定出台完善股票市场基础制度的意见”，要“改革完善股票市场发行、交易、退市等制度”，“完善投资者保护制度，推动完善具有中国特色的证券民事诉讼制度”，等等。要通过这些基础性、制度性改革扭转股票市场长期存在的劣币驱逐良币、上市公司将股市当成提款机的现象，让为实体经济服务的资本市场成为金融发展的主导力量。

　　技术要素。“培育发展技术转移机构和技术经理人。”近年来，全社会研发投入年均增长11%，规模跃居世界第二位，2018年接近2万亿元，占GDP的比重达2.19%，涌现了一大批重大科技成果。但科技成果产业化方面仍然不尽如人意，科技成果转化率低、科学研究与产业发展之间两张皮的现象较为突出，从科学研究到技术开发再到市场推广的创新链条没有完全打通。其中，缺乏训练有素的技术转移机构和技术经理人是一大痛点。

　　作为科技与产业的桥梁，技术转移机构和技术经理人的使命就是面向企业和产业需求，组织和整合科技力量进行深度研发，通过将科学转化为技术，以中试验证和改进技术来为企业界提供先进的技术解决方案。著名的德国弗劳恩霍夫研究所就是专注于此的。类似这样的机构在德国有很多，这也是德国科技创新如此先进的关键所在。学习借鉴国际经验，从创新规律出发，“培育发展技术转移机构和技术经理人”正是建设创新型国家的关键一环，值得期待。

　　数据要素。数据作为一种资源，最大的特点就是可以重复使用，叠加增值，作为资源不是越用越少，而是越用越多。建设数据市场最重要的前提就是数据资产的权益保护和数据的开放共享。个人数据的隐私权保护，不仅是资产权益界定问题，而且是个人权利不可侵犯问题，而数据的开放共享又是数字市场发展的关键所在。中央意见深刻指出，“一方面强调要制定数据隐私保护制度和安全审查制度；另一方面要推动适用于大数据环境下的数据分类分级安全保护制度，以便在数据隐私保护与数据开放共享之间保持必要的平衡”。文件进一步提出将有关领域数据采集标准化，“推动人工智能、可穿戴设备、车联网、物联网等领域数据采集标准化”。作为加快培育数据要素市场的重要举措，这是数据要素可交易、可流通的一个关键基础。众所周知，以大数据、云计算、人工智能、区块链为核心驱动的数字经济正在改变我们的生活，数据的互联互通、共享共用是其典型特征。但若在数据运行各个环节采集标准不一致，其共享共用就很难实现。这就好比火车行驶的铁轨，如果一段路程有的是宽轨，有的是窄轨，火车行驶的速度就快不起来，更别说跑高铁了。推进数据采集标准化正是数据要素市场的关键性、基础性举措。

　　三、当下推进要素市场化改革具有特殊价值

　　在党中央坚强领导下，当前我国新冠肺炎疫情防控阶段性成效进一步巩固，复工复产取得重要进展。但随着疫情在全世界蔓延暴发，我国经济增长的外部环境在急剧恶化，经济运行面临严峻挑战。在这个特殊时期，出台这份文件，体现了以习近平同志为核心的党中央以全面深化改革开放的新举措释放中国经济发展红利、努力战胜疫情挑战的智慧，至少具有如下双重特殊价值。

　　一方面，文件既具有针对性和前瞻性，又具有极强的战略意义。疫情下的发展，除了需要需求侧的逆周期调控之外，更重要的是要在供给侧方面下功夫。土地、劳动力、资本、技术、数据等要素的市场化配置都是供给侧方面的重大改革。但凡要素供给侧结构性改革，一定是基础性制度的改革，一定是体制机制性的改革，一定是会产生每年万亿元级生产力发展红利的改革。

　　比如，“深入推进建设用地整理”“鼓励和引导上市公司现金分红”“探索推动在长三角、珠三角等城市群率先实现户籍准入年限同城化累计互认”“主动有序扩大金融业对外开放”“深化产业用地市场化配置改革”“完善科技创新资源配置方式”等都具有生财型、聚财型和资源优化配置型改革的特征。在当下经济增长和财政收入因疫情而大幅受挫的背景下，这种不花钱或少花钱却能带来巨量红利的改革显得尤为珍贵，不仅符合经济社会实际，也有利于复工复产，激发企业活力，重启经济循环。

　　另一方面，与商品市场不同，要素市场的建设基本不需要人流的密集接触，符合疫情之下的工作实际和社会运行新特点。受疫情影响，国内外贸易活动水平大幅下降，远程办公、无接触交流成为常态。过去需要“飞来飞去”“面对面”交流的场景将部分转化为更加经济便捷的在线交流。而以电子化集中交易为特征的要素市场，如资本市场、数据存储和交易中心等恰好符合这种要求。从这个角度也许可以窥见中央在此时此刻推进要素市场化的智慧和深意。

　　推动公共卫生防疫领域供给侧全面改革

　　2020年初，突如其来的新冠肺炎疫情给中国社会与经济带来了巨大冲击。国家高度重视此次防疫工作，成立了由李克强总理任组长的专门领导小组，习近平总书记亲自指挥，多次对防控疫情做出重要指示。自2020年1月20日起，党中央及各级政府本着对人民健康高度负责的态度，采取了最全面、最严格的防控举措，体现了中国在如此巨大的公共卫生灾难面前的应对能力、大国担当。

　　但是，面对如此巨大的公共卫生事件我们不得不反思，我们有没有可能把疫情消灭于萌芽状态呢？这是不是说明我们现有的公共卫生体系、传染病防治工作有很多系统性的问题呢？有很多专家学者对湖北武汉的疫情应对提出了大量的意见和建议，都有一定的道理，但从宏观角度来看，武汉的防疫应对问题不是湖北独有的，公共卫生与传染病防治领域是中国经济供给侧结构性改革的落后领域，甚至是盲点，从2003年“非典”到2020年的新冠肺炎，中国公共卫生体系的短板始终没有很好地补上，整个公共卫生系统在人员、技术、设备各方面都远远落后，这才是我们缺乏防控大疫能力的根本性的原因。

　　大疫当然是坏事，但也倒逼我们深刻反思，国家应该大力加强公共卫生、传染病防治领域供给侧的全面改革，解决该领域的方向性问题、系统性问题、基础性问题，让该领域成为推动中国社会与经济发展的重要引擎。

　　一、政府要扩大对公共设施的投资，提高公共卫生领域的供给质量

　　中国经济经过40多年改革开放已经进入一个发展的关键时期，1978年中国GDP总量为3 679亿元，2018年达到90万亿元。40多年来，中国经济发展的一个重要引擎就是不断释放各种消费，高度重视消费拉动经济的发展。2010年，消费拉动、出口拉动、投资拉动差不多各占1/3的贡献率。最近5~10年，中国经济通过供给侧结构性调整，消费拉动快速增长，截至2019年消费拉动已经占GDP的60%左右，出口和投资占了另外40%。如果要进一步保持国家经济的长久增长，形成新的增长动能，就必须要继续保持或扩大消费对GDP的拉动作用。消费拉动经济发展包括个人消费和政府公共消费两部分，个人消费虽然还有一定的上升空间，但增长空间不大，有巨大潜力的是政府的公共消费。以往的政府投资在基础设施领域占比较大，公共设施投资和消费比重不足。公共消费包含教育、卫生和文化等方面，政府在这方面的投资比重往往比较低。以医院为例，1978年全国医院数量为9 293个，2018年为33 009个，增长了2.55倍。在这40年GDP增长约240倍的背景下，我们看到卫生方面的投资就显得不够了，2018年中国卫生领域政府财政支出16 000亿元，占GDP比重不到1.7%。

　　所以，疫情之后，国家要加大对教育、卫生、文化等公共设施的投资，尤其是加大对公共卫生服务设施的投资。这里有个概念，如果政府财政拿出1 000亿元投资在高速公路、铁路这些基础设施项目上面，这1 000亿元转化为当年的GDP一般最多只有30%左右；但是如果这1 000亿元投资在教育、卫生等公共服务及其设施上面，其转化出来的GDP可以达到60%~70%。就这个意义而言，同样的财政投入，如果投入公共卫生领域，对GDP的拉动反而更好。同时，它还能满足人民群众的需要，确保社会服务的平衡。

　　为此，政府财政应该把原有投向基础设施的钱，转移一部分到公共卫生等公共设施领域里面来，提高公共卫生领域的供给质量，用这一政府消费促进中国经济的可持续、高质量发展。

　　二、中国医疗及公共卫生系统整体质量提升的投资空间巨大

　　这次的新冠肺炎疫情表现出，除了北上广深杭等医疗设施比较发达的大城市以外，我国大多数地区现在的医疗与公共卫生系统普遍存在医疗设施还不够健全的情况。许多大城市的三甲医院数量配置都不到位，中等城市、小城市各级医疗机构的配置也很不充足、不合理、不平衡。为什么大城市的大医院忙得不得了呢？实际原因是整个城市的医疗资源设立不齐全、不合理，已有的各级医疗机构设施差别太大，小医院的设施太差，所以老百姓就都往大医院跑。实际上，我们对比发达国家的医疗体系可以看到，在美国、日本，即使是小医院，其配备的设施也和大医院是一样的。所以对各个城市医疗防疫系统的补全建立以及高质量设备的投资，就是公共设施消费的具体内容，政府投入的每一台设备也就变成了方便民众的公共服务设施。国家要像修铁路、高速公路一样，修建中国公共卫生领域的基础设施，中国3.3万多家医疗机构可能会变成5万家、6万家，而政府主导的医疗机构的高质量设备投入就是一个巨大的增量市场，能够极大地带动经济的发展。

　　另外，除了硬件配置不到位以外，医护人员的配置也远远不够。现在很多医院，医生和护士普遍缺员，一般医院里的编外医生和护士占编内的50%，也就是说一座医院里面医护人员2/3是编内的，1/3是编外的。那我们为什么不增加10万、20万个编制，让这些编外的医生和护士进入编内呢？进入编内，表面上看起来是要增加政府的财政支出的，但事实上，一方面，是扩大政府公共卫生消费投资；另一方面，政府给予的编制补贴，是有杠杆效应的，当前医护人员并不是完全“吃皇粮”的，医生在医院里给病人看病，政府在编制上的投入往往只占医院实际收入的1/5，所以从总体上看，政府的编制投入是理所应当的公共投入，更何况它还带来了巨大的社会效益。

　　全国2 000多个县与400个地市州大都存在着各级医院等医疗体系不健全、人员也不到位的现象，如果我们健全体系、扩大编制，通过财政对公共卫生服务的支出，不仅可以大大缓解14亿中国人医护配置不足的现象，而且可以拉动政府消费，能够比基础设施投资更高效率地带动GDP增长。截至2018年末，我国卫生人员总数有1 230万人，按照欧美发达国家卫生人员占人口总数5%左右的比例来看，我们国家还有较大的增长空间，如果通过政府投入让卫生人员总数达到6 000万~7 000万，将会极大地推动我国公共卫生服务能力的提升。

　　三、预防型的公共卫生防疫体系建立是百年大计，具有长远投资效益

　　虽然国家现在也有传染病防治的相关机构，但从社会系统治理的角度来看，中国各个城市目前还都缺少一套完善的公共卫生体系、传染病防范体系、ICU（重症加强护理病房）重症隔离资源管理体系。这三个概念可以说每个常规医院里都可以有，但是常规医院毕竟是常规医院，往往不具备控制传染的基础设施。为什么2003年的“非典”、2020年的新冠肺炎，大量感染人员在常规医院无法得到收治？就是因为常规医院的基础设施，比如空调、排污等，没有办法控制传染，也就没办法收治传染病人。

　　所以一个国家、一座城市需要一个独立的公共卫生防疫体系，包括按照收治传染病标准来设置的具有足够床位数的各种医院，也包括与控制传染相关的其他基础设施。这些投资在很多人看来可能是一种浪费，因为可能有一些设施我们十年都不会用到，但对一个国家、一座城市来说，有了这些设施就能够避免百年一遇的公共卫生事件对城市带来的毁灭性打击。就像是上海黄浦江的防洪大堤，我们必须要按300年一遇、500年一遇的洪水标准来建，否则一旦真有了大洪水，是数以千万计的老百姓的生死问题。所以建立这样一个公共卫生防疫体系，就是要做到防患于未然，就得把百年一遇的事情当作现实的事情，把这套系统高质量建设好，建好以后宁可有部分闲置浪费，比如花掉了1 000亿元，它的折旧利息都很高，但这是社会整体运营质量的提高，是社会公共保障能力的提升。这个概念就和我们花了几千亿元去做环保、绿化、保护生态是一个道理，不能急功近利去看当前的投入产出比，也不是说有了这个系统就希望每年来一次瘟疫让它发挥作用，而是要长远看到这个体系的投资效益，它是一个国家面对巨大公共卫生事件时的强有力的保障。这样的系统作为公共服务的重要一环，当然不能完全靠市场、靠民间、靠企业来建设，而是要依靠国家、城市的公共投资来建设。因为公共消费是政府特别是中央政府该做的，关键时刻更是如此。

　　在公共卫生系统突发事件的汇报、处置方面，中国需要建立一套完善的社会应急组织体系，一旦发生应急防疫问题，从一个县到一个地市、一个省，直到整个国家的紧急防疫应对系统就启动了，就像是国家的灾害委员会，一旦出事的话，几个层次就可以上报到国务院的应急办。总之，国家的公共卫生防疫系统应该直接上升到国家层面，由国家和各级政府主导投资建立。整套公共卫生防疫系统具有一套独立的治理体系，这个治理体系包含三个层面。第一个层面是应急响应体系，就是层层拉警报、层层预警的报告制度和紧急行动的预案与落实措施。第二个层面是用于防疫的物理设施的管理与使用方式，比如隔离病房，可以配置1万张床位集中放在几家定点医院，也可以各家医院都分散配置一些。一旦有疫情发生，病人可以马上得到集中隔离，避免扩散传染。第三个层面是疫情时期的紧急征用机制，一座城市一旦出现疫情，就相当于进入战时状态，一些民用设施可以被政府按照预案征用，包括宾馆、体育场馆、展览馆、房地产开发商闲置的房产等，用于隔离大量疑似、密切接触的人群，通过广泛隔离人群来控制传染源。这三个层面都不能是临时决策的，而应该是有预案、有准备的。

　　这个公共卫生与防疫系统，不是每个城市的卫生局或者哪一家三甲医院兼顾着就可以建设起来的。这个系统是社会公共卫生事件的“战备”职能，跟医院本身的基本诉求是不一样的，所以必须由中央统筹规划，各级政府投资建设。通过前文的分析，可以看到这笔投资对政府来说在各方面都是值得的，具有长远的投资回报。

　　四、国家要大力加强公共卫生与防疫的人才培养和基础科研工作

　　从湖北省的疫情中不难看到，公共卫生防疫人才是多么短缺。黄冈市一个外行的卫健委主任因一问三不知，被火线撤职。这也说明我们必须要尽快解决公共卫生与防疫人才不足的问题，而解决问题最长远有效的方法就是办教育。

　　在我国的高等教育3 000多家大专院校中设立公共卫生学院的大学比重很低，仅有80余家。比较多的是在医学院下设立公共卫生与预防医学专业。这些公共卫生学院往往重预防、轻应急。一旦涉及应急防疫，就涉及文、理、医、工、经的融合，涉及政治、经济、公共管理等多个学科的交叉，所以现有公共卫生学院的课程设置应该做大调整，重视应急防疫方面的教育。

　　公共卫生与防疫人才的培养一定要扩大规模、提高质量，要鼓励高校设立公共卫生学院，尤其是传统的理工科强校，要加强公共卫生学院的建设，目前即使是清华大学也没有公共卫生学院，只是在清华大学医学院下设有清华大学公共健康研究中心，很多双一流大学也没有公共卫生学院。所以，第一个建议是教育部要鼓励双一流大学（985、211大学）设立高质量的公共卫生学院，而不是只有医学院校来设置这一专业。财政部要有专门的投资来建设这种类型的公共卫生学院，这样才能快速培养一批既懂得公共卫生，又懂得系统防疫、应急响应的人才队伍。

　　第二个建议是国家应该建设一所国家重点的单体公共卫生与防疫大学，比如叫作“中国公共卫生大学”，类似于美国的“卫生与公众服务大学”和“国立卫生研究院”。该所大学要教学与科研并重，为国家培养高端的公共卫生与防疫人才，同时集中力量建立公共卫生与防疫的研究体系、实验室体系，汇集全球高端科技人才，承担中国乃至全球的公共卫生领域的前沿研究工作。

　　建设公共卫生学院与公共卫生大学，要打开大门，加强国际合作，可以跟国际知名机构合资、合作建设整个学院或大学，也可以是一个公共卫生学院里的某个实验室跟国外公共卫生学院或研究机构合作。也就是说在这个问题上要开放，一切瘟疫是人类共同的敌人，必须站在全人类的角度来研究和解决这一问题。这方面不能格局太小，而应该从人类命运共同体的角度，破除阴谋论，真正发挥中国在全球公共卫生与防疫领域的引领作用。

　　此外，对其他现有的公共卫生与防疫研究机构要进行梳理，加强公共卫生、防疫研究的体系性、针对性，政府要加大这方面的投入。现有的很多研究机构，比如一些病毒研究所，还没能真正发挥作用，研究水平比较低。政府建立的新型研究机构不仅要研究中国的病毒，也要研究世界其他国家的病毒，让中国在病毒研究和防疫研究方面走在世界前列。

　　五、各级政府制定“十四五”规划时，建议加大公共卫生与防疫的比重

　　这次新冠肺炎疫情给我们各级政府上了很重要的一课，我们一定要痛定思痛、引以为戒，加大公共卫生与防疫基础设施、运营体系、专业人才培养等方面的工作力度，在“十四五”的五年时间里，从中央到地方投资2 000亿~3 000亿元，就可以把全中国的公共卫生系统的短板补上，善莫大焉。

　　所以，建议各级政府在制定“十四五”规划时，一定要充分重视公共卫生与防疫基础设施、运营体系、人才培养等方面的投资与管理运营规划。要意识到补上公共卫生这个短板，无论从短期还是从长期来看都是不亏的，前文已经专门讨论了投资公共卫生类基础设施对GDP的高效率拉动作用，也就是说，只要我们规划合理、落实有力，这个投资将会是中国经济全面进入高质量发展的标志。

　　新冠肺炎疫情牵动万民之心，牵动全球经济，这次疫情给中国经济带来的巨大损失是不可避免的，我们现在重中之重还是要在党中央领导下，打赢这场防疫保卫战，通过一系列宏观、微观政策的迅速调整尽量避免对经济（尤其是民营经济）造成太大的冲击。

　　不管怎样，我们已经看到一个公共卫生事件可能带来的数以万亿元计的经济损失。所以我们用5~10年时间投入几千亿元来建立和完善一个国家级公共卫生与防疫体系是非常值得的！通过该体系做到防患于未然，尽量避免今后再在中国出现“非典”、新冠肺炎这样破坏力巨大的传染病的流行。

　　一个社会的文明程度就体现在公共基础设施的水平上，过去一段时间中国在住、行方面的政府投资巨大，现在到了必须要在卫生、防疫这类的基础设施上加大投资的时候了。中国有制度的先进性，有强有力的组织保障体系，我们有充足的理由相信，在党中央的领导下，通过“十四五”乃至更长时间的建设，我们一定能够建立一套完善的国家公共卫生与防疫基础设施，从容应对各种疫情，让疫情对社会经济的影响降到最小！ 中信出版2020年度好书-经济管理（套装共12册）