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　　创新“5＋1”全链条人大监督新模式助力打赢昆明蓝天保卫战

　　云南省昆明市人大常委会

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视人大制度建设和人大工作，提出一系列新理念新论断新要求，对人大工作和建设作出一系列重大决策部署，要求各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关，为新时代人大工作提供了根本遵循、指明了前进方向。其中，就监督工作提出了“通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切”更新更高的要求。

　　人大监督工作是一个在实践中不断探索、发展的过程，面对新时代提出的新要求，昆明市人大常委会认真学习、深刻领悟、坚决落实习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，坚持正确监督、有效监督，把宪法法律赋予的监督权用足用活用好，积极稳妥推进人大监督工作实践创新。近年来，聚焦“昆明空气质量”，以非常规、大力度的监督方式，探索出调研把脉、联动质询、跟踪检查、约见约谈、专项评议五环相扣，一整套工作制度为保障的“5＋1”全链条式昆明人大监督新模式，实现了程序性监督向实质性监督转变、事后监督向全程监督转变、单一监督向综合监督转变、“柔性监督”向“刚柔结合”转变、一次性监督向持续性监督转变，用实际行动答好新时代人大监督工作新问卷。

　　一、积极回应社会关切，调研把脉空气质量

　　大气污染防治是党中央确定的“三大攻坚战”之一，习近平总书记视察云南时要求云南成为生态文明建设排头兵。“蓝天白云”一直都是昆明的“金字招牌”和城市名片。2017年，昆明市环境空气质量在全国74个重点城市排名中跌出前10名，下降至第12位，这一情况引起了市委的高度重视和人大代表、全市人民的广泛关注。为保卫“昆明蓝”，昆明市人大常委会及时组织人大代表，约请有关专家，深入调研昆明空气质量现状，明察暗访大气污染防治存在问题，精准查找空气质量排名下降原因，确定PM10和NO2是导致空气质量下降的最关键指标，其主要来源为扬尘，主要原因是市住建局在城市扬尘治理工作中措施落实不到位、管理责任落实不到位。为此，参加调研的市人大常委会组成人员准备联名向市人大常委会提出对相关部门的质询案。这次专题调研，为人大质询监督奠定了把脉问诊、对症下药的扎实基础。

　　二、强力开启刚性监督，上下合力联动质询

　　2018年2月，在昆明市十四届人大常委会第八次会议期间，25名市人大常委会组成人员联名提出关于建筑工地扬尘治理不力的质询案。经主任会议研究决定，质询案列入常委会会议议程，由受质询的机关——昆明市住建局到会答复，并要求市政府两位副市长、市住建局全体班子成员、市环保局、城管局、交运局、工信委等部门主要负责人和主城六区政府分管领导、区住建局主要负责人到会列席，25位常委会组成人员现场对答复情况进行满意度测评，满意0票，不满意25票，测评结果为不满意。此次质询严肃依法提出、严格依规开展，是昆明市人大常委会自监督法实施以来开展的首次质询。整个质询工作组织周密、程序完备、氛围严肃，宣读原案、现场答复、当场追问、合议测评、作出表态等环节扎实有序。通过“辣味”十足的当面质询，对被质询机关亮灯示警，督促政府及有关部门强力整改，确保大气污染防治攻坚作战图和任务书落到实处。质询会议采用网络公开直播方式，被中央、省、市多家媒体高频次报道，引起强烈社会反响。为汇聚更强有效的监督合力，市人大常委会制定市区人大联动质询工作方案，及时指导主城六区人大常委会围绕“空气质量”主题，对区政府及相关职能部门开展质询，形成全市上下联动监督、密切配合、齐抓共管的良好格局，极大推动了全市大气污染防治工作。

　　三、持续跟踪检查问效，紧盯整改落实情况

　　质询会后，市、区政府及相关部门迅速行动，围绕以建筑工地扬尘治理为主的大气污染防治积极整改、加强监管。为有效督促落实整改要求、检查质询成效，市人大常委会分别于3月和5月，组织联名提出质询案的25名市人大常委会组成人员，两次以定点检查与随机抽查相结合的模式，深入建筑工地现场，重点检查了自2月份以来主城区建筑工地扬尘治理和建筑工地“六个百分之百”落实情况。通过强力监管，全市建筑工地扬尘防治的辖区网格化包保监管责任和参建企业的主体责任得到进一步压实，建筑工地扬尘防治形势逐步好转，上半年，以建筑工地扬尘为主的可吸入颗粒物（PM10）在昆明市主城区污染物贡献率从2017年的24．18％下降到21．76％，全市空气质量状况保持良好，质询后的扬尘防治工作取得阶段性成效。随后，专门增开主任会议专题听取市政府关于全市建筑工地扬尘治理第一阶段整改情况汇报，要求市政府进一步深化思想认识，继续紧盯扬尘污染防治工作重点，以严控严管的工作举措加强建筑工地扬尘防治，深入扎实、持之以恒地抓好治理工作，确保空气质量保优进位。

　　四、开展集中约见约谈，共商污染防治良策

　　质询会后，市人大常委会没有停止有效监督工作的脚步，7月，针对两次跟踪检查中发现的问题，10名市人大代表联名申请提出集体约见市政府分管领导和环保、住建、城管、交运、交警等8个部门主要负责人。7月31日，市人大常委会首次举行关于大气污染防治工作约见约谈会，10名市人大代表依据代表法集体约见了市政府两名副市长以及8个市级相关部门主要负责人，市人大常委会同步约谈了8个部门主要负责人及分管领导。30名省、市、区（县）、乡（镇）四级人大代表和六城区人大、政府有关负责人列席会议。此次约见约谈，主要目的是进一步增强贯彻习近平生态文明思想、全国生态环保大会精神的思想自觉和行动自觉，进一步强化问题意识和责任意识，上下联动、部门协同、合力攻坚，确保市委提出的昆明空气质量在较高水平上进入一流的目标实现。会议通报了质询以来的整改工作情况，对市、区两级政府及相关部门整改工作成效给予了客观公正的评价，并重点聚焦扬尘治理、机动车污染防治、工业污染治理、生活源烟雾排放、区域和部门联防联控等关键性问题，由市、区两级政府系统汇报了针对性的整改措施，对市级监管、属地管理、企业主体、部门联动“四个责任”的落实进行了再强调，对建立健全上下联动、部门协同、区域协作、媒体曝光的工作机制进行了再安排，进一步压实了大气污染防治责任，起到了既红脸出汗传导压力、又加油鼓劲形成动力的作用。

　　五、年末专项工作评议，期末考试检验成绩

　　为确保大气污染防治工作监督不停、压力不减、要求不降，在年初联动质询、年中跟踪检查、集体约见约谈的基础上，于年末对大气污染防治专项工作开展集中评议，并进行满意度测评，对政府及有关部门进行期末考试，向市委交出人大监督工作总报告，向全市人民交出大气污染防治成绩单。2018年12月6日，市人大常委会组成评议调查组，采取实地查看、召开座谈会、明察暗访、查阅资料等方式，对全市建筑工地扬尘防治情况进行评议调查。12月28日，在市十四届人大常委会第十三次会议期间，召开建筑工地扬尘治理专项工作评议会议，开展满意度测评，测评结果为基本满意。通过环环相扣、有序衔接的全链条式刚性监督，建筑工地扬尘防治形势明显好转，2018年全年，昆明主城空气质量优良率达98．9％，为2013年执行国家空气质量新标准以来最好水平，为坚决打赢“昆明蓝天保卫战”奠定了坚实基础。

　　六、统筹推进制度创新，形成监督“闭环”效应

　　“没有规矩不成方圆”，在创新监督工作实践的同时，昆明市人大常委会积极进行理论探索和制度创新。2013年以来，从专题询问一年一次到一年三次的常态化运用到对政府工作报告“10件惠民实事”推进落实情况的专项工作评议，从组织全国、省、市、县四级人大代表，邀请省级部门专家参与执法检查到牵头建立滇中城市经济圈五州市人大合作机制，开展跨区域人大联合视察河道治理，从质询刚性监督方式的破冰运用到约见约谈的大胆尝试，这些监督工作实践已取得明显成效。只有将监督实践上升为工作规范，才能保证监督工作的可持续性、严谨性和规范性。为此，昆明市人大常委会及时总结工作经验，先后制定了专项工作评议办法、专题询问办法、代表约见国家机关负责人办法、质询办法、关于对不依法履职尽责的市人民政府组成部门负责人予以撤职的办法、关于加强和改进人大监督工作的意见等工作制度和规范性文件，逐步建立起一整套昆明人大法律监督、工作监督、干部监督的制度体系，为实施正确监督、有效监督提供强有力制度保障，形成工作实践与制度建设同步发展，以制度指导实践、以实践完善制度的“闭环”工作效应。在2018年制定的“撤职办法”和“监督意见”中，将人大选举和常委会任命人员的监督列为重点，明确撤职的8种情形，作出“健全选任人员任后监督机制，对人大及其常委会选任人员不依法履职尽责、工作严重滞后、造成严重后果和恶劣影响的依法进行撤职，并督促 ‘一府一委两院’根据管理权限，同步实施管辖范围内公职人员和有关人员的责任追究”等规定，从制度层面推动人大监督对事与对人的有机统一，力求增强监督刚性、提高监督实效。

　　在创新“5＋1”全链条人大监督新模式、助力打赢昆明蓝天保卫战的工作实践中，昆明市人大常委会始终坚持党的领导，确保人大监督始终与党委决策部署及全市中心工作同心同向、合力合拍；始终坚持依法监督，敢于动真碰硬，在“善监督”“会监督”“能监督”上下功夫、见成效；始终坚持改革创新，积极探索质询、约见约谈、工作评议等刚性监督手段的综合运用。

　　行百里者半九十。昆明人大监督工作理论创新和实践创新永远在路上。在今后的工作中，昆明市人大常委会将持续深入贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，认真践行新时代人大工作新要求，更加注重监督理论研究，更加注重监督制度建设，更加注重监督实践创新，不断拓展监督空间、创新监督方式、增强监督实效，推动新时代地方人大工作与时俱进、创新发展。 地方人大设立常委会40年理论与实践（上、下册）