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　　第二编

　　地方人大设立常委会40年工作综述

　　坚持和完善人民代表大会制度为建设国际一流的和谐宜居之都提供民主法治保障

　　北京市人大常委会

　　地方人大设立常委会是我国民主政治建设的一件大事，对完善人民代表大会制度、加强地方政权建设、做好地方人大工作，具有划时代的里程碑意义。1979年12月13日，北京市七届人大三次会议选举产生了市人大常委会，从此掀开了首都民主政治建设的新篇章。40年来，伴随着国家改革开放的不断扩大、社会主义民主政治建设的不断发展和首都现代化建设的不断推进，北京市人大常委会在中共北京市委的领导下，从无到有，从初步建立到发展完善，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，秉持“主动、担当、精准、有效”的工作理念，围绕中心、服务大局，依法履行各项职能，坚持聚民心、议大事、保落实、促善治，创造性开展工作，推动人民代表大会制度在北京创新发展、形成生动实践，为首都改革发展提供了坚强有力的民主法治保障。

　　一、突出政治属性，始终坚持党对人大工作的领导

　　坚持党的领导是人民代表大会制度的本质要求和最大优势，是做好人大工作的关键所在。市人大常委会始终强化政治属性、提高政治站位、把准政治方向，把党的领导贯穿人大工作全过程和各个方面。

　　（一）牢记人大常委会首先是政治机关的属性

　　人大常委会是权力机关、工作机关、代表机关，但首先是政治机关。坚持和加强党对人大工作的全面领导、旗帜鲜明讲政治是做好一切工作的根本所在。进入新时代，市人大常委会更加突出政治属性，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，加强思想理论武装，不断增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致。主动推进中央有部署、市委有要求、适应改革发展需要、符合人民群众期盼、属于人大职权范围内的事项，把党的主张和决策部署转化为法规制度，转化为保证宪法法律有效实施的举措，转化为推动解决群众关心关注问题的实施效果。

　　（二）牢记“看北京首先要从政治上看”的要求

　　北京是首都，是政治中心，首都无小事、事事连政治。市人大常委会党组坚决贯彻“看北京首先从政治上看”的要求，坚持党的政治领导、夯实政治根基、把准政治方向、提高政治能力，紧紧围绕落实首都城市战略定位，紧紧围绕保障首都改革发展稳定，在中共北京市委领导下，切实发挥好把方向、管大局、保落实的政治领导作用。严格落实全面从严治党主体责任，成立机关党建工作领导小组，印发加强和改进党建工作的意见，建立了党组听取机关党组织工作汇报的制度。目前，已经建立了常委会机关党组。

　　（三）牢记党的领导是人民代表大会制度的内在要求

　　在我国政治生活中，党是居于领导地位的，加强党的集中统一领导，支持人大履行职能、开展工作、发挥作用是统一的。40年来，党对人大工作的领导不断加强，20世纪80年代到90年代，本市先后召开6次民主与法制工作会议，把进一步加强人大及其常委会的工作和建设作为重要议题。进入新世纪，市委高度重视人大制度建设和人大工作，每届召开一次人大工作会议已经形成制度，目前已召开5次，为人大工作定方位、把方向、明任务、落责任。市委常委会、专题会研究人大常委会重要议题和人大工作中的重要问题已经形成制度。市人大常委会党组认真贯彻党组工作条例，及时研究讨论重要议题和工作中的重要问题；健全对市委负责制度，严格执行常委会党组向市委请示报告制度，就工作中的重大问题和重要事项及时向市委请示报告，重要议题提请市委常委会会议研究，每半年报告一次全面工作。

　　二、坚持首善标准，依法履行各项职能

　　北京作为首都，各项工作都要走在全国前列，充分发挥引领示范作用。特别是党的十八大以来，习近平总书记4次视察北京，5次对北京发表重要讲话，对做好北京各项工作提出了更高标准更高要求。市人大常委会以总书记的要求为根本遵循，紧扣党中央决策部署，紧扣全市中心工作，紧扣人民群众重大关切，紧扣全面推进依法治市，以首善标准做好北京人大各项工作。

　　（一）体现首都特色立良法、促善治

　　常委会紧扣首都城市战略定位和建设国际一流的和谐宜居之都目标，根据首都改革发展实际和城市治理需要，加快重点领域立法，充分发挥地方立法补充、先行、创制的作用。一是补充性立法。40年来，制定、修订、废止500件左右地方性法规，现行有效143件，成为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，有力地保障了宪法和法律在本市有效实施。为满足国家重大活动和全市重大任务的需要，及时立法修法，提供法制保障。如2008年前后，为满足奥运会法律需求，制定修订18件地方性法规和决定。特别是制定志愿服务促进条例，将志愿服务基层社会组织纳入城市管理体系，从保障重大活动到志愿服务制度化、常态化，至今仍发挥着重要作用。二是先行先试立法。对城市治理需求迫切、人民群众反映突出的领域，坚持民众有所呼，立法有所应，满足法制需求。如，1993年制定北京市关于禁止燃放烟花爆竹的规定，到2005年制定北京市烟花爆竹安全管理规定，到2017年通过北京市烟花爆竹安全管理规定（修正案），从“禁放”到“限放”，再到“有限制的禁放”，立法思路的调整，体现人民对立法需求的变化，体现社会发展进程的变化。三是创制性立法。在保证法制统一的前提下，根据首都发展需要，突出地方特色，制定相关法规。如，在促进经济发展方面，2000年制定中关村科技园区条例，2010年进行了修订，为北京成为科技创新中心发挥了立法引领、推动作用；在民生领域，2015年制定了居家养老服务条例，构建了政府主导、专业运营、社会参与的新型居家养老服务模式，对养老服务体制改革起到规范、保障作用。

　　（二）聚焦发展和民生强监督、求实效

　　市人大常委会坚持人大监督的政治定位和法律定位，围绕中心、服务大局、贴近民生，依照法定原则、限于法定范围、遵守法定程序、综合运用多种监督形式开展监督，增强监督刚性，提高实效。一是突出重点，及时监督。对于社会高度关注的大气污染防治条例、院前医疗急救服务条例、全民健身条例、居家养老服务条例等法规，在实施当年就开展执法检查，推动法规得到正确、有效实施，保证法规确立的改革举措落地生根。二是针对难点，持续监督。连续9年对水污染防治、连续5年对居家养老服务工作开展执法检查、听取审议专项工作报告、督办议案、开展专题询问，持续推动重点难点问题逐步解决。三是抓住热点，联动监督。每年都安排重要法律法规实施情况的检查，开展市区人大常委会上下联动。如，对大气污染防治条例、水污染防治条例、控制吸烟条例、交通领域的“两条例一决定”等法规委托16个区人大常委会同步开展执法检查，形成合力，共同推进法律法规的有效实施。

　　（三）发挥代表作用定规范、建制度

　　常委会把代表工作作为一项基础性工作，厘清代表工作内涵，完善代表工作格局，健全代表工作制度，密切常委会与代表、代表与人民群众的联系，代表主体作用得到充分发挥。一是健全常委会联系代表、代表联系群众的“双联系”制度。常委会组成人员每年固定联系若干基层市人大代表，邀请代表列席常委会会议，任期内实现全覆盖；从2014年起建立三级人大代表联系制度，2018年又探索建立全国、市、区、乡镇人大代表共同参与的四级代表联系机制，就重大议题开展联系活动，集中听取群众意见建议，使人民群众的意愿和诉求有序汇集起来、充分表达出来；按照就近就便、集约高效原则，推进街道乡镇人大代表之家、社区村人大代表联络站建设，实现代表履职阵地全覆盖。二是完善代表服务保障和管理监督机制。建立初任学习、履职学习、专题学习系统培训机制，根据重点议题安排小班制、专题化学习培训。把人大代表的学习培训纳入市委党校的教育培训体系。从2004年起组建代表小组，至今已成立14个专业代表小组，充分发挥相关领域代表的职业特长和专业优势。探索建立全市统一规范的代表履职网络平台。制定市人大代表报告履职情况办法，完善市人大代表向原选举单位报告履职情况的机制。三是代表建议办理工作制度化、规范化。按照“分门别类、定性入轨”原则，将代表建议分为法规制定、政策调整等九大类，构建常委会统一负责、承办系统及单位分工协作、常委会跟踪督办的工作格局。采取整体督办同重点督办相结合，年度督办同跟踪督办相结合，代表建议督办同重点议题审议相结合的方式，推动代表意见建议进入政府决策和工作。按照“公开是原则，不公开是例外”的要求，从2016年起通过门户网站向社会公开代表建议。对代表连续多年反复提出的建议，开展办理效果评估，无法解决的做好解释说明工作，对该办能办而不办的通过专题询问、专项工作报告等方式督促办理。

　　三、致力开拓创新，不断提高常委会工作质量和水平

　　中国特色社会主义进入新时代，党和国家事业全面开创新局面。市人大常委会坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想为指导，按照总结、继承、完善、提高的原则，进一步探索人大工作的特点和规律，适应时代要求，创新体制机制、改进工作方式方法，以生动实践推动人民代表大会制度与时俱进。

　　（一）理念创新引领时代要求

　　在市人大常委会建立初期，以社会主义民主与法制恢复和建设作为重点开展工作，初步适应并推动了全市经济社会发展和民主法制建设；进入新世纪，提出“该做、能做、有用、有效”的工作理念，为首都经济社会高速发展保驾护航；进入新时代，提出“主动、担当、精准、有效”的工作理念，紧跟党中央决策部署和全市中心工作，紧跟人民群众对美好生活的向往，以积极主动的精神，担当负责的态度，精准务实的作风，力求实效的要求，依法有效履行职能，不断提高人大工作的质量和实效，为首都高质量发展提供及时有力到位的民主法治保障。

　　（二）制度创新注重激发活力

　　一是市人大常委会机构建设不断完善。随着形势和任务的发展变化，从1979年设立办公厅、政法民族、工业财贸、城市建设、农村、科学文教卫生体育五个工作室开始，经历了从工作室到工作委员会再到办公室的发展历程。2006年形成了一厅、七办、三室的体制，实现了人大专委会和工作机构一体化设置，解决了常委会、专委会、工作机构的有效衔接问题。2019年，适应新成立的市人大社会建设委员会工作需要，新组建了社会建设综合办公室和社会建设法制办公室，目前共有14个工作机构，4个事业单位，机关工作人员286名。二是常委会组成人员结构不断优化。目前，常委会组成人员65人，驻会组成人员20人，占30％，提高了常委会整体履职能力。三是常委会工作制度进一步完善。制定修订代表大会、常委会议事规则，规范常委会会议出席列席、文件提交、审议表决、会议公开等机制和流程，推进人大工作的制度化、规范化、程序化。

　　（三）方法创新强调问题导向

　　一是完善立法工作格局和机制。经过多年探索和实践，建立了“市委领导、人大主导、政府依托、各方参与”的立法工作格局。人大主导贯彻全过程，落实党的决策部署、编制立法规划计划、牵头起草和组织协调、发挥审议把关作用和扩大有序参与、防止和克服利益偏向问题。建立了提前介入、专班推进、牵头起草、立法协商、协同立法等工作机制，切实提高立法工作质量和效率。对所有法规常委会工作机构都提前介入；对重要法规由常委会工作机构和政府有关部门组建专班，建立市人大常委会和市政府领导共同牵头的“双组长制”, 2019年在物业管理条例、街道办事处条例立法中都进行了成功探索；就综合性、全局性、基础性较强的法规，由市人大常委会相关工作机构牵头起草，如居家养老服务条例立法，在全国产生了良好示范效应；2013年开展立法协商，目前已有10件法规报请市委在市政协进行立法协商；积极推动京津冀立法工作协同，建立立法工作协同机制。针对超大城市治理难题，探索“组合拳”和“小切口”立法。2018年制定机动车停车条例、非机动车管理条例和查处非法客运若干规定，修改实施道路交通安全法办法，打出“立三法修一法”的组合拳；在制定小规模食品生产经营管理规定时，不再分章设节，共31条，内容简洁明确，努力做到与上位法条款不重复、体例不繁琐、内容不模糊、表述更简明，切实体现了立得住、行得通、真管用的立法要求。二是直面问题开展监督。常委会把影响法律法规实施、制约工作取得实效、损害群众利益的问题作为监督重点，把执法检查作为监督工作的重要抓手，采取新立法规及时检查、执法难点持续跟查、复杂问题多法并查等方式，增强执法检查的实效性和针对性，让法律的牙齿真正咬合起来，充分发挥执法检查的监督作用。对专项工作报告、执法检查报告、审议意见书提出明确要求，存在问题及其原因分析的内容不少于三分之一，解决问题的举措部分不少于三分之一。充分发挥国有资产监督和预算监督职能，认真落实中央关于国有资产监督、人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的意见，协助市委出台相关实施意见。建立国有资产监督制度，从2018年开始听取和审议国有资产管理情况的报告。建立完善常委会统筹、财经委员会牵头、相关专门委员会参与、具有北京特色的预算初审制度。充分发挥人大预算审查监督重点转移的导向作用，更加注重支出预算总量和结构、更加注重财政资金使用绩效。三是做实讨论决定重大事项工作。落实中央关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见，制定北京市人大常委会讨论、决定重大事项的规定，建立重大事项报告年度计划制度，解决了讨论决定重大事项的实施路径问题。

　　40年岁月春秋，40年砥砺奋进。新时代呼唤新作为，新征程要有新气象。北京市委第五次人大工作会议，对做好新时代北京人大工作作出了全面部署、提出了更高要求。我们将以纪念地方人大常委会设立40周年为契机，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，深入学习领会习近平总书记对北京重要讲话精神，学习借鉴兄弟省区市人大常委会的经验做法，不断加强和改进北京人大工作，以首善标准努力开创新时代北京人大工作新局面，为建设国际一流的和谐宜居之都提供更加坚强有力的民主法治保障。 地方人大设立常委会40年理论与实践（上、下册）