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　　围绕大局依法履职不断开创上海人大工作新局面

　　上海市人大常委会

　　1979年12月29日，上海市七届人大二次会议选举产生市人大常委会。40年来，上海市人大常委会在市委领导下，围绕全市大局依法履职，人大工作一届接一届，不断取得新进展新成效，为促进保障上海改革开放和社会主义现代化建设顺利进行，作出了积极贡献，发挥了应有作用。

　　一、以提高立法质量为中心，加强立法工作，充分发挥立法对上海改革发展的引领推动保障作用

　　市人大常委会坚持立法与改革发展同频共振，充分发挥立法对经济社会发展的引领推动保障作用。截至2019年6月，市人大及其常委会共制定地方性法规256件，修改334件次，废止和自然失效的74件，现行有效的182件；作出有关问题的决定和法规解释42件次，现行有效的27件。立法中，坚持做到以下几点。

　　一是坚持维护国家法制统一与从本市实际出发相结合，突出立法的地方特色和针对性。坚持“不抵触”原则，加强地方立法探索实践，发挥地方立法试验田作用。针对上海对外开放程度高、外商投资企业多的情况，1991年制定了外商投资企业清算条例；针对上海大气污染治理任务重的情况，出台大气污染防治条例；针对上海城市管理矛盾问题，勇于攻坚克难，审议通过控烟、烟花爆竹安全管理、道路交通管理、生活垃圾管理等一批有力度的地方性法规，推进城市管理法治化。

　　二是坚持立法与改革发展重大决策相结合，确保立法有效服务保障经济社会发展需要。加强经济领域立法，制定经济技术开发区条例、技术市场条例、反不正当竞争条例、产品质量条例、统计条例等一大批促进和保障改革开放、经济发展的地方性法规。党的十八大以来，适应国家和上海改革发展新任务新要求，制定中国（上海）自由贸易试验区条例，制定推进国际航运中心、贸易中心建设条例，目前正在抓紧制定科技创新中心建设条例，推进国家战略实施，推动保障上海“五个中心”建设。

　　三是坚持科学立法与民主立法相结合，增强立法的可执行性、操作性和实效性。常委会将科学立法、民主立法作为提高立法质量的根本途径，加强法规立项和起草过程中的论证、评估，合理设定关键条款。坚持开门立法，通过座谈会、论证会、听证会、公开征求意见、建立基层立法联系点等多种方式，广泛听取市民和社会各方面对立法工作的意见，凝聚立法共识。建立立法专家顾问制度，丰富和拓展科学立法、民主立法的形式。

　　四是坚持党的领导与发挥人大在立法工作中的主导作用相结合，加强立法工作组织协调。加强党领导立法和发挥人大在立法工作中主导作用的法规制度建设，修改本市制定地方性法规条例，制定立法工作中重大事项向市委请示报告的规定，修改完善加强立法工作组织协调等工作制度，建立立法项目滚动推进机制，建立重要立法项目由市人大常委会副主任和市政府分管副市长共同负责的“双组长制”，力求更好把党中央和市委关于上海改革开放的要求融入法规中，转化为全社会行为的规范和活动准则。

　　二、依法履行监督职责，推动监督工作与时俱进，增强监督实效

　　市人大常委会紧紧围绕全市大局和市委中心工作，围绕改革发展稳定中的热点难点问题和民生关切，依法监督、正确监督、有效监督，推进依法治市进程，维护人民群众合法权益。

　　一是加强法律监督，推动法律法规贯彻实施。常委会每年选择3至4个专题，开展重点执法检查，推动有关法律法规贯彻实施。2010年中国特色社会主义法律体系形成后，常委会加大执法检查力度，截至2018年底，已对31件法律法规的实施情况开展监督检查，以执法检查推动有关部门改进工作。加强规范性文件备案审查，建立备案审查信息系统，将“沪府发”规范性文件全部纳入备案审查范围。

　　二是加强工作监督，推进依法行政、公正司法。常委会通过听取审议工作报告等形式，加强对“一府两院”及其组成人员履行职责、开展工作情况的监督。党的十八大以来，共听取和审议“一府两院”专项工作报告86项。着眼监督工作新要求，进一步拓宽监督领域。建立预算联网监督信息系统，实现对政府“四本预算”全口径审查监督。2018年听取和审议市政府关于本市国有资产管理情况的综合报告和金融企业国有资产的专项报告，构建政府每年报告国有资产管理情况的制度架构。

　　三是创新监督工作方式方法，深化监督形式和内容。从1990年开始，常委会于每年7、8月份举行常委会扩大会议（俗称“小人代会”），邀请全体市人大代表和在沪全国人大代表参加，听取市政府半年工作报告并进行评议，至今已坚持29年。加强对被任命人员的监督，市十一届、十二届人大常委会共对36名“一府两院”组成人员开展了述职评议。2010年市人大常委会首次开展专题询问，至今已组织15次，并实现询问和专题询问常态化。近年来，实行由常委会主任或副主任担任执法检查组组长的工作机制，促进更好发挥执法检查的法律巡视作用。

　　三、正确把握人大决定权的定位，认真讨论决定重大事项，推进决策科学化、民主化、法治化

　　市人大常委会贯彻党中央和市委决策部署，对本市改革开放、经济社会发展、城市建设管理、环境保护、民主法治建设等方面的一系列重大事项，进行讨论审议，共作出决议、决定350多个，及时将党的主张转化为国家意志。

　　一是根据党中央和市委重大决策部署讨论决定重大事项，依法作出有关决议、决定。常委会在作出有关决议、决定时，都事先向市委报告，经同意后再进入法定程序，保证党中央和市委决策主张贯彻落实。对一些事关人民群众切身利益的改革方案，在广泛征求代表和人民群众意见后，再提交常委会会议讨论决定。2013年，常委会贯彻中央和市委关于全面深化改革精神，专门作出关于促进改革创新的决定。2018年，常委会贯彻长三角一体化发展国家战略，会同苏浙皖人大同步作出关于支持和保障长三角地区更高质量一体化发展的决定，共同推动深化四省市人大工作协作协同。

　　二是丰富人大讨论决定重大事项的形式，探索讨论决定重大事项的有效途径。2002年，常委会建立听取市政府有关重要工作向常委会报告的要情通报制度，每年安排10项左右。近年来，又将要情通报做法纳入常委会会议议程。2018年，根据党中央有关部署要求，建立听取和审议市政府关于国有资产管理情况的报告制度。常委会还探索通过作出法规性问题决定的方式行使重大事项决定权，如关于促进和保障世博会筹备和举办工作的决定、关于促进和保障崇明世界级生态岛建设的决定等，都具有重大事项决定和法律性问题决定双重性质。

　　三是加强人大讨论决定重大事项制度建设，推进决定权行使的制度化、规范化。2002年常委会依据宪法和法律，制定了市人大常委会讨论、决定重大事项的规定，同时制定常委会党组关于在行使重大事项决定权中坚持党的领导的具体工作制度等。2017年，常委会贯彻党的十八届三中全会决定和中央文件精神，对常委会讨论决定重大事项、市政府重大决策出台前向人大报告的做法，作了进一步规范，并制定常委会讨论决定重大事项年度计划。

　　四、加强组织领导，依法做好选举任免工作，确保党组织推荐人选通过法定程序成为国家机关工作人员

　　市人大常委会坚持党管干部原则与人大依法行使任免权相统一，共任免本市国家机关工作人员7000多人次，保证党的人事主张贯彻落实，保证国家机关有序运转。

　　一是落实选举制度改革要求，认真把好代表入口关。贯彻党中央和市委要求，根据选举法等法律关于实行差额选举、直接选举、城乡按相同人口比例选举人大代表的规定要求，及时修改本市有关选举工作的地方性法规和工作制度，依法做好代表选举工作，促进改善代表结构。加强对区县、乡镇人大代表换届选举工作的指导和培训。2011年，建立全市统一的选民登记信息管理系统，首创“上网、上机、上站、上线、上门”相结合的选民登记方式，提高选民登记的准确率和参选率。

　　二是健全人事任免制度机制，增强任免工作的严肃性。制定任免国家机关工作人员条例，建立健全向市委报告常委会会议审议情况和表决结果等制度。建立被任命人员就职发言、任职承诺和宪法宣誓制度，举行颁发任命书和宪法宣誓仪式，开展法官、检察官任前公示，增强被任命人员的宪法意识、国家意识和接受人大监督意识。

　　五、建立完善代表工作制度机制，支持保障代表依法履职，发挥代表在人大工作中的主体作用

　　市人大常委会高度重视代表工作，采取多种措施，加强和改进代表工作，支持和保证代表依法履职，发挥代表主体作用。

　　一是充实和改进闭会期间代表活动的内容与方式，实现代表履职常态化。市人大代表通过列席常委会会议、代表小组活动、集中或分散视察、开展专题调研，以及参加常委会和委员会的立法、监督和调研活动等，已经形成制度，代表闭会期间活动的质量实效进一步增强。

　　二是建立“三联系”制度，发挥代表联系人民群众、反映社情民意的桥梁纽带作用。建立健全常委会组成人员联系代表、专门委员会联系代表、代表联系原选举单位和人民群众制度。建立代表参与人大信访工作制度，开展代表下社区活动，推动代表进一步知民情、表民意、解民忧、顺民心。建立代表向原选举单位报告履职情况制度。市十四届人大期间，共有830多位代表向原选举单位述职。

　　三是建立健全代表议案和建议办理工作制度，提升办理质量和实效。制定完善代表议案建议办理的法规制度，及时总结固化代表议案建议办理做法经验。建立代表建议重点督办、跟踪督办、专题督办及办理结果评价系列制度，形成常委会主任会议、专门委员会、代表工委分工协调以及市人大常委会与市政府领导联合督办的代表建议督办体系。

　　四是加强代表履职服务保障，保证代表依法执行代表职务。着眼提高代表履职技能，分期分批组织代表开展初任培训、履职轮训和专题学习。开办“市人大代表论坛”，每月一次。推动全市所有街道建立人大工委、乡镇人大设立人大办公室（代表联络室），更好服务代表履职。

　　六、推进常委会自身建设，提高履职本领，为发挥地方国家权力机关作用提供有力保证

　　市人大常委会着眼更好发挥市人大及其常委会作为政治机关和地方国家权力机关、代表机关、工作机关的作用，不断推进自身建设。

　　一是加强思想政治建设，确保人大工作正确政治方向。常委会将思想政治建设摆在自身建设的首位，40年来始终如一，坚持不懈。党的十八大以来，常委会以深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想为重点，进一步强化政治建设和思想作风建设，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，提高人大工作政治站位和责任担当。

　　二是加强组织建设，完善常委会机构设置和人员结构。40年来，市人大及其常委会的组织机构不断健全，目前设有9个专门委员会、5个工作委员会和办公厅、研究室两个办事机构。优化常委会和委员会人员结构，配备常委会专职年轻委员和委员会专职副主任委员（副主任）。加强机关党组织的建设，2018年成立常委会机关党组。

　　三是加强制度建设，提升常委会工作的制度化、规范化水平。制定常委会会议和主任会议议事规则、制定地方性法规、预算审查监督、讨论决定重大事项、选举任免、代表工作等方面的地方性法规10余件。制定党组会议议事规则等具体工作层面的制度文件50多件。

　　四是加强机关干部队伍和信息化建设，提高机关工作的服务保障能力。制定机关干部队伍建设规划和培训计划，开展机关干部内外交流和挂职锻炼，招录高校优秀毕业生到市人大机关工作。制定机关信息化建设规划，建立人大“一网通”政务微信等信息平台，推动提高机关工作效率，更好服务保障人大履职。

　　回顾市人大常委会40年履职历程，我们深切体会到，地方人大设立常委会是我国人民代表大会制度的重大发展和完善。中国特色社会主义进入了新时代，人大工作面临新的更高要求。我们感到，做好新时代地方人大工作，必须要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，不断推进人民代表大会制度理论和实践创新，推动人大工作与时俱进，努力以人大工作的新进展新作为，为坚持和完善人民代表大会制度，发展社会主义民主政治，作出新的应有贡献。 地方人大设立常委会40年理论与实践（上、下册）