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　　以高质量立法推动高质量发展

　　广东省深圳市人大常委会

　　1990年12月，深圳市一届人大一次会议选举产生市人大常委会，开启了深圳民主法治建设的新篇章。1992年7月，全国人大常委会授权深圳市人大及其常委会根据具体情况和实际需求，遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则，制定经济特区法规。20多年来，深圳市人大常委会始终坚持将立法工作作为工作重点，初步形成了与国家法律体系相配套，与国际惯例相接轨，与深圳经济社会发展相适应的法规框架。这些法规覆盖了经济社会发展的各个方面，贯穿了改革开放的全过程。通过先行先试、灵活变通与立法创新推动体制机制创新，实现了深圳经济特区从经济试验区向经济、法治双重试验区的转变，为深圳的经济社会发展和城市建设管理作出了贡献。

　　同时，我们也清醒地看到，深圳经济特区立法工作中还存在特区法规创新力度不足，立法对改革的引领和推动作用发挥得还不充分，发挥立法破解影响高质量发展的体制性、资源性、结构性问题、助推粤港澳大湾区建设、优化法治化国际化营商环境方面的作用还有待进一步提升等问题。我们要积极探索进一步完善深圳经济特区立法工作机制和程序，紧紧抓住提高立法质量这个关键，为深圳经济社会发展提供有力法治保障。

　　一、坚持党对立法工作的领导

　　党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，坚持党对立法工作的领导，是我国立法工作必须坚持的基本原则，也是必须遵循的客观规律。

　　（一）认真贯彻党中央和省委、市委重大决策部署，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志

　　1．完善重大决策部署专项研究工作机制。立法工作中，要将贯彻党中央和省委、市委的重大决策部署作为“第一议题”，进行专项研究。专项研究成果可以作为立项、编制立法计划的重要参考，对立法工作的动态调整也具有指导意义。针对重大决策部署中涉及的与立法相关的重点难点问题，要灵活运用多种立法形式，及时提出解决问题的路径和办法。立法中涉及重大制度设计或利益格局调整的核心问题、深刻影响部门权力责任和公民权利义务的关键问题、可能引发国内外广泛关注的敏感问题，要组织力量集中攻关。

　　2．完善政策文件转化为地方立法工作机制。一是要认真审查研究法规草案内容是否与党的基本路线、基本纲领、基本经验相符，审查法规草案内容是否正确把握和统筹兼顾最广大人民根本利益。二是研究如何将政策要求创造性地转化为立法中可操作、可推动的制度安排。应该做到：保障人民主权、实现政治民主、贯彻法制统一、加强权力制约、符合正当程序。三是研究如何将政策性表述转化为立法语言，提升转化能力。要善用法言法语表述法律规范，保持立法语言的统一性，使法规中对特定内容的表达，符合相关法律规范。

　　3．探索建立改革计划和立法计划相衔接机制。深圳市年度改革计划是由市委全面深化改革委员会牵头制定，安排推动经济体制、生态文明体制、民主政治等领域改革的文件。加强和市委改革办、市发展改革委等有关部门的沟通，将改革计划和立法计划衔接起来，梳理改革计划中需要通过立改废释等立法工作支持和适应改革发展需要的项目，同步提请市人大常委会启动立法程序。

　　（二）坚持和完善重大问题向市委专题请示报告制度

　　根据中国共产党重大事项请示报告条例的规定精神，明确在立法工作中市人大常委会党组向市委请示的事项，主要包括：立法规划、立法计划的确定和重大调整；立法涉及重大改革措施、重大体制变动等；立法涉及重大创新举措；属于职权范围内但事关重大或者特殊敏感的事项；立法决策时存在较大意见分歧的情况；社会关注度高或情况复杂的重要法规的立改废释工作等。明确立法工作中市人大常委会党组向市委报告的事项，主要包括：重要法规的立法工作进展情况；经济社会发展中出现的和立法工作相关的重要情况和重大舆情；立法工作中在更大范围具有推广价值的经验做法和意见建议等。

　　（三）切实提高立法工作者的政治自觉，坚持政治学习和业务学习相结合

　　立法工作者应当始终在政治立场、政治方向、政治原则、政治道路上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致；坚持用习近平总书记关于加强立法工作的重要论述指导立法实践；立法工作的制度安排都要放到政治层面进行考量。同时，开展立法工作时，要收集整编近几年党中央、省和市委关于本领域的所有上位法和政策文件。对重要的上位法和纲领性的政策文件，要逐字逐句研读，全面领会上位法的立法意图和政策文件精神，确保立法制度设计和法规条文有坚实的政策、实践和共识基础。

　　二、坚持科学立法、民主立法、依法立法

　　贯彻科学立法、民主立法、依法立法，是提高立法质量的根本途径，更是深圳特区立法工作的重点。

　　（一）完善科学立法工作机制，提高立法科学化水平

　　习近平总书记指出，科学立法的核心在于尊重和体现客观规律。特区立法工作要从以下3个方面进行完善，提高立法科学化水平。

　　1．把握和遵循立法规律。立法要遵循和把握的规律，既包括经济规律、自然规律和社会发展规律及立法活动自身的规律，还包括法规所调整社会关系的客观规律。一是要研究深圳在法规所调整社会关系领域存在问题的发生原因和发展规律。二是综合考虑立法的成本与效益关系，最大化地实现立法价值。三是充分考虑立法的可执行性，要认真评估执法主体、执法环境因素、守法者对法规理念的认可和对具体规定的承受能力。四是正确处理客观规律和社会共识的关系。

　　2．完善重大利益调整论证咨询工作机制。重大利益的范围包括：在法规草案起草和审议修改过程中，涉及权利义务关系重大调整、社会公众普遍关注的热点难点问题和经济社会发展遇到的突出矛盾、不同利益诉求群体之间的重大利益调整、减损公民、法人和非法人组织权利或者增加其义务，对社会公众有重要影响等。法规草案涉及重大利益调整的，由牵头起草单位采取论证会等形式组织论证咨询。论证咨询后形成的立法论证咨询报告，应作为修改完善法规草案的重要参考。

　　3．完善重大事项第三方评估机制。特区立法中探索建立第三方评估机制，应当是对立法全过程的评估，包括立法前、立法中和立法后等阶段，在立项、重大制度设计、社会接受程度等方面加强评估，特别是要对特区立法开展创新变通的评估。由各专门委员会、工作委员会根据工作需要，提出拟评估事项，推进具体工作。第三方可以根据评估需要，采取问卷调查等方法，形成第三方评估报告。第三方评估报告应当作为协调有关争议事项和修改完善法规草案的重要参考。

　　（二）完善民主立法工作机制，提高立法民主化水平

　　我国是人民民主专政的社会主义国家，人民通过各种途径参与立法，使立法真正体现人民的意志。

　　1．完善立法信息公开工作机制。发布征求意见公告时，除征求意见稿全文等常规内容，还应该归纳法规起草的背景资料、必要性及可行性、法规中的重点条文和争议较大的问题等，一并公告。发布征求意见公告要选择覆盖范围广、影响大的发布方式。除了在市政府门户网站、法制网站上公告外，还在本行政区有影响力的广播、电视等媒体和微信公众平台、微博等载体上发布。

　　2．完善立法听证工作机制。完善立法听证制度可以从三个方面着手：一是探索简化听证程序，适当变通听证参与人的选择方式。二是探索创新听证会的召开方式。主动适应互联网和自媒体发展的现状，将现场听证和微信听证、微博听证等结合起来。三是明确对社会公众影响大的重点领域立法必须召开立法听证会。

　　（三）完善依法立法工作机制，正确把握地方立法权限

　　立法是公权力行使的表现，必须遵循“法无授权不可为”的原则，切实按照立法法规定的权限和程序进行。

　　1．明确经济特区立法变通权的范围，用好特区立法权。一是遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则。二是遵守立法法第8条有关专属立法权的规定。三是体现党的路线方针政策的基本要求。四是切合地方经济社会发展的实际。五是具有较为广泛的社会共识。只有同时满足以上五项原则的，才可以采用经济特区立法的方式对上位法的规定作出变通。

　　2．明确经济特区立法和设区的市立法的适用范围。深圳经济特区拥有的两种立法权在权限范围、立法性质、立法程序上都不相同，必须加以区别。要正确处理二者的关系，明确二者的适用范围。深圳在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”等方面，除涉及对上位法的变通外，将尽量运用设区的市立法权。深圳的历史文化保护立法较少，具有较大的立法空间；在城市建设与管理和环境保护方面的法规制定较早，如部分特区法规已无创新变通或者国家立法已有规定，深圳将适时将其调整为设区的市立法。

　　三、发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用

　　党的十九大报告提出，要发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。立法法也明确规定，人大加强对立法工作的组织协调，发挥在立法工作中的主导作用。

　　（一）完善人大主导法规立项和编制立法计划工作机制

　　1．完善收集立项建议工作机制。探索设立常态化、周期化的调研工作机制，了解全市重点领域发展状况，收集信息并研究其中亟需通过立法解决的问题，及时回应社会关切；完善立法项目建议的公开征集机制，除政府及有关部门提出立法项目建议外，应当通过各种类型的媒体和渠道进行发布，向社会广泛征集立法项目，力争全面系统地掌握社会立法需求；探索建立全市改革计划和人大常委会立法计划的衔接机制；建立市人大与市司法局联席会议制度，增强政府立法计划与人大常委会立法计划的协调性，确保立法计划无缝对接。

　　2．完善立项论证工作机制。提前介入市政府法制部门的立项论证，提前进行立法相关内容的社会影响、立法效果方面的调研；探索制定深圳特区立法立项的论证标准，包括形式标准、必要性标准、可行性标准和是否存在不可立项情况的标准；政府部门在提出立项请求时，应提交立项论证报告，围绕上述四个标准开展立项论证；设立立项论证会议机制，邀请立法工作者、专家学者、人大代表、政协委员等参加论证会，发表意见建议。

　　（二）完善人大主导法规起草工作机制

　　1．完善提前参与法规起草工作机制。探索建立法规起草多方联动工作机制，制定相关实施办法和工作规范，明确法规起草过程中，法案起草部门和市司法局要主动邀请市人大相关工委提前介入，共同研究论证立法的必要性，草案体例、草案内容的合法性和可操作性等，着力提高起草质量和效率。

　　2．完善法规起草充分沟通工作机制。在法规草案提交市政府常务会议审议前，市司法局应当梳理法规起草的情况、选择制定特区法规或设区的市法规的理由、法规中的重点条文和主要争议焦点等基本情况，交市人大常委会相关工委征求意见建议；探索实行多元化的起草机制，加强人大自主起草工作，对综合性、全局性、基础性的重要法案，可以由人大组织起草，或者由法制工作委员会会同政府法制部门牵头，组成有关部门和专家参加的联合起草班子共同起草。

　　（三）完善人大主导法规审议工作机制

　　1．完善专题审议和审议辩论工作机制。在法规审议期间，对法规草案中有关重要问题进行专门审议或逐条审议，把重要的立法制度设计审透、议透，防止以偏代全。对分歧大、牵涉广、影响深的问题，可以组织辩论，让不同意见充分表达。参会人对法规草案修改稿开展讨论或辩论时，不仅要指出条文中存在的问题和不足，而且要提出不同的修改方案或者调整章节结构的具体建议。这是保证审议质量、体现立法民主的重要机制。

　　2．完善单项表决工作机制。深圳市制定法规条例第53条规定了单独表决制度。常委会审议中出现如下情况时，可以启动单独表决：常委会初次审议法规案，对该法规的立法必要性产生分歧，需要决断是继续审议还是搁置审议时；常委会审议中对法规草案中某一条（款）的设置产生争议，需要决断是删除还是保留该条（款）时；常委会审议中对某一条款的修改方案产生分歧，需要对不同的方案作出抉择时；常委会审议中对法规草案使用的名称、适用范围和调整对象等立法要素的表述产生重大意见分歧，需要对是否修改、如何修改作出抉择时。

　　（四）完善人大主导立法后评估工作机制

　　1．完善立法后评估工作机制。按照客观公正、科学规范、公众参与、注重实效等原则开展评估工作，建立整体评估与单项评估相结合的机制，明确规定立法后评估的主体、对象、内容、方法、目的，着重对条例的合法性、针对性、可操作性、实效性和规范性进行评估，并提出意见建议。建立立法后评估报告与法规“立改废”间的联动机制。根据立法后评估情况，及时修改、废止与改革发展不适应、与上位法规规定不一致、与同位法规不协同的情况。

　　2．完善法规及时清理工作机制。法规清理包括修改、废止等方面，要对法规清理的原则、方式、程序以及清理的责任主体等方面作出明确规定。探索全面清理与专项清理、集中修改与单独修改相结合的清理机制。主动分析研究改革发展方向，研究立法走向，对现行有效法规进行梳理，将法规修改、废止与制定新法工作同步安排。对一些与改革发展明显不一致、不协调、不适应的法规，要主动及时提出改、废建议，实现有破有立。

　　3．完善立法解释工作机制。按照全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议规定，凡属于地方性法规条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由法规的制定单位进行解释或作出规定。可以重点针对以下情况，探索完善立法解释工作机制：一是部分法规相关条款规定得过于原则，或法规在实施过程中出现了歧义或执法模糊问题；二是上位法和市人大及其常委会制定的法规之间、市人大及其常委会制定法规之间存在冲突的；三是某些行政主管部门对法规以应用解释之名行立法解释之实，甚至曲解立法原意，谋取本部门利益的。 地方人大设立常委会40年理论与实践（上、下册）