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　　第五章 走向高质量发展

　　实现“六稳”推动经济高质量发展

　　楼继伟 注释标题 楼继伟，中国经济50人论坛成员，十三届全国政协常委、外事委员会主任。

　　首先需要关注客观环境。目前，客观环境不是特别有利。我们仍旧处于“三期叠加”阶段。“三期叠加”是2013年提出的，“三期”是指换挡期、阵痛期和消化期。2014年中央又明确，“三期叠加”是一个新常态。党的十八届五中全会研究“十三五”规划的时候，再次强调我们仍旧处于新常态的关键期，这意味着直到2020年，我们将一直处于新常态。近期又进一步叠加了中美贸易摩擦。这方面我们已经看到美国、欧盟和日本三方签订了五个备忘录。实际在很大程度上，我们强调所推行的是中国特色社会主义市场经济，但西方国家针对的就是“中国特色”。如何在国际经贸规则重塑中找到各方的共识是一个难题。这也对我们的经济有一定的压力。

　　当前，正在进行三大攻坚战，也就是防范化解重大风险、精准脱贫和污染防治攻坚战，这是必须要做的，但都会不同程度地影响经济增长，其中也都有偿还欠账的因素，是对透支和失误的偿还欠账。常年不注重环境保护，现在加大环境污染治理，必然会对经济产生下行压力。在防范化解重大风险方面，金融领域的风险也不能都归咎于“四万亿”。金融体系自身的加杠杆很大程度上是2012年第四次金融工作会议后，提倡综合经营造成的，进而形成了较大的金融风险。脱贫攻坚也是必须做的，但从经济学角度讲几乎没有乘数效应。如果修建地铁，或者在人口密集区建设城际高铁，我们会发现其资源配置的乘数作用十分显著，但脱贫攻坚在这方面的作用有限，而且攻坚任务完成后，为守住成果还要持续投入。总之，多方面的问题叠加，再加上人口老龄化，都会对经济增长带来降速的压力。

　　怎么能够应对好外部形势呢？实际上是如何实现高质量发展。推进高质量发展，也有利于实现“六稳”。结合当前经济形势和推进供给侧结构性改革的要求，从紧迫性的角度考虑，建议重点关注以下三个方面。

　　一、推进减税，逐步规范增值税制度

　　面对当前的经济形势，减轻实体经济负担已经成为社会共识。2018年《政府工作报告》提出“改革完善增值税制度，按照三档并两档的方向调整税率水平，重点降低制造业、交通运输等行业税率”。2018年底的中央经济工作会议进一步要求实施更大规模的减税降费。作为此轮减税降费的重点，降低增值税应当与规范增值税税制统筹考虑，即无论实行两档或三档增值税，设计何种程度的减税水平，都应着眼于发挥增值税高效无扭曲获得财政收入的属性，体现税收中性，辅之以必要的消费和收入分配政策。从国际经验看，实行两档税率增值税的大多数国家，一般都是标准税率覆盖大部分行业，照顾性低税率只覆盖很少的行业，比如基本食品等。由于实行严格的期末留抵退税制度，标准税率行业都实现了当期完全抵扣，没有税负积压。低税率行业经常销项税小于进项税，不必缴纳增值税，还形成了较多的期末留抵，对其留抵退税，是改善消费政策，实际上形成了对基本食品等的补贴 。我国受客观条件限制，营改增时按照各行业税负只减不增的原则，将营业税平移设计增值税，形成了当前三档税率都覆盖比较大的行业面的局面，因此很难实行大行业面的留抵退税补贴。2016年5月1日全面推行营改增，并将不动产纳入抵扣范围实行完全消费型的增值税后，留抵退税的问题越发突出，不仅占用了企业流动资金，而且导致税负传递链条不平滑，形成了税收扭曲。此外，增值税税负易转嫁，企业不过是在每一个增值环节上做税负传递，由最终消费者负担税负，因此通过降低增值税税率减轻实体经济特别是制造业负担的政策效果，很大程度上取决于价格弹性，价格弹性越小，降税效果才会越好。与国际比较看，我国的增值税税率原处于中枢水平，但国际金融危机后，多数国家实施财政整顿，2008年以来OECD有23个成员国至少调增过一次增值税税率，税率总体呈上升态势，平均标准税率由2008年的17.6%提高到2018年的19.2%，我国税率目前已滑落至中枢偏下的位置，比较而言调减税率的空间有限（见图5.1）。

　　图5.1 OECD国家增值税标准税率变动情况

　　资料来源：《OECD税收政策改革报告2018》。

　　建议增值税的调整立足于实现税收中性，控制降率幅度并主要降标准税率，同时扩大标准税率覆盖面，争取多覆盖。此外，实行期末留抵退税制度，对特定的行业通过退税体现消费和收入分配政策，但要严格控制范围并主要体现在生产环节。需要说明的是，实行期末留抵退税制度需要与财政收入形势统筹考虑。前两年财政收入形势比较好，主要是PPI（工业品出厂价格指数）上涨，但目前的走势不容乐观。从2018年9月份开始大宗商品价格震荡下跌，我国在去杠杆过程中，全球股市震荡，美国也到复苏周期的后端，贸易摩擦又在加剧，国际国内不确定性因素增加。因此，比较大的概率是原材料价格会下跌，PPI会下降，2019年1月份PPI涨幅已回落至0.1%，是近29个月的最低点，预计今后一个时期财政收入会比较困难。在此背景下，全面建立期末留抵退税制度难度较大，建议近期主要解决厂房设备等资本投入造成的期末留抵问题，以鼓励投资，减轻制造业负担。对于因税率级差形成的进销项差额留抵，建议稳妥起步、适时调整，重点体现消费和收入分配政策。

　　二、实施养老保险降费，提高养老保险制度效率

　　养老保险制度改革已经酝酿多年，改革如何起步是一个艰难的选择。目前情况下确实需要降低养老保险费率，降费可以先行，但后续提高养老保险制度效率的举措也必须适时跟上。高效率的管理体制，可以采用较低的保险缴费率，提供比较高的养老替代率。我国企业职工社会养老保险28%的缴费率提供了不足50%的替代率，与国际相比是低效率的，反映出现行体制存在的管理碎片化、缴费与给付激励不足、趸交政策不合理、缺乏精算平衡等诸多漏洞。根据OECD统计，2013年美国缴费率12.4%、替代率38.3%，德国缴费率19.6%、替代率42%，日本缴费率16.8%、替代率35.6%，韩国缴费率9%、替代率39.6%。当然这种直接类比是不够严谨的，其中人口老龄化程度就有巨大影响，但上述所比较的国家都是人口老龄化程度比较高的，因此不影响做出定性判断。考虑到目前我国养老保险的实际征缴率不及70%，如果管理制度合理，效率提高，达到OECD国家平均的管理水平，我们根本不需要28%的缴费率，下降5~6个百分点是完全有可能的。这将在职工社会养老保险体系公平可持续的条件下，大幅度降低企业经营成本，提升企业竞争力。这些额外支付的成本，属于制度性交易成本，唯有通过供给侧结构性改革才可能降下来。从维护社会公平正义外溢性的角度看，现有制度使得正常缴费的“老实人”吃亏。降低这个差距对提高社会道德水平，促进社会公平正义有积极的外溢作用。

　　降低养老保险费率后，进一步提升养老保险制度效率需要多处发力。第一，建立多缴多得、长缴多得的给付机制。这样做不仅有利于引入激励，增强养老保险制度的公平性和可持续性，而且在给付透明化后，有利于加强职工对企业合规缴费的监督，促进提高养老保险缴费征管效率。同时，建立养老保险精算平衡制度，确保制度自身财务可持续，并严格界定养老保险和财政的责任边界。财政每年补贴企业职工养老保险的5 000余亿元可以保留，但不应作为基金的一般性资金来源，而应用于低收入群体养老缴费补贴等具有再分配功能的方面。第二，加大中央统筹调剂力度，增强养老保险可携带性。按照维护全国市场统一的事务应由中央政府管理的基本原理，世界上其他主要国家无一例外，都由中央政府管理社会养老保险事务。但我国实行分层次管理，中央出总政策、总制度、做指导，各地区自定具体政策，自行确定管理级次、管理方式，因此在可携带性上就大打折扣。实践中早已发现了这一问题，国家不断要求提高统筹级次，党的十九大报告再次明确要“尽快实现养老保险全国统筹”。目前已经起步的中央调剂金制度虽然可以缓解省际不平衡问题，但与地区间苦乐不均的态势和促进劳动力跨域自由流动的要求相比，还需要大幅度加大调剂力度，加快实现全国统筹的步伐。要彻底解决目前因分散管理、省际差异带来的种种弊端，避免个人跨域流动导致的福利损失，最终必须要做到由中央政府统一直接管理养老保险。第三，加快划转国有资本充实社保基金。当前我国的养老保险缴费水平偏高，一个重要原因是承担了体制转轨成本，额外负担了1997年养老保险制度建立前已经退休或参加工作的“老人”和“中人”的养老待遇。为解决这一问题，2017年底出台的《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》，规定对纳入划转范围的国有企业，按照10%的比例划转部分国有资本，用于弥补因实施视同缴费年限政策形成的企业职工基本养老保险基金缺口。其中，划转的中央企业国有股权，由国务院委托社保基金会集中持有、单独核算，接受考核和监督，相应的股权分红和运作收益由财政部门适时收缴，专项用于弥补企业职工基本养老保险基金缺口。按照方案要求，在2018年初试点的基础上，分批加快划转。但受多方面因素影响，目前划转的进度远低于预期。下一步要加快推进此项工作，并且保障好社保基金对划转资本的处置和分红等权益，确保这项改革真正落地实施。第四，增强养老保险基金结余的投资效益。养老保险基金的阶段性积累面临着保值增值的要求。我国资本市场的健康发展，也迫切需要持有“长钱”的机构投资者。目前地方养老保险基金结余已经开始委托社保基金会管理，但没有强制性的统一要求，地方委托也均选择5年保底。期限的约束决定了资金配置难以跨越周期，股权类资产配置占比低，也难以配置非流动性权益类资产，不仅不利于提高投资收益率，无法更好地实现保值增值目标，而且在发挥应对当前经济下行压力的作用方面也打了折扣。建议适时出台结余资金委托管理的强制性规定，并拉长委托投资的时间，确定适宜的投资范围，以提高养老保险基金结余的投资效益。

　　三、慎用行政手段，改进产业政策

　　在推进供给侧结构性改革过程中，我们观察到前期一些应对措施是行政运动式的方法，对“六稳”造成了比较大的伤害。比如运动式的治污是“一关了之”，而且是层层往下、越来越放大。当然，中央已经在纠正，要求不能“一刀切”，强调采用市场化、法治化的办法。以及行政运动式的去产能。由于煤钢产能去的过程中由于需要安置职工，国有企业要比民营企业难得多，因此在同样的污染或者安全标准之下去的民营产能比较多。后来PPI大幅度上涨，国有企业利润大增，成本在向中下游传递，而中下游民营企业比较多，感觉到负担沉重。去产能是供给侧结构性改革“三去一降一补”中一项重要的任务，用这种行政运动式的办法是不妥当的，以至于2018年底的中央经济工作会议提出供给侧结构性改革要多采用改革的办法，多运用市场化、法治化手段，在巩固增强提升畅通上下功夫。用改革的办法意味着原来不是改革？现在其实是在纠偏，就是纠正用行政运动式的办法推行供给侧结构性改革。

　　多年来我们一直推行产业政策。在2018年的民营经济座谈会上以及中央经济工作会议上，中央已经明确提出推动产业政策由差异化、选择性向普惠化、功能性转变。但是，我们可以看到这个思维还没有彻底转变。其实产业政策在早期起到一定作用，但到后来它的作用实际不敢说都是正面的。以汽车为例，我们产业政策支持的是“三大三小两微”（“三大”即吉林一汽、湖北二汽、上海汽车，“三小”即北京吉普、天津夏利、广州标致，“两微”即军工企业转产的重庆长安和贵州云雀）。多年发展下来，一些企业破产了，其余企业都合资了。现在三大自主品牌汽车基本上是在产业政策的“围剿”和缝隙中成长起来的。比如吉利汽车收购了沃尔沃。我们不评价它战略对不对，但是这个做法就说明被“围剿”的这些企业才有实力。但是产业政策如何从差异化、选择性向普惠化、功能性转变，也是一个复杂的难题。

　　近年来我们重视并加强了企业的党建工作。但一段时期以来，党组织在民营企业中的作用被歪曲，一些人炒作“党的作用代替公司的决策”，出现了“民营经济离场论”“党建夺权论”等蛊惑人心的言论。不排除有的地方采取了不当做法，影响了民营企业和外资企业的信心，社会上也因此对企业的党建工作产生了一些模糊的认识，偏离了加强党建工作的初衷。针对这一问题，习近平总书记明确强调：“我们在有党员的各类企业里建立党组织，目的是为企业的党员提供管理和服务，团结凝聚员工遵纪守法，遵守企业规章制度，发挥党员先锋模范作用。这有利于企业加强管理，有利于推动企业健康发展。”这是2018年11月7日进博会期间，习近平总书记视察上海陆家嘴金融城党建服务中心时讲的，清清楚楚地强调是包括“各类企业”，是“为党员提供管理和服务，凝聚他们遵纪守法，遵守规章制度，发挥先锋作用”，是“有利于企业加强管理”，是对此前一个时期的错误认识的纠偏，也是对外界质疑的回应。事实上，企业党建的积极效用毋庸置疑，外媒也曾专门报道并予以称赞。2012年英国《金融时报》刊文表示，“中国共产党是美国CEO（首席执行官）的榜样”，并援引世界大型企业研究会针对70名CEO的调查，当被问及世界上哪些组织最称职可信时，中国共产党位居第三，远高于美国国会和总统。当然在当前的国际形势下，舆情恐已有变。因此我认为，很多人没有真正理解企业党建工作的初衷以及总书记的讲话要义，另外也确实有别有用心的人在炒作。要真正实事求是地领会和贯彻党中央和习近平总书记的意图，加强解读和宣传，不要动辄自言“如沐春风”，特别不能人云亦云地附和错误认识。

　　最后要强调的是，怎么实现高质量发展？经常听到要推动新旧动能转换，实施创新驱动战略。这确实是我们需要努力的方向，但是更重要的是优化资源配置机制。优化资源配置机制有利于全面提升就业、消费和投资水平，提高全要素生产率。这方面我们已经观察到了一些良好的发展态势，但仍有许多工作需要在今后加快展开，以早日实现经济高质量发展。

　　“房地产税”：难以言说的博弈

　　许善达 注释标题 许善达，中国经济50人论坛成员，国家税务总局原副局长。

　　从中国启动城镇住房制度改革以来，许多城镇居民成为住房的所有者。这项改革对我国政治、经济、社会、文化产生重大影响。我国宏观经济结构、社会财富的分配、政府收入的数量和结构、货币发行、商业银行利润来源、农民集体土地的征用、城镇户籍制度以及相应的社保制度及个人所得税制度、地方政府招商引资等，无不因此出现前所未有的变化。政府是否以及如何从居民住房征收一定数额的税收就成为各级政府、学术界、经济界和居民关注的热点问题。多年实践证明，学术界对此存在原则性分歧，远未形成共识。中央政府有关部门边研究边探索，尚未形成最后完整的决策。地方政府则对此十分慎重，总体上表现出消极态度。有些专家曾经不止一次地“预测”房产税试点要扩大范围，“预测”全国人大的房地产税立法程序何时完成。这些“预测”被媒体广泛传播以吸引眼球。每次专家预测被媒体披露以后都会引起全社会的强烈反应。开发商考虑用何种价格买地，居民考虑是买房还是卖房。但是，上海与重庆的房产税试点8年，至今没有其他一个地方政府跟进启动试点。这和上海试点“营改增”之后，许多地方政府当年要求跟进试点形成鲜明对照。而全国人大在2019年立法计划中也没有启动房地产税的立法程序。所有此类预测全部被事实否定。

　　原因是什么？先回顾居民住宅房产税的历史。

　　房产税（本文特指居民住宅房产税，不指企业的房产税，下同）其历史可以分为两个阶段。

　　第一个阶段是以上海与重庆试点开始。目前上海和重庆试点的房产税是在现有各项房地产税收政策不变的基础上增加居民住宅保有环节的一个税。实践证明这种模式不符合中国的国情，不被其他地方政府认可。

　　一、居民住宅房产税不能承受之重

　　上海与重庆试点的房产税在具体政策上略有不同，但下列问题是共同的。

　　第一，居民住宅保有环节的税收不能成为地方税主体税种。

　　营改增以后，作为地方税体系主体税种的营业税不存在了。当然，中国的地方税体系必须具有一个主体税种，这个主体税种至少应该具有两个基本特征：第一，税种的性质适合作为地方税种，税源应该相对具有地方性质。第二，收入应具有万亿数量级规模。居民住宅作为税源具有强烈的地方性质，但征税的数量远远达不到万亿数量级规模。实际上土地使用权转让收入虽然有3万亿数量级，但这是70年的“租金”，平均每年400亿到500亿规模。至于上海与重庆市政府公布的房产税收入是包括对企业征收的房产税在内的，并不仅仅是居民房产税试点收入，后者的数量政府并没有专项公布。估计是微不足道的。

　　居民住宅保有环节的房产税不可能一次性征收几十年的。虽然有专家建议把对居民住宅开征的房产税作为地方税主体税种，但是，迄今为止，没有看到一份可以有上万亿收入规模的居民房产税方案。所以，不可能也不要期望居民住宅保有环节的房产税可以成为地方税体系的主要税种。

　　第二，房产税不能解决中央政府和地方政府的财政失衡问题。

　　最初一些专家提出居民住宅房产税的出发点是给地方政府一个大税源，地方政府开征居民住宅房产税之后收入增长，就可以减轻对中央政府增加转移支付的压力。但是，实践的结果显而易见。上海和重庆的房价与全国其他城市相比还算比较高的，试点的居民住宅房产税的收入对上海和重庆的政府收入贡献都几乎可以忽略不计。通过开征居民住宅房产税来调节中央与地方财政关系的设想也完全落空。

　　第三，居民住宅房产税不可能抑制房价上涨。

　　住房制度改革以后，房价上涨引起社会强烈反应，投机行为屡屡发生。不但社会低收入群体受到损害，许多企业（包括一些关系国计民生的大型国有企业）都把资金从主业中抽出投入房地产中，损害了国民经济的健康发展。政府为抑制房价过快上涨，采取了许多措施，如限购、贷款限制、利率限制等，但都收效有限，达不到预期效果。因此，一些专家建议用开征房产税的办法来抑制房价。从此，居民住宅房产税就又变成解决房价上涨过高的一个措施了。

　　胡祖六和哈继铭两位专家根据全世界100多个国家有关住房的资料的研究，结论是房地产发生泡沫的经济体，都是有房产税的，而且房产税还不低，因此房产税不可能抑制房地产泡沫，抑制泡沫的手段只有销售环节的税收。政府对于房地产投机行为确有抑制职责，许多国家的经验告诉我们，抑制房地产投机的最好办法就是在销售环节、交易环节征收消费税，当然名称可以是其他税，比如契税等，但一定是在销售环节征收的，而不是在保有环节征收房产税。而上海与重庆试点多年的实践证明，没有人认为当地的房价上涨因房产税而被抑制。

　　第四，居民住宅保有环节税收不可能使中国税制结构从以间接税为主改革成为以直接税为主。

　　从1994年实行新税制以来，中国税制中间接税的比重随着税制改革逐步降低，企业所得税和个人所得税占税收的比重逐步上升。尽管如此，在这种趋势下，中国要通过财产税收入的增加而使直接税在政府的收入中所占比重与直接税在发达国家的收入中所占的比重相同，至少在近期可以看出是不可能的。

　　这几年，其他地方政府并没有意愿参与试点，这就是地方政府之间的博弈，各地方政府现在真正争夺的不是房产税的收入，而是争夺投资，争夺高等级人力资源，包括专家、企业家、高级管理人员，以及科学家、专利发明人等，这才是最激烈的。因此，什么样的政策能使这个领域收益最大化？最近所有地方政府无一例外把对企业征收的房产税降低到国务院允许的最低50%的标准，这就是所有地方政府在降低企业成本上的态度。房产税从某个角度说是增加企业劳动力成本的，特别是高等级劳动力成本，地方政府绝不会因小失大，没有地方政府会为了居民住宅房产税如此少的收入去影响争夺高等级人力资源的决策。地方政府不可能一方面降低对企业征收的房产税，另一方面却提高企业高等级劳动力成本的居民住宅房产税。

　　由于上海与重庆试点没有实现预期目的，决策层决定不再扩大试点。这实质上意味着试点方案失败。有专家认为试点取得了经验就不能说失败。这在逻辑上是说不通的，部队打仗有胜有败，难道说打了败仗取得经验就不承认是败仗了吗？实际上，上海与重庆两市不断地提高缴纳房产税的门槛，其中的含义不言自明。

　　党的十八大以后，房产税进入第二阶段。积极主张扩大试点地方的意见已经消失了。积极主张尽快完成房地产税立法程序的意见又成为另一些专家的主流意见了。一些新闻媒体每遇机会便从立法机关、行政部门和一些专家对房地产税立法进程的发言和文章中寻章摘句，向社会发布房地产税立法程序很快就会完成的“预期”。

　　这些媒体没有理解全国人大和国务院“稳步推进”中“稳步”的含义。“稳步”就意味着房地产税法一定在法律上、经济上、征收管理上都不能出现混乱。所有房地产税的法律问题、经济问题、征收管理问题必须在完成立法程序之前解决。这样一个涉及千千万万居民利益的税法，决不能草率出台形成社会混乱。一定要慎之又慎。

　　目前，至少以下几个重要问题尚未形成普遍共识。

　　二、中国国情特殊，设计“房地产税”无国际经验可借鉴

　　我国有两个特点，发展水平低与土地国有。这两个特点就决定了，如果想设计一个对居民住房征收的财产税，不能简单复制土地私有制国家的房地产税法。

　　20世纪80年代出台至今仍在实施中的企业缴纳的税里，有一个叫房产税，这是财产税，还有一个叫土地使用税，这是行为税。不管国有企业、集体企业还是私营企业，都要缴纳。现在一些专家建议在对居民住宅征收“房地产税”中把土地也作为住宅财产的一部分来征收财产税，这在法理上是有问题的。

　　如果住宅用地可以征收“房地产税”，那么企业的用地更可以征收“房地产税”了，但是为什么对企业要征这两个税呢？这是有法理依据的。如果考虑把居民的这两个税合在一起征，首先要论证企业用地使用税和房产税是否应该也可以合并的问题，如果不能说明企业这两个税应该也可以合并，就无法解释为什么企业要分两个税，居民就可以合成一个税。

　　十八届三中全会决议中用了“房地产税”这个术语。“房地产税”和房产税，这两个名称有一个非常大的实质内容的变化，就是“房地产税”包含了土地资产。如果设计一个包括国有土地在内的财产税，还要由住宅所有人交纳国有土地的财产税，估计法学专家们会有很多的不同意见。

　　现在“房地产税”立法这项工作由全国人大负责，国务院及财政部、建设部、税务总局等部门配合。根据目前收集的全世界许多国家关于“房地产税”的税法，发现这些“房地产税”所在的经济体都是实行土地私有制的。而我们是要研究和起草一个在土地国有制基础上的私人住宅的“房地产税”，外国这些税法不能照搬。而目前尚未找到一个土地国有制的经济体对居民住宅征收的“房地产税”税法。

　　有专家提出香港的“差饷”就是在公有土地制度下对居民住宅征收的房地产税。众所周知，“差饷”是指政府要用这笔钱解决警察的经费需要。问题是为什么不称之为“房地产税”？正是因为将其称为“房地产税”会出现法理问题，才使用“差饷”这个回避法理问题的名称。我国内地税制也有这样的实例，比如用于城乡建设维护、教育用途的城乡建设维护税、教育费附加。这种根据用途征收的税就不存在名称上的法理问题。所以，香港的“差饷”不但不能成为土地公有制下征收居民住宅房地产税的依据，反而说明土地公有制下征收居民住宅房地产税存在法理问题。有的专家主张对居民住宅征收包括土地财产在内的房地产税，但又主张改为“社区税”，这恰恰说明专家对房地产税还是存在法理的疑虑。

　　三、“房地产税”立法需要突破的法理障碍

　　自从2012年房产税扩大到居民住宅领域的试点在上海与重庆启动以来，争论一直不断。从学术界目前讨论的情况来看，至少有以下几个问题在立法工作中需要研究明确。

　　第一，“房地产税”是一个税种，还是与房地产有关的税种所构成的一种体系？

　　这两种理解在学术界中都有学者主张。但是，如果由全国人大立法，显然不是第二种理解，因为建筑安装和不动产业的营业税已经改为增值税，如果把“房地产税”理解为所有有关房地产的税种，而目前全国人大没有启动增值税的立法工作。因此，全国人大所承担的“房地产税”立法工作应该只是一个税种，而不是所有与房地产相关的税收体系。

　　第二，“房地产税”是增加一个税种，还是同时调整与房地产相关的税收体系？

　　上海和重庆试点的房产税是在其他房地产税种均不调整的前提下增加一个对居民住宅保有环节征税的税目。而试点启动后的一任财政部长在上任以后公开发表的主张是要在减少居民住宅交易环节税收的前提下，增加保有环节的税收。这和上海与重庆试点的思路显然不同，需要在立法中研究明确。

　　第三，“房地产税”是财产税还是行为税？

　　我国现行土地制度规定城镇土地属于国有，农村土地属于集体所有。因此，20世纪80年代设立房地产税制时，对企业房地产税收出台了两个性质不同的税种。一个是房产税，属财产税性质；一个是土地使用税，属行为税性质。我国住宅制度改革以后，建筑物完全属于私人财产，住宅所占据的土地仍属于国有。这就必然引发一个“房地产税”立法的前提问题：“房地产税”是财产税，还是行为税？“房地产税”立法必须明确这个问题。

　　第四，“房地产税”作为财产税立法的法理障碍。

　　按照税收法治原则，财产税是对财产所有者征收的。如果“房地产税”是财产税，财产所有者就是纳税人。国有土地所有者是国家，具体代表人是各级政府。对土地征收财产税，就是某一级政府对其他政府甚至对自身的财产征税，这显然是毫无意义的。据了解，目前没有发现一个市场经济国家是对国有土地征收财产税的。这就是我国“房地产税”作为财产税的法理障碍。因为中国城镇土地国有制是不可变更的，对国有土地征收财产税与法理相悖，不可取。

　　第五，“房地产税”作为行为税立法的法理障碍。

　　在计划经济时期，国家无偿划拨土地供企业使用，企业并不是从市场上取得土地使用权。在这种土地制度下，国家对企业使用国有土地的“行为”开征了土地使用税。随着经济体制改革的深入，土地国有制没有改变，而企业取得国有土地使用权的制度从政府无偿划拨改为企业在招投标市场上购买国有土地使用权。虽然有些地方政府为了招商引资仍然无偿或低价转让国有土地使用权，但住宅项目开发商必须支付获取70年国有土地使用权的费用，在政府预算科目上被叫作“土地使用权转让收入”。而购买住宅的人在支付给开发商的价款中已经包含了70年土地使用费。如果房屋购买者已经被住宅所占据的国有土地支付了70年使用费，政府再出台一个对住宅所有者征收的国有土地使用税，这种税费重复征收的制度会使“房地产税”与出售国有土地使用权的招拍挂制度在法理上相悖。

　　四、“房地产税”立法中，地方和中央的财权博弈

　　第一，地方税的立法权问题。

　　在哪些税制要素上授予地方立法权。对授予地方的立法权有何种限制。中央如何对地方行使立法权实施有效监控。总之，如何在“房地产税”立法中处理中央与地方税收立法权力划分问题是难题之一。

　　第二，“房地产税”与中央转移支付的关系。

　　无论居民住宅“房地产税”的立法会授予地方多大权力，调整何种税制要素，地方政府事实上会拥有此税种在税收收入规模上一定的调整权力，在一定幅度内可以多收一些或者少收一些。在1994年出台的分税制中，税收返还的公式规定，各地增值税收入增长与税收返还正相关，但若干地方税种的收入增长与税收返还负相关，这些收入增长越多，税收返还数量越少。这也是一些发达国家的做法。从德国经验来看，同样一个房地产税，但两个州评估值不同，中央政府就得向收入少的州提供更多的补贴。因此，各州都希望降低本州的评估值，进而从中央政府那里获得较多的补贴。

　　对居民住宅的财产税立法开征以后，地方政府这部分收入增长会不会减少中央税收返还？此规定虽然不由全国人大在“房地产税”立法中解决，但对地方政府行使法定自由裁量权影响很大，属于立法时要明确的配套政策之一。

　　五、房产评估是征收房产税的技术难题更是政治问题

　　除了法理以外，征收房产税还面临一个技术问题，就是房产评估。如果依据房产评估值征税，就存在一个由哪个主体评估的问题，被评估对象承认不承认这个主体的评估值问题。现实生活中，不同评估机构对同一企业资产的评估出现不同评估值的情况已经是所在多有。评估最难的是什么？这个评估值出来以后，能否得到被评估对象的所有者认可才是问题所在。

　　评估值不是市场价，虽然希望评估出来的是市场价，但是评估值和市场价还是有区别的。因为市场是随时变化的，所以每次评估完了以后，都要和被评估对象所有者讨论，接受不接受评估值。影响评估值的因素很多，比如位置、楼层、朝向，甚至是否邻近马路都会有很大影响。德国的评估体系已经运转很多年，可以说评估从启动开始，到最后把钱收上来，这个周期是很长的，而且包括评估在内的征收成本也是不低的，因此德国是几年评估一次。在中国评估的难度可能更大。如果出现争议，就需要一个协调机制，若实施仲裁制度，恐怕远远要比评估技术本身难度大得多。千千万万家住宅的评估成本已经难以计量了，再设置仲裁制度，征税成本和居民纳税成本会增加多少？这是出台评估制度不能回避的问题。

　　六、破解“房地产税”法理障碍的办法

　　实际上，为解决“房地产税”法中的两个法理障碍，有许多供讨论的方案。其中，对住宅价款扣除土地使用费后的建筑物价值征收房产税可以作为供选择的方案之一。这个方案对居民住宅征收了财产税，实现了将房产税征收范围扩大到居民住宅的目的，化解了评估的社会成本问题，同时又避免了法理相悖的问题。这也是市场经济财产税制的题中应有之义。

　　另一个方案，在国有土地制度不变的前提下，对企业或居民使用国有土地征收土地使用税或土地使用费。至于政府是用分期（分年或分月）征收土地使用税的办法，还是用招拍挂的办法一次性收取一个比较长时期的（比如70年或50年）土地使用税或土地使用费，可以由政府选择。

　　这两个办法的结合既保持了对无偿取得国有土地的企业分期征收土地使用税的制度，又保持了对居民住宅占据国有土地一次性征收长期土地使用税或土地使用费的制度，同时房产税征收范围扩大到居民住宅的改革目标也实现了。最重要的是这个方案解决了“房地产税”立法中的两个法理障碍。

　　同时，对交易环节开征消费税，这是控制房地产市场投机行为的有效措施，只需在现行消费税中增加一个税目即可。

　　总而言之，在减少交易环节税收前提下，对居民住宅扣除土地使用费以后的价值征收保有环节房产税，同时维持开发商通过招拍挂获取国有土地使用权的制度，再在消费税中增加一个住宅买卖环节的税目。这是一个理论上说得通，法理上无悖论，实践上可行的方案，这个税收系列可以成为实现政府在房地产领域目标的重要支柱之一。当然，这只是解决了法理问题以后的房地产税收制度框架，具体对纳税人的规定、对征税对象（保障性住房、共有产权房、不完全产权房等）的规定，对于没有履行纳税义务的纳税人的惩罚的规定等许多复杂的问题需要解决。至于开征以后对退休职工社会保障制度和对企业劳动力成本等方面的影响就更多了。“稳步推进”确实是英明决策。

　　高质量发展的增长来源

　　刘世锦 注释标题 刘世锦，中国经济50人论坛成员，十三届全国政协经济委员会副主任，中国发展研究基金会副理事长。

　　一、区分三种增长率

　　2018年的中国经济，有诸多出乎意料之事，如中美贸易摩擦、民营经济预期不稳等，但经济增长进程尚在预期之中。从我们一直采用的经济增长阶段转换分析框架看，从2010年第一季度开始的增速回落，到2016年第三季度开始触底，逐步进入中速增长平台。触底和反弹是一个试错过程，不可能一蹴而就。从过去两年多的情况看，构成高增长重要来源的基建和房地产投资的历史需求峰值已过，在增速回落的过程中，仍在寻找与中速增长相适应的新均衡点。新均衡点找到后，整个经济的中速增长平台才能稳下来，进入一个较长时间的稳定增长期。

　　从目前情况看，2019年经济仍有一定的下行空间。决策层提出了稳增长的任务。在这个任务要求下，可以看到几种不同的方法。

　　一种是继续沿用老方法，主要是通过扩大基建投资来稳增长。这种方法看起来轻车熟路，但面临着杠杆率上升、投资空间减小、效率下降等难题。

　　另一种方法是将近期的增长回落归结于去杠杆以及从紧的宏观政策，主张通过宽松的货币政策和“更加积极”的财政政策维持已有的增长速度。

　　还有一种方法是主张尊重增长阶段转换的规律，适当降低增长预期，在保持适度的货币政策和财政政策的同时，把着力点放到实质性深化改革，拓展新的增长来源，争取中速平台上有活力、可持续、韧性强的增长。

　　在讨论这几种不同方法之前，有必要区分三种不同的增长率。

　　首先是潜在增长率。经济学将潜在增长率解释为资源得到充分或最大化利用后的增长率。有观点主张实现充分就业的增长率就是潜在增长率。潜在增长率一定程度上是一种理想状态，或者说是一种可实现的理想状态，可以将其理解为在已知或可利用的技术和资源配置方法条件下，资源得到充分利用后的增长率。

　　如果这样定义潜在增长率，现实中将会看到两种情形，即可实现的和不可实现的潜在增长率。前者指可利用的技术和资源配置方法都得到利用；后者指由于体制政策和其他原因，至少部分可利用的技术和资源配置方法未得到利用，或者说，只是部分利用了这些技术和资源配置方法。于是，我们就可以将可实现的潜在增长率理解为真实意义上的潜在增长率，而不可实现的潜在增长率则可称为“可及增长率”，也就是可实现的潜在增长率。潜在增长率、可实现增长率和实际增长率，我们就区分了这三种不同的增长率。

　　提高经济增长效率，就是要缩小乃至消除这三种增长率之间的差距，使实际增长率等于潜在增长率。可及增长率与潜在增长率之间的差距，可称为差距1，缩小这一差距主要依赖于体制变革和结构性政策实施。可及增长率与实际增长率之间的差距，可称为差距2，缩小这一差距主要通过货币政策、财政政策等宏观经济政策调整。

　　中国现阶段面临的挑战是，潜在增长率在合乎规律地下降，与此同时，差距1依然存在，有时候还在扩大。差距2表现为所谓“产出缺口”，既可以是正的，实际增长率大于可及增长率，也可以是负的，实际增长率小于可及增长率。由于对高增长的诉求强烈，实际增长率低于潜在增长率的情况并不多见。通过深化改革缩小差距1的呼声始终存在，有时相当高涨，但往往难以落地。相反，通过放松宏观政策使实际增长率达到或超过可及增长率的呼声，则容易得到响应。于是经常会看到缩小差距2掩盖或替代缩小差距1的倾向。

　　回到当下的政策选择，尽管表述方式不一，放松宏观政策的呼声再次响亮起来。一段时间以来，对降杠杆问题存有争议。降杠杆不可能一蹴而就，对其长期性、复杂性要有足够估计。但杠杆率过高依然是不争的事实，在稳杠杆的基础上将杠杆率降低到合适水平的目标不能放弃。必须明确，过松的宏观政策并不能改变潜在增长率，也不能缩小还可能扩大差距1。而解决差距1的问题，恰恰是下一步稳定并优化经济增长率的关键所在。

　　二、高质量发展的五大增长来源

　　潜在增长率是一个动态概念。进入中速平台后，以往在高速增长阶段作为主要增长来源的基建和房地产投资、汽车和其他的重要消费品，相继越过历史需求峰值，逐步找到“比历史需求峰值低一些，比成熟增长阶段高一些”的新均衡点。这些需求对中速增长的存量稳定仍有重要作用，但对增量贡献已经很小了。出口也在经历大体相同的变化，对外投资的重要性相应上升。根据可借鉴的国际经验和中国实际，中速平台上的增长速度有很大可能稳定在5%~6%之间。

　　由于中国经济规模已经很大，即使保持这样的增长速度，每年经济的新增量依然位居全球前列。支撑这样的新增量并非易事。扩大并稳定中速平台上高质量发展的增长来源，将是一个重要挑战。在今后较长的一个时期内，中速平台上高质量发展大体上有以下五个方面的增长来源。

　　第一，低效率部门的改进。迈克尔·波特在分析日本竞争力时提出，日本存在着一个面向全球市场竞争的出口部门，还有一个主要面向国内市场、缺少竞争的基础部门，这种效率差异很大的二元结构，成为制约日本发展的不利因素。这种情况在中国不仅存在，而且更为突出。中国基础部门主要由国有企业经营，长期存在行政性垄断，市场准入和竞争严重不足，效率低下成为自然而然的结果。一些年来，这些领域也推动改革，虽然时有反复，但大的格局并未改变。部分企业的切身体验和实证研究都表明，中国的能源、物流、通信、土地、融资等基础性成本，要比美国高一倍以上。除了少数由于资源禀赋原因外，主要是因为中国相关行业不同程度地存在行政性垄断。另一个例子是城乡之间生产要素流动受阻，尤其是农村集体土地和农民宅基地无法进入市场。在助推城市房价的同时，更使农村错失了大量本来可以获得的发展机会。

　　第二，低收入阶层的收入增长和人力资本提升。收入分配差距过大对经济增长的含义是，相对于适度的分配差距，那些收入过低人群本来可有的需求空间得不到利用，从而降低了经济增长速度。反过来说，如果低收入阶层的收入能有所提高，接近或达到中等收入水平，将会形成很大的需求增长空间，直接提供增长动能。相关研究表明，近年来中国收入分配差距有所减小，但仍很大。正在进行的脱贫攻坚对经济增长的意义在于，它直接提高了消费需求。可以想象，如果贫困人口能够稳定脱贫、如果农村人口转入城市、如果城乡低收入阶层能够逐步进入中等收入阶层，将会释放出多大的需求潜能。这部分需求潜能是中国经济下一步增长空间最大也是相对易于获取的。

　　提升低收入阶层的人力资本是另一项重要任务，从长期看更为重要。贫困是因为人力资本严重不足。而人力资本严重不足，部分原因是从儿童营养保障到医疗、教育、就业等条件的匮乏，部分原因则是诸多方面的机会不均等导致。从全社会角度看，提升低收入阶层人力资本的空间最大，经济和社会效益也显而易见。在中国人口结构发生重要变化，在劳动年龄人口和就业人口总量下降、老龄化速度加快的背景下，提升低收入阶层人力资本尤为重要。

　　第三，消费结构和产业结构升级。消费结构升级是中国经济需求增长的常规动力。商品消费增长趋于平缓，其中也不乏体现消费品质提高的亮点。与此同时，包括医疗、教育、文化、体育、娱乐、养老、旅游等在内的服务性消费进入快速成长期，在一线城市，服务性消费比重已经达到一半左右。消费结构升级带动产业结构调整升级。近年来的一个突出现象是产业内分化加剧，市场份额和利润向头部企业集中，即使在一些发展不错的行业内，多数企业日子并不好过，这也是一个时期以来中小企业经营困难增多的重要原因。产业分化、重组推动优势企业、优势行业加快发展，高技术含量、高附加价值的行业比重上升。制造业的转型升级与生产性服务业的发展密切相关。制造业服务化、服务业制造化相互推动，带动了研发、设计、咨询、物流、金融、商务服务等生产性服务业发展加快。为制造业升级服务的生产性服务业，与前面提到的为消费结构升级配套的消费性服务业，大多具有知识密集的特点。知识密集型服务业正在成为拉动消费结构和产业结构升级的新主导产业。

　　第四，前沿性创新。以往，中国的创新主要是外来技术本地化的适应性创新。近年来的一个重要变化，是在全球创新前沿“无人区”的创新增加，由过去的主要“跟跑”，转为部分“并跑”，再到少数领域“领跑”。前沿性创新较多集中于互联网、大数据、人工智能等数字技术领域。在数字技术领域，与过去历次技术革命不同，中国总体上与先行者的差距不大，部分技术还处于领先地位。中国的优势还体现在消费市场巨大、产业配套比较完整等，易于形成商业模式和实用技术，由商业模式创新拉动技术创新。前沿性创新能够拓展潜在增长率边界，并对已有生产能力进行革命性改造，如互联网与各类实体经济的结合。中国在前沿性创新上的最大短板是基础研究滞后。如果没有一大批诺贝尔奖级研究成果形成的土壤，在前沿性创新道路上难有后劲。尤为重要的是，要形成有利于新思想脱颖而出的自由探索环境。能否补上这块短板，将是中国力图建成创新型国家无法回避的重大挑战。

　　第五，绿色发展。把绿色发展作为一种增长动力，与对绿色发展的理解直接相关。在传统认识中，通常把绿色发展等同于污染治理、环境保护，理解为对传统工业化模式缺陷的修补或纠偏。这样看来，绿色发展确实没有多少增长动力，甚至被看成是经济增长的代价。但如果从传统认识中跳出来，换一个角度，把绿色发展看成是与传统工业化模式相竞争并更具优越性的一种新发展模式，绿色发展对经济增长的意义就大不相同。绿色发展将重新定义产出与投入、收益与成本，力图将人类经济活动与自然之间相互冲突的关系，转化为相互融合和促进的关系，以更低的成本、更优的资源配置，提供更利于人全面发展的产品和服务。绿色发展不仅是做减法，更重要是在做加法和乘法。

　　需要强调的是，以上五个增长来源有一些与过去很不相同的特点。第一，对制度质量的要求相当高，“半拉子”市场经济是无法适应的，必须下决心解决市场经济建设中的“卡脖子”问题，才能过好这一关。第二，虽然也会有一些热点，但像以往基建、房地产、汽车等大容量支柱产业基本上看不到了，增量更多以普惠方式呈现。第三，增长大多是“慢变量”，长时间的努力未必见到大的成效，“立竿见影”的情况不多了，对耐性、韧劲、战略定力的要求明显提高。如果说过去30多年的高速增长是“吃肥肉”，进入中速平台后的高质量发展则是“啃硬骨头”，增长的难度非同以往。这意味着，高质量发展将是高难度增长。

　　三、相配套的发展战略与建设高标准市场经济

　　有效发掘五个增长来源的潜能，需要制定相配套的发展战略，并提出相应的体制政策变革要求。

　　（一）效率变革战略

　　第一，完善产权保护。重要的是建立起稳定的法治保障环境，使各类市场主体的合法权益得到切实保护，不因偶然事件或具体政策调整而变化。要有一大批通过法律解决产权纠纷、保护合法权益的案例，逐步建立社会各界对保护产权法律体系的信心和预期。民营经济在经济体系中地位、作用和长期愿景，应有理论政策创新，有符合现实、顺应规律的新“说法”。

　　第二，进一步推动国有经济战略性调整，有效发挥国有资本的应有作用。首先是布局结构的调整，把有限的国有资本集中到符合新时期国家发展战略需要、提供不同类型公共产品的领域。分散布局、固守不变只能是削弱而不是增强国有资本的应有作用。国有资本要大踏步地从过剩产业、低效领域、其他资本更适合发挥作用的地方退出，集中到社会保障、公共产品领域中“卡脖子”的技术或产品、国家安全、环境保护等领域。其次是产权结构和治理结构调整。加快实现由管企业到管资本的转变，把资本层面和企业层面分离开，国有资本管理部门通过市场经济中资本运行的常规方式调整优化国有资本布局。最后是投资结构的调整，区分战略性投资和财务性投资，在国有资本应当发挥作用的领域进行战略性投资，其他领域则在必要时进行财务性投资。

　　第三，促进各类企业公平竞争。把所有制与企业挂钩是市场经济发展初期的现象。随着市场经济的深化，各种所有制“你中有我，我中有你”，逐步融合，要想找出某种纯粹所有制的企业越来越困难。混合所有制成为市场经济成熟后的常态。把国家的强制力和信用等元素与某类企业直接挂钩，就会使宏观经济调控者、市场秩序维护者和企业所有者的三种不同身份混在一起，与其他企业形成事实上的不平等。所以，应当明确市场经济中企业作为法人实体与其所有者的正常关系，使企业性质与所有者性质相分离，摘掉企业头上的所有制属性帽子。企业不再按照所有制进行分类，而是按照规模、行业、技术等分类，以此作为企业公平竞争环境的条件之一。

　　第四，按照负面清单改革市场准入。低效率领域主要与“半拉子”要素市场有关，生产要素不能自由且充分流动，制约资源优化配置。要突出重点，主攻打破基础产业行政性垄断、城乡生产要素流动不便和低效企业退出等难题。这几块硬骨头啃不下来，低效率洼地不可能填平。改革的方向、目标、重点是明确的，关键是下决心、有行动，一个行动胜过一打纲领。尤其要调动地方、基层、企业的积极性和创造性，鼓励先行先试，总结好的案例和经验，推动全局。

　　（二）中等收入群体扩大战略

　　第一，加快农民工进入和融入城市的进程。户籍问题的实质是为农民工提供均等的基本公共服务。农村进城人员对城市发展创造了大量社会财富，为他们提供基本公共服务并非“施舍”，而是他们的“城市权利”。重点要解决好农民进城人员的住房问题，不仅对他们安居和融入城市至关重要，同时也能带动大量消费需求。

　　第二，建立反贫困的长效机制。要巩固脱贫成果，着力构造脱贫不返贫的长效机制。立足于提高贫困人口的自我发展、创造财富能力，从各地实际出发、因地制宜，发展具有自身特色和竞争优势的产业，形成稳定的增收渠道。通过改善基本生存发展环境，尤其是医疗、教育、文化等环境，重点提高年轻一代人力资本，创造更多更好的就业创业发展机会，实现贫困的代际阻隔。把仍然存在的贫困人口纳入低保系统，守住反贫困的底线。

　　第三，健全完善社会保障体系。在就业、医疗、养老等方面，建立覆盖全国的“保基本”社会安全网。加快实现全国统筹、异地结转，增加便利性，促进劳动者的合理流动。以更大力度，把更大份额的国有资本转入社保体系，增加社保资金供给，缩小社保资金缺口，同时促进国资产权结构、治理结构的改革。

　　第四，促进机会公平。把提高中等收入群体比重，纳入政府政绩考核指标体系。提高政府财政支出中用于扩大中等收入群体的比重，借助这一途径扩大内需。改变一些城市把低收入劳动者挡在城市之外的做法。在大体相当条件下，在就业、升学、晋升等方面，给低收入阶层提供更多可及机会，逐步改变低收入阶层所处的“形式上平等、事实上不平等”的状况。

　　（三）消费和产业升级战略

　　第一，推动服务业对内对外开放。知识密集型服务业是现阶段发展重点。与制造业不同的是，这类产业更多依赖不可编码知识，一方面，新技术往往需要通过“干中学”等方式才能掌握和运用，对外开放的深度将超过以往。另一方面，国内知识密集型服务业的发展也受到诸多不当准入限制，抑制了增长潜能。对外开放要加大力度，并要对内放开，对外开放与对内放开相互促进，有利于提高国内相关产业的学习吸收能力和竞争能力。实践证明，在对外开放的同时对内能够充分放开，中国产业和企业往往是有竞争力的。一定要增强新发展阶段中国产业和企业的开放自信。

　　第二，通过优胜劣汰带动产业升级。近年来中国产业发展的一个重要变化，是产业分化加快，市场份额和利润向头部企业集中。政府一方面应创造各类企业公平竞争的环境，另一方面要推动不再具有竞争优势的企业退出。这就需要在财政、社保、银行、法律等相关领域进行必要改革和调整。

　　第三，用挑剔性消费倒逼品质提升。国际经验表明，消费结构升级，特别是服务型消费的增长，将会使消费者对产品和服务从品质到体验的要求明显提升。在许多领域，挑剔性消费成为一种常态，从而激励生产者不断提高产品和服务的质量。政府应当因势利导，提高产品和服务的质量标准，鼓励生产者围绕挑剔性消费展开竞争，从而逐步形成更高层级上消费与生产的循环流程。

　　第四，推动制造业和服务业的融合发展。不论是制造业的服务化，还是服务业的制造化，二者的融合发展都显示了一种内在关联。促进这种融合发展，从人才、技术到企业内部结构调整、企业间购并重申等，都需要政府在要素培育、市场环境等方面给予支持。

　　（四）前沿性创新战略

　　第一，坚持以企业为创新主体不动摇。强调以企业为创新主体，不仅因为企业处在市场竞争第一线，而且因为一些年来传统的基础研究、应用研究、产业化应用界限已被打破，许多市场第一线遇到的问题，也是基础研究的前沿问题。以企业为创新主体，既可以把技术转化为有市场竞争力的产品，又在相当大程度上能够推动科学前沿重大问题的突破。由国家集中资源开展的创新项目，应聚焦于公共产品范围内的“卡脖子”问题。新形势下这种“集中力量办大事”的有效运行机制，还有一个探索过程。如果不能从传统计划经济的思维和运行机制中摆脱出来，也可能为抵制改革、重回“老路”留下空间。

　　第二，促进创新要素流动聚集，形成一批区域性创新中心和创新型城市。创新要素并非均匀分布，只有能够吸引到更多创新要素的地方，才会拥有更多的创新成功的机会。从国内外经验看，创新活动集中出现在若干区域创新中心或创新型城市。但这些区域创新中心或创新型城市并非人为指定的，而是在竞争中形成的。能否成为区域创新中心或创新型城市，关键在于能否形成吸引聚集创新要素的体制政策环境，包括：保护产权特别是知识产权，为创新活动提供有效激励；稳定企业家、科研人员的预期，使他们能够有长远打算；促进创新要素流动，吸引创新要素的聚集并得以优化配置；提升人力资本质量，相应改革教育和研发体制；深化金融改革，为创新提供全链条的金融支持等。

　　第三，加快补上基础研究薄弱的短板。对基础研究短板制约我国长期创新发展的风险，补上这一短板的长期性、艰巨性和对营造有利于科学发现的自由探索环境的重要性，都要有足够认识。通过理念、制度和政策的改革创新，加快形成既适合中国国情，又吸收国际上先进做法，最大限度调动人们在科学发现和技术创新前沿创造力的环境。在创新活跃地区，可设立若干个高水平教育研发特区，在招生、人员聘用、项目管理、资金筹措、知识产权、国籍身份等方面实行特殊体制和政策。

　　（五）绿色转型战略

　　第一，转变提升对绿色发展的理解，逐步形成全社会的新共识。不能把绿色发展仅仅看成是污染治理，而是包括绿色消费、绿色生产、绿色流通、绿色创新、绿色金融在内的绿色经济体系的发展；不能把绿色发展看成是迫于压力的权宜之计，是对传统工业化发展方式的修补，而应是与之相竞争、更符合可持续发展要求的新发展方式；不能把绿色发展与经济增长相对立，看成是对增长的拖累，而应是重要的消费新动能、创新新动能和增长新动能。认识到位了，推动绿色发展才能名正言顺、理直气壮。

　　第二，加快推动生态资本度量、核算与交易。迄今为止，生态资本依然无法度量、核算，更难以交易。绿色发展大都是政府提供的公共产品，或环保机构等非政府组织开展的公益活动，难以成为企业和个人市场经济条件下正常的经济活动。推动绿色转型，必须要过生态资本度量、核算与交易这一关。应将此作为绿色创新的重要内容，鼓励支持相关研究、试点和推广。经过持续不懈的努力，逐步使生态资本与其他资本形态一样，能够按照市场经济的通行规则比较成本收益，优化配置资源。

　　第三，积极探索并形成绿色发展的行动目标和激励机制。把绿色发展的可行指标作为政府工作的考核指标，把绿色发展收益作为经济社会发展成果的重要内容。在成熟的生态资本核算方法实施前，借助财政、税收、价格和标准等手段，尽可能将原本外部化的绿色发展收益和传统发展方式成本内部化，使绿色发展有利可图，传统发展方式则承担本应承担的成本。

　　提出并实施以上发展战略，都对体制政策环境提出了与以往大不相同的要求。不认真地解决体制上的“卡脖子”问题，不下决心啃硬骨头，新的增长动能就出不来，即便比过去降低了的增长速度也未必能够维持。面对这些挑战，有一个问题是不能回避的，即对市场经济的态度。中国在市场经济这条路上已经走了40年，是停滞徘徊，还是继续向前走？停是停不住的，不进则退，而倒退是没有出路的。向前走，需要提出一个新的目标，就是建设高标准的市场经济。

　　转向高标准的市场经济，就是要以产权保护和要素市场化为核心，在重点领域和关键环节深化改革，其中涉及一些焦点难点问题，包括打破行政性垄断、公平竞争、保护产权特别是知识产权、国资国企改革、产业政策转型、改革补贴制度、转变政府职能、维护劳动者权益、保护生态环境和绿色发展等。对这些问题，党的十八届三中、四中、五中全会和党的十九大都指出了改革的方向、重点和方法，并不是别人逼着我们要改，而是我们从长计议、战略谋划，从中国国情出发做出的主动选择。当务之急是落实好已定的改革开放部署，切实加快推动国资国企、土地、金融、财税、社保、政府管理、对外开放等重点领域的改革进程。把这些要求真正落实到位了，就能够在建设高标准市场经济方面迈出很大的实质性步伐，在一个更高平台上争取到新的有利国际国内发展环境，赢得新的发展机遇期。

　　适应低速增长

　　姚洋 注释标题 姚洋，中国经济50人论坛成员，北京大学国家发展研究院院长。

　　经历40年的高速增长，我国的政府、学界和民间似乎都已经把高增长当作了中国经济发展的常态，即使是“新常态”，也把我国的增长转型定义为从高速增长转向“中高速增长”的过程。但是，世界范围内的历史经验告诉我们，维持40年以上的高速增长（6%以上）是非常困难的。对于赶超型经济体而言，增长减速一般发生在去工业化开始之后。而且，对于以出口导向为发展模式的经济体，由于去工业化一般都与世界经济格局的大调整有关，因此减速不是线性的，而是掉下一个台阶。我国具有大国优势，内部的增长收敛可以维持我国较长时间的较高速增长，但这个潜力也是有限的。全球金融危机之后，我国被迫放弃出口导向的发展模式，开始去工业化，经济增长速度也随之下降。搞清楚我国经济的潜在增长速度，对于我国制定合理的长期发展和短期宏观调控政策，是非常必要的。本文在一个简单的框架里得到决定人均GDP潜在增长率的两个因素，即人均资本存量增长率和全要素生产率的增长速度，前者进一步取决于国民储蓄率，后者进一步取决于效率的改进和技术进步率。我国的国民储蓄率自金融危机以来以较快的速度下降，效率改进虽然还有一定的空间，但经过30多年的改革，这个空间已经接近上限，而世界范围内的经验表明，技术进步率不可能太高。所以，我国应该适应较低速度的增长率。

　　一、我国经济的结构变化与增长减速

　　自金融危机以来，我国经济的最大变化是去工业化。去工业化是每个经历过工业化全过程的经济体必然要发生的事情，其主要表现是工业就业和产出比例的下降。图5.2显示了1953年以来我国三大产业就业比例的变化情况。和一般的规律相同，第一产业（主要是农业）就业比例除在1958—1960年之外持续下降，第三产业（服务业）比例持续上升。第二产业（工业、建筑和交通行业）就业比例除在1958—1960年突增之外，1997年之前的其他时间缓慢上升。受亚洲金融危机的影响，第二产业就业比例在1997—2003年下降。2004—2012年，第二产业就业比例突增10个百分点，相当于之前40年的增长，显示了这一时期我国工业化突飞猛进的增长速度。但自此之后，第二产业就业比例开始下降。基于以下原因，此轮下降与1997—2003年的下降不同，不太可能是临时性的，而更可能是永久性的。

　　第一，我国的第二产业就业比例达到其他国家（地区）达到过的顶峰。图5.2显示，我国第二产业就业的顶峰在2012年，为30%，但这可能是一个低估的数字，原因是农业就业的比例可能被高估了。农村地区的兼业化倾向很严重，一个农村居民一年当中从事农业生产的时间平均不会超过1/4，国家统计局公布的农业就业比例极可能被高估。根据调查数据，经济学家认为农业就业比例在20%以下，而不是统计局公布的近30%。如果把多出来的10个百分点平分到第二和第三产业，则第二产业就业的顶峰应该达到过35%，35%是美国、日本和韩国达到过的峰值，我国超过这个峰值的可能性不大。

　　图5.2 我国三大产业就业比例的变化情况

　　资料来源：国家统计局网站。

　　第二，受全球金融危机的影响，我国已经告别出口导向的发展模式，进入以国内消费为主的时期。事实上，如图5.3所示，我国的出口与GDP之比在危机之前已经达到顶峰，目前已经回落到日本的水平，即17%~18%之间。可以对比的是，美国的出口与GDP比例只有10%，因此可以想见，这一比例在我国未来还将进一步下降。在危机之前，国际市场对我国出口的需求旺盛，极大地带动了我国的增长。按照刘遵义等人的计算，出口对我国GDP总量的贡献为11%左右，而我国出口在2001—2008年的平均增长速度达到29%，由此得到出口增长对我国GDP增长的贡献为3.2个百分点，占全部增长的1/3。 危机之后，出口的增长速度下降，2014年以来的多数年份甚至变成负增长，出口不仅不再是推动我国经济增长的动力，而且还开始拖增长的后腿。我国的出口产品基本上都是工业产品，因此，我国工业化的高峰期与出口导向发展模式的高峰期重合。随着出口增长的退潮，我国开始去工业化也是一件正常的事情。

　　图5.3 我国的出口量及其与GDP之比

　　资料来源：国家统计局网站。

　　第三，随着高端和较高端服务业的兴起，劳动力将从农业和工业流向服务业，近些年兴起的外卖服务正是这个变化的一个反映。工业的资本密集度远高于服务业，因而抑制了工人工资的增长。比较而言，服务业是轻资产行业，劳动报酬占比高于工业，当服务业扩张的时候，更多的劳动力就会涌向服务业。而且，2012年之后服务业的扩张和1997—2003年服务业的扩张存在一个显著的不同，就是服务业质量的上升，扩张不是发生在低端服务业（如家政服务），而是在像物流、金融、咨询、法务等高端行业，因而对劳动力具有更多的吸引力。

　　一个国家能否完成深入的工业化，对于它能否成功跨越中等收入陷阱、进入高收入国家行列，具有决定性的作用。 我国的工业化足够深入，因此我们没有理由担心去工业化将阻止我国的经济增长。而且，我国经济整体开始去工业化，不等于每个地方都齐步走，一起去工业化，中西部的一些地方还有工业化潜力。去工业化也不等于我们不需要再搞工业了，而是意味着工业发展不再是采取外延扩张的模式，而是要走内涵发展的道路。但是，去工业化开始之后，经济增长减速是必然的，原因在于，工业比服务业的技术进步率高，当服务业占GDP的比例上升、而工业占GDP的比例下降时，经济整体的增长速度就会下降。而且，我国的工业化进程是出口推动的，出口增速下降，必然导致工业增长速度的下降。

　　第四，我国的工业化和去工业化也与我国的人口结构转型同步，进一步加强了增长速度的变化。图5.4显示，2010年是我国劳动人口比例的分水岭，2010年之前是上升趋势，2010年之后是下降趋势。劳动人口比例是衡量人口红利的最重要指标。2010年之前，我国的人口红利上升，人口结构变化对经济增长产生正的效应。2010年之后，趋势刚好相反，人口转型成为迟滞我国经济增长的因素之一。

　　图5.4 劳动人口（15~64岁）占总人口的比例

　　资料来源：国家统计局网站。

　　与人口红利下降同步，农村地区的劳动力流出已经接近尾声，这从图5.5可以看得很清楚。亚洲金融危机之后，外出务工人员数量大减40%，之后除少数年份之外一直维持态势，但2014年之后开始稳定下来，说明新增务工人员数量进入停滞时期。事实上，多数农村地区的老龄化比城市更加严重，空心村不断增加。这也从另一个侧面表明，我国的农村向城市的劳动力流动的动力已经基本消失。

　　图5.5 农村外出务工人员数量

　　资料来源：国家统计局网站。

　　以上几个方面构成了我国经济整体增长速度下降的大背景。第二节通过一个简单的理论模型进一步说明这个过程，并对我国经济增长潜力的预测提供一个框架。

　　二、理论分析

　　考虑下面的索洛增长模型。

　　其中，Y为总产出（GDP），A为全要素生产率，K为净资本存量，L为劳动力数量，a为资本产出弹性。从公式1可以得到人均GDP数字。

　　其中，k为人均净资本存量，ℓ为劳动力占人口的比例。那么，得到人均收入的增长速度数字。

　　其中，g为人均净资本存量增长率，g为劳动力比例的变化率，g为全要素生产率的增长率。资本存量的增长取决于储蓄总量。以s代表国民储蓄率，以c代表生产性净资本存量与GDP的比例，则得出公式4。

　　在这个简单的分析框架内，结合上节所给出的结构变化事实，我们可以比较容易地理解我国经济增长速度在危机前后的变化。图5.6显示，除1990年左右几年之外，自20世纪80年代到2009年，人均净资本增长速度呈现周期性震荡上升趋势，2009年达到峰值（14.8%），其中尤以21世纪的头十年提速最快。与此相对应，资本增长对人均GDP增长的贡献率也一路上升（以资本产出弹性a等于0.6计算），到2012年更是突破100%（TFP增长率为负数）。值得注意的是，2009—2012年的人均净资本增长速度下降，但资本增长对人均GDP增长的贡献率达到顶峰，与大部分研究的结论一致，这几年的经济增长主要是资本积累推动的。2012年之后，人均资本增长速度继续下降，到2017年已经回落到20世纪90年代初期的水平，但资本增长对产出增长的贡献率也下降，向着21世纪初期的水平回落（70%左右）。这说明我国经济在逐步退出资本积累推动的路径。

　　图5.6 人均净资本存量增长率和TFP增长率

　　资料来源：净资本存量的数据来自刘舸帆研究。TFP增长率根据公式（3）计算，资本存量增长率根据刘舸帆研究。劳动人口比例来自Wind，资本产出弹性设定为0.6。

　　以上变化与我国国民储蓄率的变化基本上同步（图5.7）。在21世纪之前，我国的国民储蓄率缓慢上升（20世纪90年代后期还有所下降）。进入21世纪之后的头十年，国民储蓄率快速上升，从2000年的38%一路上升到2010年的52.6%，极大地提高了我国资本积累的速度。2010年之后，国民储蓄率开始下降，到2017年已回落到20世纪90年代的平均水平。

　　相较而言，劳动人口比例的变化很小。在2010年之前，每年平均增长0.74%，2010年之后每年平均下降0.43%，对我国经济的增长速度的影响较小。当然，这不意味着以后的影响也很小，因为我国的经济增长速度在下降，而人口老化速度却在上升。

　　图5.7 国民储蓄率

　　资料来源：根据消费占GDP的比例计算得到。消费占比来自国家统计局网站。

　　全要素生产率方面，2012年之前，TFP增长率与资本积累速度同步（图5.6）。这与资本积累导致效率下降的观点不符，但与刘舸帆 的新发现一致：基础设施投资具有熨平经济波动的功能，而且对TFP增长率有微弱的提升作用。从1982年到2017年，TFP平均增长率为2.4%，但随着时间的推移呈现下降的趋势：20世纪80年代（1989和1990两年除外）的平均为4.5%，90年代平均为3.5%，21世纪头十年平均为2.0%，2010年之后平均为0.3%。这是否意味着我国经济效率持续下降？在一定意义上讲，答案是肯定的。我国的资本积累对GDP增长的贡献越来越呈现疲软之势，这符合资本边际报酬递减的规律。但我们也要看到，20世纪80年代是我国经济走出计划经济的时期，效率的改进包含了恢复经济增长的成分，而90年代是我国经济改革最为剧烈的时期，较高的效率改进是可以理解的。进入21世纪之后，改革红利基本用完，尽管改革仍然还有空间，但想获得90年代的效果，恐怕是不可能的事情。21世纪的经济增长主要靠资本积累推动，到2010年之后，其效用已是强弩之末，效率下降可以理解。好的势头是，2012年之后，人均资本增长率下降，同时TFP增长率触底反弹。看来，2012年之后的经济调整起到了提高效率的作用。

　　三、我国经济的潜在增长率

　　在第二节理论分析的基础上，本节探讨我国经济的潜在增长率。公式3给出了潜在增长率的计算公式，其中的重要变量包括国民储蓄率（s）、资本与产出比例（c）、资本产出弹性（a）、劳动人口变化率（g）以及TFP增长率（gA）。图5.8给出了两个预测。预测1的假设如下：净资本存量增长速度由2018年的8.5%匀速下降到2049年的0%；资本产出弹性由目前的0.6匀速下降到2049年的0.3；劳动人口比例由2018年的72%匀速下降到2049年的55%；TFP增长率的变化分为两段，2018—2030年由0.15%上升到3.5%，2031—2049年匀速下降到2%（美国的长期速度）。预测2的假设除净资本存量的增长率之外，都与预测1相同。关于净资本存量的增长率，预测2假设国民储蓄率从2018年的41%匀速下降到2049年的25%，资本与产出比例固定在3.5，折旧率分为三段：2018—2030年为3.2%，2031—2040年为3.8%，2041—2049年为5%。

　　图5.8 我国潜在增长率预测

　　资料来源：作者计算。

　　预测1的前提是到2049年资本积累只够弥补折旧，不再对经济增长具有任何贡献；如果劳动人口比例不变的话，经济增长就进入稳态。随着资本对经济增长贡献度的下降，资本产出弹性也会下降，而0.3是发达国家目前的平均水平，假设1暗含的假设是我国的经济结构到2049年接近发达国家的水平。2049年的劳动人口比例综合了其他预测给出的数字。 TFP增长率在2030年设定为上升态势，因为我国经济的效率在改善，有望达到我国经济的最高水平，但20世纪80年代作为最高水平不太科学，因此用20世纪90年代的平均水平作为替代。2030年之后，经济改革和结构调整可能基本完成，因此，TFP增长率完全由技术进步率决定，我国离国际技术前沿的距离缩短，收敛发生。

　　预测2不预先设定净资本存量增长速度的收敛，而是从国民储蓄率出发，推导出净资本存量增长速度。目前，东亚经济体的储蓄率仍然在25%左右，因此，设定到2049年我国的储蓄率回落到25%是合理的。资本与产出比例取的是20世纪90年代的平均水平，与设定TFP增长率的思路是一致的。最后，折旧率分三段时间分别设定，是因为在未来一段时间内，我国的资本存量还较年轻，折旧率不会太大，但2030年之后折旧率会提高。起始段设定为3.2%，可以让2018年计算得到净资本存量增长率以及人均GDP增长率与各自的实际值相等。2041年之后采用一般经济模型里对折旧率的设定，即5%，中间2031—2040年为前后两段时间的平均值。

　　预测1给出的2018—2049年我国的平均增长速度为4.33%，预测2略高，为4.85%。两者的差距来自于对净资本存量增长速度的不同假设。在预测1的假设下，到2049年，净资本存量不再增长，而在预测2的假设下，那时净资本存量仍然可以保持2%以上的增长。即使是采纳预测1，我国未来30年的增长速度也不低：2030年之前，平均增长率为6%，2031—2040年下降到4.3%，2040年之后下降到2.1%。可以对比的是，日本在20世纪70年代初期因为布雷顿森林体系瓦解和第一次石油危机，被迫放弃出口导向的发展战略，之后的20年的平均增长速度只有3%左右（因数据来源不同略有差异）。值得注意的是，20世纪七八十年代是日本经济的黄金时代，除个人计算机之外，世界上多数新发明都来自于日本。然而，日本经济在这个时段的增长率并不是很高，说明仅靠创新是无法维持高增长的。从公式3可以看到，资本积累也是一个重要的增长引擎。我国自2010年以来的经济结构转型与日本在20世纪70年代的转型非常相似，而且，我国的技术进步也进入到快车道，在通讯、互联网和人工智能领域处于世界第一阵营，有理由相信，我国经济的黄金时代也将来临。我国与日本的不同之处在于，日本在20世纪70年代初的人均收入已经达到美国的一半左右，而我国目前的人均收入只有美国的四分之一强。从收敛的角度来看，这会让我国的经济维持一段比日本当年更高速增长的时期。但是，收敛的基础是资本积累，而不是技术进步。

　　预测1所显示的增长率已足以让我国在2049年实现成为现代化强国的目标。从人均收入的角度来看，现代化强国的标志是加入高收入国家的行列。更具体的，是达到OECD国家的收入门槛，即人均实际收入达到美国人均收入的45%。当前，世界上只有36个国家的人均实际收入能够超过美国的45%，除石油输出国之外，主要是OECD国家。按照购买力平价计算，2018年我国人均收入相当于美国的27.7%，简单的计算告诉我们，到2049年要达到美国的45%，2018—2049年我国的人均GDP年均增长速度超过美国的1.62个百分点就够了。美国人均收入的长期增长率在2%~2.2%之间，因此，只要我国的人均GDP增长速度超过3.82%，就可以实现进入发达国家行列的目标。如果预测1成立，到2049年，我国的人均收入将达到美国的51.7%，我国的GDP总量将超过美国的两倍。

　　四、讨论

　　以上预测假设内外环境基本稳定，不会出现较大的风险，但是，未来一段时间里，我国需要处理两大长期风险。一个是人口老龄化，另一个是变化的国际环境。

　　无论是否放开生育，我国的人口老龄化也是一个确定的趋势。然而，老龄化的挑战不在供给侧。从公式3来看，只有劳动人口比例的变化率才影响经济增长，而这个变化率是比较小的。而且，随着人工智能和自动化的推广，劳动力供给对经济增长的贡献将越发下降，甚至，在未来一段时间里，我们可能更要担心失业，而不是劳动力供给不足的问题。日本的经验告诉我们，老龄化的挑战主要是在需求侧。老年人的收入是固定的，因而不可能有较大的消费，而养老负担又会挤压年轻人的收入，降低他们的消费，正如日本正在发生的一样。

　　在国际领域，一方面，能够为中国增长提供支持的市场容量将越来越小，另一方面，我国工业技术的持续改进，将对其他国家的工业生产形成挤压。战后东亚地区国家的经济发展基本上符合雁阵模式，但是，中国崛起之后，世界经济增长的“雁阵”可能长期停留在中国。雁阵模式背后的推动力是“头雁”国家（地区）劳动力价格的上涨带动它们的企业把生产转移到劳动力价格更低的“后雁”国家（地区）。但是，随着人工智能和自动化的兴起，劳动力价格不再是一个重要的竞争要素，雁阵模式因而可能失效。另一方面，我国工业的门类齐全，生产网络周密，中等技术企业不会轻易搬迁到其他国家去，因而，即使其他发展中国家能够完成劳动密集型产业的发展，它们要想转型升级也会很困难。

　　如果以上判断是正确的，那么，未来、特别是2030年之后我国将不得不面对国内和国际市场双重的约束。如何破解约束，是未来很长一段时间里我国需要解决的问题。

　　以所有权结构化、社会化推进要素市场化

　　刘尚希 注释标题 刘尚希，中国经济50人论坛成员，中国财政科学研究院院长。

　　当今中国已成为世界第二大经济体，人均GDP接近9 000美元，与经济短缺时代相比已完全不可同日而语。在如今相对充裕的条件下，贫富差距问题凸显出来，于是就有人仍以传统思维对民营企业的发展进行解读，以至于出现了诸如“民营企业要退场”这样的奇谈怪论。应该说，时代不一样了，出现各种奇谈怪论也很正常。但实际上，民营企业的发展，不仅是个实践问题，更是个理论问题。出现这个问题，其实还是与理论的不彻底性有着密切关系，其中既有时代背景因素，又有社会对民营经济的发展，尤其对公有制经济与非公有制经济之间的关系，在理论认识上的不充分密切相关。作为学界人士，有责任、有义务进行这方面的研究。我认为，只有围绕产权制度进行更深入的理论探讨，完善体制机制，才能真正把习近平总书记的讲话精神贯彻落实好。

　　一、改革开放四十年的巨大成就得益于产权激励

　　只有完善产权制度，才能真正解决公有制经济与非公有制经济，即国有经济与民营经济之间存在的鸿沟。毋庸置疑，理论的不彻底性会导致认识的模糊性以及在实践中的摇摆性，这是相互关联的。所以，必须首先从理论上对民营经济发展的必然性进行清晰的阐释，即民营经济的发展不是中国的权宜之计。不仅要从现有的民营经济“五六七八九”的特征去推理，更要从逻辑上，从人类社会发展的趋势上，从所有权与产权、所有制与市场经济等基本理论问题上进行分析，从而得出自然的、符合逻辑的结论。

　　众所周知，中国的社会主义市场经济是在公有制基础上逐步建立并发展起来的。国外的理论界曾一度认为，在公有制基础上不可能搞市场经济，但我们偏偏搞成了，而且实践证明搞得还不错，其原因又如何从理论上来阐释？

　　从中国发展的历史进程来看，在公有制基础上建设社会主义市场经济，并由此衍生出的非公有制经济，为什么能成为国民经济的主体？我认为这应当归功于产权改革形成的产权激励。改革开放四十年来，产权改革主要表现在两个方面。

　　一方面，在公有制经济领域，国企所有权与经营权从不分到分开。另一方面，非公有制经济从被禁止到放开，到鼓励，再到全面支持。这两方面通过产权激励实现了大发展，这就是说，产权比所有权更能促进生产力发展，成为经济发展的内在动力。解决吃饭问题、推动工业化、完善产业体系，都是在产权激励基础上实现的。但现有的产权制度并不完善，激励效应严重递减，只有进一步加快产权制度改革，才能填平公有制经济与非公有制经济之间的鸿沟，把这两者在产权基础上真正融合起来，才能形成经济发展的新动能。而如果在中国未来经济发展中依然按照公有制与非公有制两个板块来运行，那么板块之间就会产生摩擦，产生歧视。这种摩擦是体制性摩擦，这种歧视是所有制歧视。而要解决好这个问题，最根本的办法就是完善产权制度，把两个板块融合起来发展，在产权这个层次上真正做到一碗水端平。

　　综上所述，我认为，要贯彻落实好习近平总书记的讲话精神，不是喊喊口号、读读文件、表表态就可以做到的，而是要进行产权制度改革和创新。然而，产权制度改革又是艰难的，需要以清晰的理论做指导，可能还会触及各个方面的利益，不是一蹴而就的。但我们只能以改革的方式，以改革的办法去贯彻中央精神。不谈改革，只谈文件和政策，这种方式的“落实”往往是水过地皮湿，过去一阵子以后又会回到原状。

　　要以改革的方式来完善产权制度，不仅要从理论上说清楚，更要设计、协调好改革的方案，从而保证在实践中真正加以落实。只有这样，民营经济的发展才能真正融入整个国民经济当中，公有制与非公有制经济才不会成为泾渭分明的两个板块，才不会时不时发生摩擦，现实中各种各样的歧视才能真正消除。

　　二、经济活力来自产权，而不是所有权

　　深化改革，完善产权制度，涉及三方面问题。

　　（一）产权成为市场经济的基石，而不是所有权

　　产权是市场发挥决定性作用的基石。因为所有权强调占有，而产权强调使用，占有是静态的，并不会带来财富，只有使用才能创造财富，只有拥有产权才能真正地推动生产力发展。

　　在市场经济条件下，尤其是在现代市场经济条件下，所有权社会化、结构化的趋势越来越明显。何谓所有权社会化、结构化？所有权实际上不是一个权，它是一束权，包括占有权、使用权、收益权、处分权，这些权是可以分解的，可以由不同的主体来行使。举个日常生活中的例子，一套房子的所有权属于某个人，但这个人可以通过出租的方式把使用权让渡给别人，承租人虽不享有所有权，但他因拥有了使用权而获益。同样，包括土地资源在内的大量生产要素虽然归国家所有，但并非由所有者直接使用。改革开放以来，大量国有的生产要素不是由政府直接使用，使用者当中不仅包括国有企业，也包括大量民营企业和个人。其实这就是国家所有权的社会化和结构化在现实中的表现。

　　以上举例说明，虽然所有权主体是一个，但它的产权可以形成多个。将所有权分解交给多个主体来行使，通过产权交易形成了多个产权主体，也就成为资源配置者。所有权和产权属于两个不同的概念。在现代市场经济中，所有权从绝对化变成了相对化，或者从完全所有权到不完全所有权，在这个趋势中产权衍生出来，产权人成为资源配置的主导力量，构成各类市场主体。微观活力来自产权人，而不是所有人。

　　是谁在进行资源配置？是使用资源的人，这部分人构成了产权主体，而非所有人这个主体。在改革开放进程中，产权改革最先从农村开始。在过去集体所有制下，土地由集体所有，吃饭问题都难解决，后来在不改变土地所有权前提下，通过大包干进行产权改革，推动所有权结构化、社会化，农民成为土地使用者和经营者。通过这样的改革，很快解决了我们的温饱问题，促进了农业生产力的发展，更是大大提升了全社会资源配置效率。后来在国有经济领域推动两权分离的产权制度改革，也激发了国有企业的活力。所有权可以不变，只要产权激励搞对了，经济同样有活力，发展同样有动力。中国不搞私有化，同样可以通过市场来配置资源并发挥决定性作用，其秘诀就在于产权改革。但这些改革并未完成，还在继续。如果不推进与社会主义市场经济体制相适应的产权制度改革，下一步的发展潜力就难以提升。

　　要提高资源配置效率，就不能拘泥于所有权的完整性，必须放弃不合时宜的绝对所有权。对于大量国有生产要素，若不能通过所有权分解、产权交易的方式，就不能得到有效配置，那实际就是对国有资源、国有资产的损害，限制其不能得到充分有效的利用，使它贬值。国有资产只有在流动中，通过产权化才能完成其历史使命，使人民有机会分享更大的经济蛋糕，改善人民生活。从这个意义上来说，所有权社会化、结构化是一种历史趋势。

　　（二）当前存在所有权清晰，但产权不清晰的问题

　　对于作为所有权对象的生产要素或资产，过去长期是以占有为目的，而现如今是以收益为目的。如果没有收益，就意味着所有权在经济上没有实现，彻底虚化了。如此一来即使占有，又有什么意义？在市场经济条件下，以占有为所有权主要内涵的时代已经过去。在当今社会，占有只是手段，更重要的是获取收益，实现增值。收益权成为当今社会所有权的核心内涵，其他权能都可以交给其他更有效率的主体来行使。

　　而对所有权进行分解，让不同的主体来行使，这就是产权构建的过程。产权构建的过程，就是订立契约的过程，属于民法规范调整的对象。在市场经济条件下，产权成为公、私所有权的普遍实现形式。产权源自所有权，又超越所有权，也同时超越了公与私，成为资源有效配置的内在机制，故而成为市场经济的基石，产权制度是社会主义市场经济体制的基础性制度。

　　社会主义市场经济既非单纯的私有制，也非单纯的公有制，而是以产权为基础的混合经济。公有制经济、非公有制经济都将演变为“产权经济”。所有权已不是最重要的，从发展生产力的角度来分析，如何对资源进行有效配置，提高其利用效率，这才是最重要的。因此，要把完善产权制度作为新时代经济体制改革的重点，补齐短板、完善法治，持续加强产权保护，稳定长远预期。

　　（三）推进所有权社会化、结构化的改革

　　完善产权制度，填平公有制与非公有制经济之间的鸿沟，就需要加快所有权社会化、结构化的改革。模式的创新、产品的创新，往往是技术专利、研发人员、创意设计、风投等各种创新要素组合的结果。但在现实中往往遇到体制问题，这是因为大部分科研院所是公有制的，研发出来的成果如何实现转化？转化的收益归谁？过去认为这是国有资产，所有成果转化形成的收益应全部归国家所有，在这种情况下很难激发研发人员的积极性。如今国家出台了新的政策规定，科技成果转化收益的一定比例可以为研发人员个人所有，或由单位自主分配，从而调动了科研人员的积极性，这就是知识产权社会化、结构化的优势所在。创业创新就需要对知识产权进行社会化、结构化，否则，创新是很难真正实现的。

　　所有权有公、私之分，而产权则是中性的、可以混合的，是一种民事权利。比如说国家的土地出让给私人企业甚至是个人使用，那么土地的产权是什么性质呢？土地的所有权要么属于国家，要么属于集体，这是清晰的，但是土地的使用者可能是国企、民企或是个人，此时，土地的使用权，法律上称为用益物权，作为一种产权，是公有还是私有，就说不清楚了，用划界的对立思维无法对此描述。国有土地，从源头来看是公有的，属于公共产权，但是从使用者来看，也可以说它是私有的，属于私人产权，土地的使用权受法律保护，因为订立了契约。在这种情况下，产权既非绝对的公有，也非绝对的私有，而是两者的混合，变成了一种中性的民事权利。这就是为什么我们讲所有权的时候往往有公私之分，但谈到产权的时候就很难用公与私的概念。所以，在市场经济的运行层面，在资源配置中，产权很难用公与私来分类和定义，公有制经济与民营经济的分类逻辑上也难以说得通。公与私的概念存在于政治层面、社会层面、经济层面，其内涵是有区别的，不能一概而论。决定社会性质的也不是公与私，而是取决于社会领导阶层的性质。

　　股份公司是市场主体存在的一种重要组织形式。股东并没有实际的经营权和控制权，仅有收益权，大股东可以参与决策，小股东可以影响决策。从股份制企业的组织形式来看，所有权的结构化、社会化发展到了一个新的高度。随着数字经济的发展，平台型企业组织形式日益涌现，所有权的结构化、社会化，还会得到进一步深化、拓展。

　　三、从以所有权为中心转向以产权为中心

　　中国有关所有权的法律是非常清晰的，而关于产权的法律则相对滞后。《物权法》历经14年8次审议终于在2007年3月16日的十届全国人大五次会议上通过并实施，可见，在公有制基础上建设市场经济比在私有制基础上建设市场经济的难度大得多，既面临很多新的理论问题，也面临很多新的实践问题。

　　无须讳言，中国的国民经济按照公有制经济和非公有制经济进行划分，从生产关系来说或许是有意义的，但从生产要素的市场化配置来说则会产生阻碍，不利于生产力的发展。基于此，不宜过分强化公有制经济和非公有制经济的概念，不要动辄区分这是民营企业，那是国有企业，因为越强化这个概念，两者之间的分别就会人为凸显，就越会产生摩擦，在产权层面的融合就会遇到更大的困难。在进行混合所有制改革过程中，遇到了这样那样的困难，大多与过分强调国有经济、民营经济的分别有关。而过分强调国有经济和民营经济，恰恰是基于所有权的观念，而非基于产权，过于强调传统的生产关系，而忽略了当今生产力的要求。这说明，我们需要进一步解放思想，解决好公与私的问题。

　　尽管党的十九大报告强调要完善产权制度，夯实市场经济的基石，然而，受传统观念影响，人们不由自主地基于所有权去划分经济形态，根据所有制性质划分企业类型，这样就会出现所有制的歧视。这种所有制歧视又强化了我们的传统所有权观念，难以真正换位到产权观念上来。

　　完善产权制度，填平公有制与非公有制之间的鸿沟，社会主义市场经济理论与实践就应当从以所有权为中心转向以产权为中心，让产权走上前台，让所有权隐向后台。产权一旦取得主导地位，所有权也成了产权的一种形式，法律上的所有权与产权也就没了分别，后者通常被称为用益物权，两者仅仅是财产权的两种不同形式。对自物权（所有权）与他物权，如建设用地使用权、探矿权、采矿权、承包权、租赁权、经营权、开发权等产权形式，应一起得到同等保护，实现财产权的公平，稳定预期，提升社会诚信水平。

　　四、以所有权结构化、社会化推进要素市场化

　　供给侧结构性改革的核心问题，就是要素市场化改革。如何通过所有权结构化、社会化推进要素市场化，其实就是产权制度问题。由于中国的产权制度还不完善，公有制条件下的要素占有权、支配权等不够清晰，生产要素的市场化配置受到多种束缚，造成要素收益流失、交易成本偏高、资源错配、生态环境“公地悲剧”、相关领域体制改革推进艰难等问题，严重妨碍了国家治理能力与治理体系的现代化，应当创新在公有制条件下的产权理论，推进产权改革的实践。

　　（一）“产权”等基础性问题应成为供给侧结构性改革的一个总纲

　　第一，“所有权清晰、产权不清晰”是当前中国社会主义市场经济体制有待解决的基础性问题。产权混同于所有权、财产权与行政权不分是“产权不清晰”的根源所在。一谈到产权改革，有人就认为是私有化，这是一种非常错误的理解。在市场经济条件下，无论公有制还是私有制，如果要实现生产要素的市场化配置，离不开产权这个权利载体。不能简单地把产权和所有权画等号，产权源自所有权，但又超越了所有权。公有制和私有制是传统的生产关系描述，产权更多的是生产要素配置层面，根植于生产力的直接要求。

　　第二，进行供给侧结构性改革，“产权”等基础性问题应该成为关键领域改革的一个总纲。产权改革涉及国企，也涉及中央与地方的改革。比如属于国家所有的矿山、土地等公共资源，很多时候都是地方在决策，以至于形成一种观念，“在谁的地盘上，就归谁所有”。其实背后就是一个产权制度的问题，国有的矿山、土地等公共资源，虽然所有权上是国有的，但具体的占有权、使用权、收益权等所有权权能，并未有明确的法律规范，无明确授权。除了经营性国有资产，其他多延续了计划经济时期的“国家所有、分级管理”的模式，但“分级管理”实际演变成“分级所有”，很多区域之间的利益矛盾和国家凝聚力向心力的风险也由此引发。在我国公有制条件下，亟待重视与加强产权理论和产权制度方面的创新，这事关我国基本经济制度的完善与稳固，事关国家长治久安和稳定统一。

　　（二）产权构建过程就是民事立契过程、要素市场化配置过程

　　第一，市场发挥决定性作用，需要明确市场主体对要素的支配地位，在这方面还有大量工作要做。

　　第二，产权制度构建就是所有权分解后的权能作为要素在市场主体间的配置。

　　第三，产权制度构建需要理顺三大核心关系：首先，通过明确中央与地方政府间产权，理顺纵向产权关系；其次，通过区分财产权与行政权，理顺横向产权关系；最后，通过明确要素产权的公共属性与私人属性，理顺公私产权关系。

　　（三）以中央对地方确权为主线，构建财产权与行政权分开运行的制度框架

　　第一，产权制度改革应以中央对地方确权为主线。首先，明确中央与地方政府对各类公共资源的财产权。其次，产权归中央的公共资源由中央行使财产权。最后，产权归地方的公共资源由地方行使财产权。

　　第二，在确权的基础上让财产权与行政权分开运行。

　　第三，在财产权与行政权分开运行的基础上形成要素市场化配置的产权制度。

　　“以变求稳”推进中国经济高质量发展

　　黄群慧 注释标题 黄群慧，中国社会科学院经济研究所所长。

　　当今世界正经历前所未有的大变局，中国快速发展过程中面临的发展环境日益复杂和严峻。2018年中国坚持稳中求进工作总基调，稳妥应对中美贸易摩擦，确立了稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期的经济工作目标，经济发展实现了在高基数上总体平稳、稳中有进。2019年中国经济面临的环境更加不确定，风险和挑战因素日益凸显，经济下行压力不断增加，“六稳”工作任务更加突出。在这种背景下，应该以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，审时度势，分析国内外经济形势，坚持稳中求进工作总基调，通过“以变求稳”来推进中国经济的高质量发展。这意味着“六稳”不能回到以刺激为主的传统政策思路上，而应该通过深化改革开放保证经济稳定发展。

　　一、以营商环境完善之“变”求企业发展预期之“稳”

　　面对世界经济增长乏力、贸易保护主义抬头、中美贸易摩擦以及国内经济转型等不确定性影响，企业家对未来经济发展预期不稳、信心不足，这成为影响企业投资和经济增长的关键制约。“六稳”的关键在于“稳预期”。通过对企业直接感受的具体营商环境的不断完善，直接降低企业经营成本、提升企业应对不确定性环境的能力，进而极大增加我国经济活力。营商环境可以认为是一个经济体内的企业在开办企业、金融信贷、保护投资者、纳税等覆盖企业整个生命周期的各个重要领域所需花费的时间和成本总和。营商环境的改善对吸引投资、提振企业家信心、促进企业再生产具有重要意义。

　　世界银行发布的《2019全球营商环境报告》对全球190个经济体商业监管环境的效率和质量进行评估排名，报告显示中国营商环境排位由78名大幅度上升到46名，被评为改进最显著的十个经济体之一，特别是在“获得电力”和“办理施工许可”这两项指标上得到大幅度改善 。围绕优化改善营商环境，2019年《政府工作报告》提出了以简审批优服务便利投资兴业、实施更大规模的减税、明显降低企业社保缴费负担，以及各类资源使用的涉企收费、着力缓解企业融资难融资贵问题，将制造业等行业现行16%的增值税税率降至13%，城镇职工基本养老保险单位缴费比例可降至16%，这些在简政、减税、降费、融资便利等方面的实实在在的政策措施，直击当前企业经营中痛点和难点，极大推进了我国营商环境进一步改善。世界经济论坛（2019）发布的一份研究表明，降低税率对于我国企业创新活动具有重要的激励作用，每将实际税率降低一个百分点，企业专利申请的平均数量提高5.7%，发明专利申请将提高4.4%，实用专利申请提高4.7%，熟练劳动力比例提高14%。

　　但是，必须认识到，我国营商环境还需要更加法制化、国际化、便利化和透明化，我国在改善政府服务效率、提高融资效率、提升城市公共服务水平、改善税收等许多方面仍然还有很大的上升空间。在2018年，中国企业家调查系统对2003年到2017年的营商环境进行了调查，调查结果表明，虽然在过去15年中企业营商环境有很大改善，营商环境指数（总分100）从40提升到60左右，但是营商环境指数总体还比较低，只是达到了刚刚及格水平，而且自2011年以来，营商环境指数得分呈现波动，不再是直线上升。 因此，为了“稳预期”、促进经济平稳运行和企业持续创新发展，政府进一步深化“放管服”，提高政府服务效率，优化企业融资环境，完善公共服务设施，促进创新环境改善，将具有重要的意义。

　　二、以加速创新创业之“变”求产业结构持续优化之“稳”

　　我国正处于工业化后期产业结构转型升级的关键爬坡阶段，产业结构正沿着智能化、绿色化、服务化和高端化的方向持续优化升级。以工业为例，近些年，高技术制造业和装备制造业增速都高于工业的平均增长。2017年，高技术制造业、装备制造业增加值分别比上年增长13.4%、11.3%，增速快于规模以上工业6.8和4.7个百分点，占规模以上工业增加值比重分别为12.7%和32.7%。与2012年相比，高技术制造业、装备制造业比重分别上升了3.3和4.5个百分点。2018年，高技术制造业投资增长16.1%，增速比全部制造业投资高6.6个百分点。2018年，规模以上工业战略性新兴产业增加值比2017年增长8.9%，规模以上工业高技术产业增加值比上年增长11.7%，分别高于整个规模以上工业2.7个和5.5个百分点。另外，在新工业革命背景下，基于移动互联、物联网、云计算的数字经济新业态、新模式蓬勃发展，极大地提升了传统产业、促进了经济发展新旧动能转换，新动能成为保持经济平稳增长的重要动力。2017年由新技术、新产业、新模式、新业态等构成的经济新动能对经济增长的贡献度超过三分之一，对新增就业的贡献度超过三分之二。网上零售额年均增长30%以上，信息消费、绿色消费等新兴消费快速增长。

　　但是，总体而言我国产业结构问题还十分突出。具体而言，我国产业结构存在的问题主要表现为三个层面的失衡。第一，总体上存在实体经济和虚拟经济发展的失衡。近些年以金融、房地产为核心的虚拟经济过度膨胀，资金、人才等资源向虚拟经济过度配置，虚拟经济在国民经济占比增速提高过快，金融业占比甚至已经高于美国金融危机的该项比例，总体上经济呈现“脱实向虚”趋势。第二，工业和服务业发展存在失衡。在服务业效率远低于工业效率的前提下，服务业占比在近些年过快提升，平均每年占比提升超过1个百分点，很快超越了工业占比，到2018年达到了52.2%。服务业占比提升并不一定意味着产业结构升级，实际上由于服务业效率低于工业，服务业占比过快提升反而使整个经济效率下降，出现了产业结构的“逆库兹涅兹化”问题 ，或者说是产业结构在数量上体现为“转型”但在效率上并未“升级”。第三，三次产业内部结构的失衡。对于三次产业而言，技术密集型产业和新经济比重还不够高，采掘业、重化工产业占比还相对较高，制造业总体供给质量还不够高，制造业高端化、智能化、服务化、绿色化水平还有待推进，服务业中生产性服务业的占比、质量和效率还有待提高，供给侧结构性改革还亟待进一步深化。

　　促进我国产业结构持续优化是我国跨越中等收入陷阱、步入高收入国家的关键，必须不断深化产业结构持续优化的趋势。这要求坚持创新引领发展，改革创新科技研发和产业化应用机制，提升科技支撑能力，加速创新创业，一方面推动传统产业改造提升，另一方面促进新兴产业加快发展，促进新旧动能接续转换。围绕推动制造业高质量发展和加快建设制造强国，培育新一代信息技术、高端装备、生物医药、新能源汽车、新材料等新兴产业集群，壮大绿色环保产业，加大基础研究和应用基础研究支持力度，进一步把大众创业万众创新引向深入，对各个方面都提出了具体的要求和政策导向。从实体经济健康发展的政策思路看，也应该把握三个方面导向：首先，提高制造业供给体系质量，围绕提高制造业供给体系质量深化供给侧结构性改革，化解制造业供需结构失衡；其次，形成工业和服务业良性互动、融合共生的关系，化解产业结构失衡，构建创新驱动、效率导向的现代产业体系；最后，在“虚实分离”的常态中坚持“实体经济决定论”，从体制机制上化解“虚实结构失衡”，将风险防范的工作重点从关注金融领域风险转向关注长期系统性经济风险。

　　三、以经济体制机制改革之“变”求经济高质发展动力之“稳”

　　深化市场化改革、向改革开放要经济增长动力是我国改革开放40年取得的最重要的经验，也是高质量增长、提高全要素生产率的内在要求。在国际环境风险和挑战凸显、经济下行压力增大的情况下，进一步深化改革开放无疑是2019年稳增长的必然要求。这要在两方面着力，一方面是进一步完善市场机制建设，促进市场公平竞争。以公正监管促进市场公平竞争，改革完善公平竞争审查和公正监管制度，加快清理妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法。按照竞争中性原则，在要素获取、准入许可、经营运行、政府采购和招投标等方面，对各类所有制企业平等对待。另一方面是培育多元有竞争力市场主体，规范市场主体行为。坚持“两个毫不动摇”，既要加快国资国企改革推进混合所有制改革，提高国有企业市场竞争力，又要优化民营经济发展环境，鼓励、支持、引导非公有制经济发展。

　　当前，深化国资国企改革仍然在我国经济体制机制改革中具有中心地位，必须从经济体制改革的系统全局视角来认识和推进国资国企改革，不能仅仅停留在把国资国企改革的目标定位为把国资做大做强做优，还必须考虑到深化国资国企改革对创造公平的市场竞争环境的重要意义。2017年以来，全国国有及国有控股企业利润总额同比都保持了较高的增长，但在注意到国企发展取得可喜的成绩同时，必须认识到国有企业业绩增长的主因是上游产品价格因素，而且这利润大幅增长背后也蕴藏着值得担忧的问题。一方面，从中长期看国有企业资产总体创收创益能力是下降的，国有企业总体经营效率低下的弊病一直未能得到有效改观，国有企业利润增速并不可持续。另一方面，由于国企处于产业链上端，近年来，上游国有大企业利润快速增长，很可能是以挤压为数众多的下游中小企业的生存空间及牺牲后者的利润为代价的。近年收缩态势最明显的是外资企业。从企业数量上看，我国的外资工业企业数量，在2012年达到峰值57 724家后，持续保持逐年下降的态势，到2018年已经减少了1万家，外资企业的亏损面已提高到了25%。另外，民营企业数量增长明显放缓，民营工业企业的亏损面已提高到15%。因此，从我国经济发展全局看，深化国资国企改革的目标绝不能够忽视创造公平竞争环境、促进整个经济高质量发展的要求。

　　具体到国资国企改革本身，因为这是一项复杂的系统工程，在实质推进过程中一定要注意各项改革任务和政策措施的协同性。无论是国有企业功能定位和国有经济战略性重组，还是推进混合所有制改革和建立以管资本为主的国有资本管理体制，以及进一步完善现代企业制度，这些改革任务都不是割裂的，在具体推进过程中需要注意其协同性。例如，构建以管资本为主的管理体制，就要注意与国有经济战略性重组、深化垄断行业国有企业改革相协调。以管资本为主加强国资监管，最为关键的改革任务是改组组建国有资本投资、运营公司。这需要通过行政性重组和依托资本市场的兼并重组相结合的手段，将分散于各个行业、各个企业的国有资产的产权归为这些国有资本投资、运营公司持有，这也是一个国有资本布局战略性调整的过程。因此，改组组建国有资本投资、运营公司是要与国有企业兼并重组协同推进的。企业兼并重组的意义，一方面在于通过股权运作、价值管理、有序进退等方式，促进资本合理流动和实现保值增值。另一方面通过开展投资融资、产业培育和资本整合等方式，推动产业集聚和转型升级，优化资本布局结构，而这正是改组组建国有资本投资、运营公司的目的所在。近些年不断出现一些中央企业重组案例，但没有与改组组建国有资本投资、运营公司相结合，属于单方面推进，将来还会面临再次重组的可能性。不仅如此，在改组组建国有资本运营、投资公司过程中，还需要综合考虑到建立有效市场结构的需要，要注意到改革政策与竞争政策的协同。国有企业在特定行业内的企业数量既不是越少越好，也不是越多越好，否则不是造成垄断就是造成国有企业过度竞争。国有企业兼并重组和国有资本布局调整要有利于形成兼有规模经济和竞争效率的市场结构，有利于化解当前经济运行的突出矛盾——产能过剩问题，这意味着国企兼并重组要与供给侧结构性改革相协同。因此，推进国有企业改革的整体协同原则，要求在推出“1+ X”系列国有企业改革政策体系同时，在“十四五”时期根据经济高质量发展的要求对国有经济布局有一个整体规划，以利于指导国有企业改革的整体协同推进。

　　四、以区域格局优化之“变”求投资需求增长之“稳”

　　经济改革开放以来各个区域“竞争”发展，促进了中国的经济高速增长，但形成了东部、中部、西部发展不平衡的格局，虽然中央通过区域协调发展战略不断努力推进区域协调发展，但东部、中部、西部发展差异以及相对于东部地区，中西部地区发展的不充分问题依然突出。实际上，东部、中部、西部各个地区之间的发展水平差异程度，已经大到工业化阶段的差异，东部地区总体已经处于工业化后期，而西部地区只处于工业化中期。 这种差距虽然因为国家推进区域协调发展战略近些年有差距缩小的趋势，但是这个趋势并不是很明显。2018年在整体经济面临下行的压力下西部地区经济增长表现不佳。西部地区工业产品产量及占全国比重均出现下降，西部地区企业效益总体状况不容乐观，在创新方面更是与东部地区差距进一步扩大。2018年东部地区GDP增速下降0.4个百分点，中部地区下降0.2个百分点，而西部地区下降0.6个百分点。 在当前中美贸易摩擦背景下，原来设想通过推进西部地区承接东北地区的产业转移形成国内版“雁阵理论”， 又面临着极大挑战，更多的产业开始越过西部而迁移到越南等东南亚国家。

　　在认识到中国区域发展不平衡不充分是一个问题的同时，也需认识到这恰恰又是中国经济发展具有很大韧性和潜力的一个重要原因。在当前面临中美贸易摩擦、中国经济下行压力增大的背景下，通过进一步推进实施国家区域发展战略、统筹城乡区域发展、形成良性互动区域发展格局，不仅仅是促进区域经济高质量发展的必然要求，也对于经济“六稳”具有重要意义。针对东北全面振兴、中部地区崛起、京津冀协同发展和高标准建设雄安新区、粤港澳大湾区建设、长江经济带发展、长三角区域一体化等重大国家区域发展战略，可以加快实施一批重点项目，这样既合理扩大了有效投资，稳定了总需求，同时又有利于区域经济的高质量发展。当前，我国的中部地区经济发展韧性较大，可以顺势而为积极推进中部地区的发展，但我国西部地区经济下行的压力巨大，尤其是东南亚国家对我国西部的“投资区域”替代性较大，有必要对西部地区的开放战略进行重要倾斜，以“一带一路”为抓手，吸引各类企业、特别是外资企业投资于西部地区，国家有必要制定“一带一路”西部地区的行动计划，给西部地区更多的政策倾斜，让西部地区在“一带一路”中有更多、更大的发展机会。从全国意义上，这既稳定了增长，又进一步促进了区域的协调发展。

　　迎接中国经济增长新高峰

　　王建 注释标题 王建，中国经济50人论坛成员，中国宏观经济学会副会长。

　　近来在有关防风险和稳增长的讨论中，已经有越来越多的学者注意到，和国际经验比较，中国的经济、投资和消费增速的下降速度偏离得非常明显，因此有学者认为应该对这个现象进行更深度的研究，否则很难保证防风险和稳增长的宏观政策有效实施。而我认为，要解决经济持续下行的问题，摆在首位的反而不是政策，而是认识问题。

　　从宏观层面看，宏观政策是最底下的一层，上面还有制度安排，而最高层面的是认识问题。中国的改革开放，就是从突破“姓社姓资”的认识开始，然后才是市场经济的体制突破，才有了各种宏观政策取向的转变。今天中国经济增速之所以会持续下行，还是和两个认识走入了误区相关。如果这两个认识误区不打破，不管宏观政策怎么调整，经济增速持续下行还是无法摆脱。

　　第一个认识误区是认为中国经济已经进入了降速阶段，理由是工业化已经基本上完成，应该进入到后工业化时代的服务业主导阶段。由于有了这样的认识，对中国经济增长从高速阶段下来的变化，就有了足够的心理准备。但现在的问题是，经济增速一降再降，不断突破人们认为是正常的降速区间，这个时候才开始对降速的正常性产生了怀疑。2018年下半年以来，中央相继提出了“六稳”“七防”，我认为就是这种从“正常降速”到“不正常降速”认识的转变。

　　那么为什么“中国已经完成了工业化”的认识不对呢？因为中国的特殊国情是，中国是一个“二元结构”国家。对市场经济国家而言，一元结构是主流，古典市场经济是金字塔型结构，即越向下穷人越多，越向上富人越多。“二战”后改良了的市场经济是橄榄型结构，即中产阶级占主体。但二元结构是工字型结构，即上面有个较小的富裕群体，中间收入群体很小，再下面是一个庞大的低收入群体。

　　在中国目前的8亿城市常住人口中，高收入与中高收入群体占40%，平均年收入是6万多元，中国的居民人均收入大约是人均GDP的90%，折算成美元，这部分高收入人口的人均GDP就是2.5万美元左右。中国农村居民中的最高收入只相当于城市居民的中等水平，但考虑到一部分高收入农村居民的收入已经达到城市中高收入以上水平，如果按高收入农村居民占农村居民的5%计算，则中国目前全体居民中，有大约近3.5亿人的人均GDP在2.5万美元以上。按一样的算法，中国目前其余的10.5亿人口的人均GDP就是4 000美元。

　　10.5亿低收入群体是中国的人口主体，处在这个收入水平上的群体，其消费力还处在满足了吃穿的小康水平阶段，而3.5亿中高收入群体才有能力买车买房，消费水平才进入了现代化的富裕阶段。进入21世纪以来，中国经济开始起飞，这得益于两大需求引擎的拉动：一个是新全球化所产生的外需，另一个就是3.5亿中高收入群体对房、车的需求产生的内需。以2012年中国汽车保有量增速下降和2015年中国房屋竣工面积增速下降为标志，中国先富人群的住房、汽车置业陆续完成，到2018年终于进入住房、汽车相继负增长阶段，相应带动围绕住房与汽车消费的一系列相关产业，如家电、家具等产业都进入了增长低谷。

　　但是，中国的人口主体还没有实现从“小康”向“富裕”阶段的跨越，因此由“二元结构”所决定，中国的工业化高峰也是两个，而不是一个。新千年以来出现的经济“起飞”是第一个高峰，第二个高峰将是由10.5亿低收入群体引起的更大、持续时间更长的经济增长高峰。

　　我们可以从三方面的数据来看这个新高峰的模样：第一，2018年中国千人汽车保有量是170辆，而发达国家是600~800辆，何以中国在170辆的水平上汽车需求就发生了停滞？很巧的是，日本在1970年也是170辆，而日本基本是在1975年完成工业化，之后则汽车保有率出现猛升，直到20世纪90年代上升到650辆。中国在170辆的水平就出现了负增长，就是因为3.5亿先富人群的房与车需求已经达到了“天花板”，但后期10.5亿人的需求将更庞大，会给房、车需求乃至整体经济增长提供更巨大的空间。第二，如果把目前10.5亿人的消费水平提升到3.5亿人的水平，中国的社会消费品零售额将从2018年的40万亿元增加到120万亿元，是今天的3倍。第三，按照工业化先行国的历史经验，当进入到居民消费从吃穿向住行阶段跨越的时候，首先是大幅度提升能源、钢铁等基础产业的供给能力，随后就会进入到以住房、汽车需求所引领的机械、电子和化工等重加工业发展阶段。而中国近十年来之所以会把“去产能”的重点放在钢铁和煤炭上，其实正是工业化开始进入到重加工业的标志，这个标志的产生，不是3.5亿中高收入群体的后工业化阶段所标志出来的，而是10.5亿低收入群体的工业化中期阶段所标志出来的。

　　第二个认识误区，就是所谓“基数大、增速慢”的规律。中国经济自改革开放以来已经经历了30多年的高速增长，目前GDP总值已经超过13万亿美元，居世界第二，所以官产学三界人士似乎已经共同认同了“速度应该下降了”这个判断。从工业先行国的历史经验看，的确在完成工业化后速度都开始下降，但那是对“一元结构”国家而言，是“一元结构”国家的经济规律，对中国这样的“二元结构”国家是不适用的。从世界范围看，世界经济也是二元结构，有美国、日本和欧盟等发达国家和地区，也有中国这样的发展中国家。如果因为发达国家的经济基数大了，全世界的经济增速也都高不起来，就不会有中国经济起飞的奇迹。缩小到中国内部，因为已经有过了一个经济增长高峰，或者因为3.5亿人的生活走入了现代化阶段，所以认为后面的10.5亿人就永远不会买房买车，就不会引起另一个经济增长高峰，同样也是错误认识。只有破除“基数大、增速慢”的梦魇，才能使中国经济走出低谷，进入第二个经济增长高峰期。

　　实际上，我们已经离第二个经济增长高峰期不远了。按新千年至今9%的经济增长速度计算，3.5亿人在新千年之初的人均收入水平是5 000美元，在此基础上出现了对住房和汽车长达10年的爆发性增长。而今天10.5亿低收入人口的人均GDP也已经达到4 000美元，离5 000美元并不很遥远，还是按9%计算，到“十四五”中后期，第二个经济增长高峰期就会到来。

　　从“一元结构”的经济规律和3.5亿人的工业化阶段出发，来看待中国经济增长问题，就必然会走入认识误区。如果认识不转变，仍然认为经济减速正常，认为出现经济低谷是由于降速阶段与经济周期叠加，因此所有政策都在围绕反周期打转，中国经济增长新高峰的到来就会遥遥无期。

　　最后，由于中国低收入群体的主体是农民，所以城市化是打破“二元结构”和走出经济低谷的根本举措。 读懂“十四五”：开局之年，中国经济将如何踏上新征程（套装共10册）