您可以在百度里搜索“读懂“十四五”：开局之年，中国经济将如何踏上新征程（套装共10册） 艾草文学(www.321553.xyz)”查找最新章节！

　　第四章 经济改革与稳预期

　　供给侧改革与需求侧调控并行不悖

　　樊纲 注释标题 樊纲，中国经济50人论坛学术委员会成员，中国经济体制改革研究会副会长，国民经济研究所所长，中国（深圳）综合开发研究院院长。

　　一、经济变量是有时间维度的

　　所谓经济变量的时间维度，是指它是可以短期内就发生变化的，但需要较长的时间才能发生变化并对其他经济变量产生影响。比如，劳动力这个变量，现在说我们劳动力不够了，要通过改变生育政策、鼓励生育以增加人口，这个变量就是一个“慢变量”，因为从现在鼓励生育，即使假定生育意愿存在，也需要至少18年的时间一个婴儿才能长大成人，改变劳动力的数量。体制改革这个变量，不能说完全是慢变量，但在多数情况下，由于各种因素的作用，关于如何改革要经过许多讨论，一项改革还要与其他体制相协调，等等，一般不会是很快的。党的十八届三中全会列出的改革任务，到今天真正完成并见效的并不多。所以，如果是“通过体制改革，稳定预期、稳定投资”，在10年或20年的时间维度中看，是对的。但是如果是通过体制改革稳定2019年的预期与投资，就很难真正实现，因为当2019年结束时，体制可能还没有发生任何改变。

　　经济变量也有短期就能发生改变的，比如利率。中央银行看到通货膨胀正在升高，立即决定加息，第二天全国金融机构贷款的利率就能提高，货币供给出现收缩。中央政府认为当前的总需求不足，决定通过增加预算支出扩大投资，第二天就可以安排财政部准备项目，下一周资金就可以到位，开始在市场上买东西扩大投资需求。

　　所以，我们要对经济变量，特别是“政策变量”的时间特征，有清醒的认识。当提出一项政策建议时，需要了解政策实施见效的时间。没有时间概念的政策建议，是无效的政策建议。

　　通常我们做短期政策建议时，要假定长期变量不变，就是这个道理。当我们实施短期宏观调控政策时，我们要说一句“假定体制不变、资源条件不变，人们的偏好不变……”，这些被假定不变的东西，在长期内都是可以变化的，只是在短期内，它们是很难变化的。

　　二、供给侧的变量多是长期变量

　　所谓“供给侧”，指的就是生产活动，就是生产力。经济增长是供给的增长，经济结构的改变或提升是供给结构的改变与提升。发展经济，说到底就是发展生产力，实现经济增长。所以经济学研究中最重要的部分，就是供给侧的问题。

　　也许正是因为供给就是生产，供给能力就是生产力。提高生产力的各种增长因素，大多数都在时间上具有长期的特征。前文提到增加劳动力，需要十几二十年。搞教育，从建成学校开始，学生从小学到高中毕业，需要12年的时间。大学就需要更长的时间了。资本形成，建一个工厂时间有长有短，一个投资决策做出以后到产品出厂，可能会花费1年时间，在重工业花费2~3年也是可能的。

　　另一个重要的增长要素是科技进步和科技创新。这是必须经过长期的艰苦努力才能实现的事。一个企业发展进步，接近了技术的前沿，才谈得上有了创新的能力。而且，真正的技术创新，特别是具有革命性的技术创新，在时间上是无法预测的、随机的，不是你能计划和预见的。如果是想在一两年的短时间内通过重大技术革命实现经济增长，这种想法基本是不可靠的。但它可能真的奇迹般地在一年发生了，那也只是机缘巧合，它可能十年后也不发生。你不能制定一个经济政策是把经济增长的宝押在一个小概率事件上。

　　体制改革是经济增长也就是供给侧生产力提高的一个基本要素。方向正确的体制改革导致资源配置和资源利用的效率提高，从而提高生产力。体制改革加强了对创新和投资的激励，从而促进经济增长。但是体制改革一般是需要时间的。一些重大的制度，可能需要几十年的时间才能改革到位。比如国有企业体制改革，40年前就开始研究、出台政策，40年后仍然不能满意。又比如金融体制改革，中国股票市场改革多年但现在注册制仍然没有确立，对企业直接融资、促进投资增长和效率改进没有起到任何帮助。房地产税讨论了十几年仍然没有出台。房产税最终使“长效机制”这个词有了新的含义，即只有在长期的未来才能起作用的机制。如果指望房产税马上能稳定市场，那房地产市场的泡沫现在可能仍然膨胀。

　　以上分析的有关供给侧改革的因素，对经济的发展和增长的质量，是最根本、最重要的决定性因素。正因为这些要素十分重要，所以要一刻不停地努力做事，长期坚持改善教育、积累资本、自主创新、体制改革。因其长期，所以不能讲一次、讲一时，而要年年讲、月月讲、天天讲。否则，这些方面的改进就不会在日积月累中见到实效！

　　三、短期变量主要在“需求侧”

　　供给侧也有短期因素，比如去产能、去库存、去杠杆。第二节所论述的生产力形成，是一个长期的过程。包括过剩产能，其形成过程也不可能是短期的，建一个钢铁厂需要两三年的时间。但是，一旦认定它是过剩产能，要把它从物理上除掉、炸掉（或者最简单的，就是废掉、停掉），一个星期甚至一天就可以做到。当然现实中这会涉及人员与体制，并没有那么简单。现实中去产能、去杠杆也会拖一段时间，但是只要所有人同意存在产能过剩和供求再平衡的问题。而且不能在需求侧解决，即不能靠扩大内需来解决，因此要在供给侧通过去掉一部分产能来解决。这时，如何采取行动就是一个短期问题。

　　短期变量，也就是随时可以改变的经济因素，主要都在需求侧。基本的逻辑在于，需求是人们决定花不花钱和怎么花钱的问题。它不像供给侧，为了满足需求，要花时间建工厂提高技术扩大生产力。有了钱可以花，随时可以花。这就是个短期问题。对政府来说，不仅财政政策变量可以在短期内发生调整（包括政府发债借钱来花），还可以通过调整货币数量，最终扩大信贷规模，让企业和个人有更多的钱来买东西，从而扩大需求。反之亦然。在中国，住房市场需求过旺，政府还可以出台行政手段，在一夜之间削掉一大块需求（使一部分存在着的购买力，无法成为有效的需求）。这些都是对短期变量的调节。

　　短期变量的作用就在于，它们是可以在短期内实现调整从而可以在短期内就达到政策目标的。假设我们面临地方债务扩大、地方投资太多，从而导致经济过热的风险加大，当前（2019年）就要把这个趋势抑制住，这时怎么办？有人会说我们要用“深化体制改革，改革中央与地方的关系，改革地方财税制度，使地方政府对债务负责”的办法来消除风险。这种办法具有实操性吗？这个目标什么时候能实现？过去70年我们一直饱受中央与地方“一放就乱一收就死”的困扰，一直在不断地修改和调整，再有一二十年改革也许大有成效，但是要在2019年见成效，恐怕可能性是微乎其微的。因此，我们就只能在需求侧用严控地方债务规模的政策（原则上说这并不属于财政政策，而是行政管控），来立即削减投资需求的规模。比如当前出现地方和企业特别是民营企业投资意愿不足、动力不足的问题，导致经济下滑，甚至出现了2018年投资增速低于GDP增速的不正常情况时，需要采取什么措施。从长期看，根本的解决办法是体制改革，特别是鼓励民营企业长期发展的各种体制。但是由于涉及方方面面，现在加大改革力度，见到效果也要2~3年甚至更长的时间。而我们在当前，也就是2019年，就要稳投资、稳预期，在2019年就有效防止经济下滑过度，不仅是防止浪费资源，而且要防止导致更大幅度的信心不足和投资不足。这时需要采取什么措施？也是只有在体制改革的同时，运用需求侧的财政政策，用扩大政府投资的办法，扩大投资需求，并通过“乘数效应”，拉动市场需求，才能在2019年一定程度上稳预期、稳投资，从而稳住增长的速度。（这里要注意的是，在投资信心不足、投资预期回报率过低的情况下，“流动性陷阱”导致货币政策失灵，只能更多依靠财政政策。）

　　四、需求侧的短期宏观调控政策有利于经济的稳定发展和动态效率的提高

　　供给侧的各种因素，决定着经济发展的质量和长期经济发展的“潜在生产力”，也决定着资源利用的生产效率和配置效率，因此供给侧结构性改革对于经济长期发展来说是决定性的。但是这并不否定在需求侧对总需求进行短期调节，使之不发生大起大落、大波动，从而不拉动总供给也发生大波动，也是有重要意义的，这个意义就是提高资源期间配置的效率或称为经济的“动态效率”。经济大波动是很“浪费资源”的——经济过热时由于需求过大，人们过度投资，用宝贵资源建成了大量生产能力，事后发现市场需求并不理想，结果这些生产能力就变成了过剩产能，还要用各种方法“去产能”。而且，当市场泡沫破裂，出现经济过度下滑或长期过度低迷时，还会导致一部分本来有用的生产能力和生产资源过度闲置，生产力发挥不出来，这也是一种资源浪费。这都属于资源浪费、动态效率不高的情况。因此，需要在需求侧采取“宏观调控”政策，在经济趋于过热的时候采取紧缩性政策抑制总需求，在经济过冷的时候采取扩张性的宏观政策扩大总需求，以达到“熨平”经济波动、充分实现但又不过度消耗潜在生产能力的“动态效率”，使经济得以稳定发展。

　　需求侧的重要性在于，需求的波动导致（拉动）实际总供给也就是经济增长的波动，所以现代宏观经济学的基本逻辑之一是“需求决定论”，不是说需求决定生产效率和配置效率的高低，而是说需求通过拉动供给的波动而决定动态效率的高低。我们要防止经济出现大波动，就需要从需求侧入手，通过宏观调控和逆周期调节，保持经济的稳定增长。

　　五、现代市场经济是在“原始市场经济”基础上加进了“宏观调控”的经济体制

　　目前存在一个误解，由于需求侧的宏观调控是政府操作的政策。因此，进行宏观调控就有悖于市场化改革。这是混淆了现代市场经济体制与“原始市场经济”。

　　18—19世纪西方的市场经济可以说是“完全自由”的市场经济，只要有了私有制，有了自由定价制度，就有了市场经济。但是这种市场经济发展起来之后，出现了各种问题。于是，从19世纪中叶开始，市场经济制度本身在西方发达国家经历了逐步加入一些新因素的阶段。这些新因素是：第一，针对贫困和两极分化而引入的社会保障制度；第二，针对各种市场“外部性”（当然主要是负的外部性）而建立起来的法律法规，像环境污染这样的外部性都有了一定的法律制度加以处置；第三，针对各行各业信息不对称产生的危害，建立了各种“行业监管”，包括金融监管；第四，针对经济波动，建立了宏观调控制度。第四项新因素的最初形成是在1929年大危机之后的大萧条时期。以1936年凯恩斯《就业、利息与货币通论》出版为标志，形成了现代宏观经济理论的框架。以1933年罗斯福当选美国总统后实行的“新政”为标志，开启了有宏观调控的市场经济的新时代。

　　尽管在当时的背景下，凯恩斯主义和罗斯福新政都是将扩大内需作为政策的主要内容，但是80年来宏观经济学的发展，宏观调控政策的内涵显然已经不是单方面刺激经济，而是发展为双边的“逆周期调节”，是与企业家“动物精神”和市场周期“对着干”、以“熨平波动”为目的的宏观经济管理机制。

　　发达的市场经济国家运用宏观调控政策不竭余力。美国运用逆周期调节，从大萧条结束到2008年以前的70年左右的时间里，没有发生大的危机和经济波动。20世纪80年代为了抑制通货膨胀，美国不惜大幅度提高利率。2008年美国金融危机和欧洲债务危机爆发后，美国运用一切宽松宏观经济政策托住经济，欧洲则长期实行负利率的宽松货币政策至今还没有退出。日本在20世纪90年代初泡沫破裂后，一方面表明要进行“结构性改革”（所谓的“第三支箭”），但另一方面，政府债务与GDP的比例到了250%，仍在实行“超宽松”货币政策而没有放松，维持着经济不再下跌。这些政策本身当然也可能有各种各样的“后遗症”，但其积极作用，也是可以计量的。

　　六、我国历史上逆周期调控对稳定经济增长起到过积极的作用

　　对于发展中国家来说，特别是处在高速增长时期的发展中国家来说，宏观经济调控的首要任务是防止过热，而不是扩大需求。一切经济波动的起因都是因为出现了过热，泡沫破裂导致产能过剩和债务率过高，引起经济下滑。而在一个高速增长时期，就特别容易产生过热。我国在20世纪90年代初期出现了过热，及时在需求侧采取了紧缩银根的政策，防止形成大泡沫，才使经济在1995—2002年实现了软着陆，没有出现危机和衰退。2005—2007年经济再次进入高速增长时期，政府采取了一系列紧缩性宏观调控政策，抑制投资过度，才避免了大的泡沫。2008年进一步加大力度，使GDP的增速从14%一度下调至6%，实现了一次成功的自我调整。如果不是2008年底世界金融危机爆发，我们或许可以在自我调整的基础上进入一个比较平稳的发展时期。

　　七、“失控”不是“调控”：2009年放开地方“平台贷款”是导致失控和过热主要原因

　　2008年经济危机爆发后，20国集团峰会各国同意采取宏观调控措施稳定经济。我国政府面对“断崖式下滑”的对外贸易，也采取了“刺激性”的宏观调控措施。但是这次刺激政策本身似乎引发了一次投资过热，导致了产生更多过剩产能。时至今日，这次刺激政策的标志性量化名称为“四万亿元”。“四万亿元”是指当时公布的政府四万亿元的财政刺激政策。许多人将这次刺激政策称为“大水漫灌”，以此来形容大量政府支出导致的宏观经济失衡。

　　但是在这里，我们首先要纠正几个被错误使用的概念，并由此分析一下当时究竟发生了什么。

　　第一点，什么是刺激政策，以及什么是财政刺激政策。当时中国政府宣布的财政刺激政策总量，是四万亿元的投资与支出项目。但是首先，这四万亿元是两年政府计划进行投资的总支出，平均每年只有两万亿元。把两年的计划支出放在一起说，气势更大，更能起到“提振信心”的作用，值得称道。但是严肃的经济分析就不能说四万亿元，而应该说一年两万亿元。

　　第二点，更重要的是，在这一年两万亿元的支出中，真正的刺激政策并不多。在财政政策的意义上，什么是“刺激政策”？其定义应该是“无中生有的需求”，也就是要通过增加财政赤字、政府债务而产生的“额外需求”。按照这个定义，那两万亿元中，绝大多数只是“转移支付”，属于政府由日常税收收入支撑的投资支出，是政府本来就要做的事，而不是新增加的由债务支撑的“额外”支出。当然债务也不是完全没有。当年中央政府财政赤字从平常的GDP的1.9%（上一年的比例，这里我们将其视为在不采取刺激政策情况下，政府还债付息增加支出不可避免会发生的“日常的”赤字额度），上升到了2.6%，也就是增加了0.7个百分点。这在当时相当于不到2 500亿元的债务。把日常的转移支付也都算作刺激政策，数字就增长了近9倍，这也有利于提振信心，也是一个很好的宣传，无可厚非。但是，严肃的经济分析，就不能把两者混为一谈。

　　那么，这么小的刺激政策，怎么就形成了现实中的“大水漫灌”了呢，难道政府就没有责任吗？

　　第三点，我们上面说的，只是中央政府预算的赤字，也就是由中央政府债务支撑的投资支出，不包括地方政府债务及其支出！

　　1993年我国通过了《预算法》，明文规定地方政府不得借钱花，既不许从银行贷款，也不得向公众发债。从那之后地方政府债务明显减少，但还是有一些拐个弯的借款，即通过地方融资平台（国有企业，城投公司等）从银行以企业的名义发生的债务。不过在相当长的时间里，对这种借债一直还是有限制和控制的。从1993年到2008年底，银行系统中这类贷款的余额一共有1万亿元。而在2009年，为了尽快扩大内需，中央银行与监管当局制定政策，允许甚至“鼓励”地方政府建立一些平台机构，扩大融资增加项目。结果，就发生了地方政府借债的严重失控！到年底一算，一年就增加了6万亿元！余额总计达到了7万亿元。这6万亿元相当于当年GDP的17%！这就是“大水漫灌”的真正来源！

　　地方政府债务也是政府债务。政府的“放开政策”，也属于当时刺激政策的一个组成部分。正是在这个意义上，严肃的经济学分析对这一次刺激政策的量化指标就不应该是4万亿元，而应该是6万亿元（加上中央政府的2万亿元）！

　　然而，从上面的分析我们也可以看到，中央政府“放开了”地方政府借债，却并没有对地方债务做出定量的计划或规定，当时甚至没有在政府投资总计划中将其包含进去，并进行量化估值。因此，严格地说，这属于一种带有很大盲目性的政策安排，是“失控”，而不是建立在科学分析基础上的“调控”。

　　八、结论与教训

　　从以上的一系列分析中，我们可以得出以下的一些结论。

　　第一，供给侧结构性改革，特别是对那些长期增长要素的改进，关系到一个经济体能不能持续增长、高质量增长，这是最根本性的问题。因此要时刻抓住不放，当作政府工作的头等大事。而与此同时，在需求侧进行适当的宏观调控，也是必要的。它可以保证经济平稳发展，少一些大波动，减少动态损失。

　　第二，宏观调控政策的力度或数量的计算，既要包括中央政府的赤字与支出，也要包括地方政府的新增债务，无论是公债收入还是银行贷款。通过各种渠道借的钱，也都要纳入统计，才能把问题说清楚。不能总是稀里糊涂地算账，却不知道问题出在什么地方！中国这样一个单一制的大国，不包括地方政府债务变化的宏观调控政策，不是一个科学的政策，是缺乏起码的理论与科学依据！

　　第三，中央政府的宏观调控政策，本身就要包括对地方政府债务（总额）的控制。地方政府的利益在于发展地方经济，客观上它们不对宏观经济表现负责。全国的就业与通货膨胀，不是地方政府关心的问题，它们无法起到稳定宏观经济的作用。而在中国这样一个单一制国家，地方政府债务的最终还款人其实还是中央政府（或者说，是“全民”）。因此，中央政府负起宏观调控责任的含义之一，就是要在债务问题上控制地方债务的增长。现在修订后的《预算法》已经以法律形式明确了这一关系，今后要认真依法办事。

　　第四，无论情况有没有“失控”，在计算财政政策的“力度”时，都需要将地方政府的借债与支出计算在内。过去我们所说的“政府赤字”，只计算中央政府的债务，而没有包括地方政府事实上的负债，这是非常容易导致政策失误的。地方政府债务无法列入正式的统计体系，有许多属于隐形债务，这些实际上说明我们的财政金融体系还存在着重大的缺陷。《预算法》的修订，为财政金融体系的改革奠定了基础，我们应该从现在起就计算每年的政府赤字总额，把地方政府的当年新增债务包括进来，并以此为依据计算财政政策的力度，谨防失误！

　　只有做到了以上各点，我们才能有科学的、适当的、有度的、节制的宏观调控政策。任何政策当然都是要有一个度。不经过科学分析和定量计算的政策，都属于盲目性。但反过来，也不能因为过去出现过“大水漫灌”式的盲目性，就否定中央政府应该严肃地、科学地和及时地担负起宏观调控的职责，制定科学的、必要的宏观调控政策，要保持经济的稳定发展，不出现过热，也不出现“过度低迷”！

　　稳预期与平等保护产权

　　魏杰 注释标题 魏杰，中国经济50人论坛成员，清华大学文化经济研究院院长。

　　稳预期实际上就是稳信心，在社会各个阶层对经济增长都没有信心的条件下，经济就丧失了活力，经济增长就无从谈起，因而稳预期是极为重要的。如何稳预期？从我国目前的状况来看，稳预期要注重两种情况：首先，经过40余年的改革，人们已经从无产者变为了有产者，有产者最担心的一件事是自身的财富安全，因而财富安全涉及人们的预期，甚至与预期成正比，财富越安全，预期越好；其次，经过40余年的改革，民营经济发展迅速，民营经济对经济增长、税收、就业的贡献分别达到50%、60%、80%，民营经济发展的最基本要求是自身的财富安全，如果财富受到不公正的侵害，民营经济的预期就会很差。上述这两种情况表明，我国目前稳预期的关键，是要保护人们的财富安全。如何保护人们的财富安全？保护人们财富安全的制度设计，就是保护产权，也就是平等保护产权。因此，稳预期的核心问题是平等保护各类产权。

　　同时，市场经济的重要内容是保护产权，没有产权保护就谈不上市场经济。大家知道，中国经济治理目前面临着对效率与公平的双重挑战。一方面，2016年以来中国经济的下行压力不断加大，政府刺激政策的作用不断减弱、时效愈发缩短，经济增长需要内生动力但仍步履蹒跚。另一方面，社会公平的矛盾持续积累，大量违背社会公平的现象长期未能得到纠正，新的不公平矛盾又不断涌出，而人民群众的公平意识、民主意识、权利意识不断增强，对社会不公平问题反映越来越强烈。效率与公平的双重压力造成当前中国经济的治理困境：治理政策已不能再简单地牺牲公平换取效率，或是牺牲效率换取公平。破解这一困局需要全面深化改革，其目标就是要在提升效率的基础上实现发展成果的公平分配，让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多、更公平地惠及全体人民，推动经济更有效率、更加公平、更可持续地发展。如何才能在全面深化改革中统一效率与公平？回答这一问题的关键在于认清造成当前治理困境的内在根源。我们认为，当下中国经济的效率与公平之所以遭受严重威胁，是因为产权未能得到有效保护。因此，我们应在全面深化改革的顶层设计中更加强调保护产权。这是统一效率与公平的核心点，也是稳预期的核心点。

　　一、有效保护产权与提升效率

　　经济增长的要素有四个，即劳动、物质资本、人力资本与技术。提升效率，就是要充分发挥这四大要素的作用。而中国当前出现的劳动激励不足、物质资本低质、人力资本流失、技术发展滞后等严重问题的深层次原因，就在于产权缺乏有效保护。因此，提升效率、实现中国经济转型升级，关键是进一步保护产权。

　　第一，有效保护产权是消除福利主义与民粹主义社会影响的前提，能够形成崇尚劳动的社会风气。

　　无论是简单劳动还是复杂劳动，无论是生产劳动还是管理劳动，无论是常规劳动还是创新劳动，劳动始终是我们产出经济成果的根本路径。激励个人劳动的，是通过劳动能够获得消费品以增加自身福利。但问题在于，获取消费品的途径却不仅有劳动。相较于耗费体力与脑力的劳动，另一种获取消费品的方式却要轻巧得多，那就是侵占他人劳动成果的分利行为。这在当代中国表现为福利主义与民粹主义。福利主义者坐等政府补贴，但政府财政收入不是凭空得来的，其占用的是劳动者缴纳的那些税收。民粹主义者以穷为荣，试图以“劫富济贫”实现自身富有，其实质是借“革命”之誉而行“动乱”之实。这两种思想产生的根源，就是无视他人产权，缺乏产权保护的自觉意识。一些靠自身勤奋努力而致富的人曾形象地说，只有好吃懒做的“二流子”才会忽视产权，在产权上实行无“政府主义”。或许有人会争辩，当前存在一些地方政府通过侵犯个人产权获取财富的情况，存在一些富人违背法律聚敛钱财的事实，“赖”政府的钱、“劫”富人的钱是将百姓的劳动成果归还百姓。这种想法是极端错误的！上述问题绝不是实行福利主义与民粹主义的理由！其产生恰恰源于少数官员与富人对大众产权的侵犯！想要政府收入合理、使之充分用之于民，想要保证致富者均源自勤劳努力，只能依靠有效保护产权。保护产权是经济制度的范畴，是形成勤劳致富社会意识的重要制度保障。这种制度一旦形成，有助于修正那种不依靠自身勤奋努力而试图侵占别人产权以实现富有的不健康思想，有助于形成崇尚劳动的良好社会风气。

　　第二，有效保护产权是践行“两个毫不动摇”的制度基础，能够增进物质资本积累的质量。

　　虽然新古典增长模型预测，长期经济增长中人均物质资本最终会收敛到稳态值，但在中国的工业化与城镇化尚未完成的当下，物质资本积累仍是吸引农村劳动力转移、促进经济转型升级的物质支撑。当前中国经济面临的问题不在于是否积累物质资本，而在于如何增进物质资本积累的质量，让累积的资本更少消耗资源、更多产出商品、更能满足需要。这要求进一步松绑民营经济，进一步改革国有企业，让各类产权形态成为平等的投资主体，在市场竞争中彼此促进、优势互补、共同发展。因此，我们必须毫不动揺地坚持和发展公有经济，毫不动揺地坚持和发展非公有经济。“两个毫不动摇”决定中国经济成为混合经济体制：在宏观结构上，国民经济中既有公有经济，又有非公有经济，共同推动经济持续发展；在微观结构上，企业中既有公有产权，也有非公有产权，共同促进企业经营活动。不同产权在宏观结构与微观结构中的竞争与融合，以及这种竞争与融合所引发的产权边界界定，让平等保护产权成为社会经济生活的核心问题。因此，中国特色社会主义基本经济制度在坚持“两个毫不动揺”时，就应该把平等地保护各类所有制产权作为根本原则。从这一点上讲，有效保护产权是中国特色社会主义基本经济制度的重要构成部分，是中国特色社会主义基本经济制度的应有之义。

　　第三，有效保护产权是消弭移民潮与维护社会稳定的关键，能够保障人力资本的长久累积。

　　人力资本是中华民族伟大复兴的关键支撑。历史上的大国崛起总是与人力资本的积累息息相关。例如，英国在18世纪确立霸权，很大程度上归功于因欧洲大陆的种族与宗教迫害而流入的人才。再如，第二次世界大战后美国霸权确立，也在很大程度上得益于因纳粹迫害和欧陆战争而涌进的科学与人文学者。践行中国梦迫切需要第三次世界人才大转移，但中国当前却出现了规模巨大而又隐蔽晦暗的移民潮。移民者大多是财产所有者。由于拥有知识、技术与企业家精神能更容易获得财产，这些移民者也多是人力资本所有者。他们为什么要积极移民？其最主要的原因，并非像一些学者认识的那样是为享受发达国家的社会福利，而是担心自己的产权不能在国内得到有效保护。这种非正常移民的后果非常可怕，它造成了物质资本与人力资本的双重流失，同时也动摇了社会的稳定，而社会的不稳定又将进一步削弱物质与人力资本的投资意愿。所以，有产者最害怕社会动荡，也最需要稳定。在中国，维护稳定的主要社会基础就是那些在40余年改革开放中受益而积累起自身财富的人，只有保护他们的合法产权，他们才会成为社会稳定的中坚力量。因此，践行中国梦，社会主义基本经济制度就不可能一成不变，就必然随经济发展和社会变革而不断调整和完善。在当前，社会主义基本经济制度应更加注重保护产权，尤其是放松对私人产权的限制。我们必须认识到，经过40余年的改革开放和经济发展，人民群众普遍希望拥有自己的财产，他们很大一部分已经成为有产者，人们越来越注重对自身产权的保护。保护自身产权已是民意所向。社会主义基本经济制度应充分反映和体现这种迫切愿望。

　　第四，有效保护产权是破除“山寨风气”的根本举措，能够推动技术的持续进步。

　　作为人类社会发展的动力之源，技术的持续进步有赖于四大基础的支撑，即知识产权保护的法律基础、研发投资的物质基础、技术市场的组织基础与研发人员的人才基础。其中，知识产权保护是其他三项基础赖以实现的前提。但长期以来，由于对知识产权的实质性保护不理想，一出现某款新产品，其他企业便以更加低廉的价格“山寨”。表面上，“山寨”商家获得利润，技术实现扩散，消费者得到实惠。但实质上，“山寨”破坏了技术进步的根基，自主创新的激励严重不足，跟风、模仿、剽窃却蔚然成风，最终侵害消费者的长远利益。第一，缺乏产权保护，“山寨风气”会损害技术研发投入，滞缓技术创新。技术创新是技术进步的源头，但技术创新面临巨大的不确定性，需要不断试错与积累，成本高昂。“山寨”无须创新成本，这是“山寨”商品价格低廉的根本原因。创新企业通过研发投入发明新技术，是为了获取超额利润。没有知识产权的有效保护，利润就将会被“山寨”商家侵蚀。因此，如果谁都可以“山寨”别人的技术创新，企业必然不会下大力气投资研发，而是琢磨如何“山寨”别人的新技术，技术进步就成了无源之水。第二，缺乏产权保护，“山寨”风气会破坏技术市场运行，限制技术扩散。表面上，“山寨”能够更快普及新技术，并通过避免企业“重复性”创新而节约社会成本。但实际上，通过市场传播技术比“山寨”更有效率。一方面，在保护知识产权的情况下，新技术可以在技术市场中流动组合。最为需要也就是最能有效利用该项技术的企业，最有动力向原创企业引入该技术，支付创新成本的价格也最高，从而实现技术资源最优配置。另一方面，一些高精尖产品的技术集成，如芯片、高铁、飞机，无法通过低水平重复的“山寨”来实现，只能依靠市场交易完成各项技术的组合。而如果没有知识产权的清晰界定与有效保护，如果允许“山寨”广泛存在，就不可能存在技术市场。第三，缺乏产权保护，“山寨”风气会弱化研发人员激励，阻碍知识创新与传播。知识产权保护不是设立“秘方”，不是要阻碍知识交流与发展，而是要禁止未经授权就采用这些知识去生产商品。如果知识产权得不到有效保护，即便产权是归企业而非研发者个人所有，作为其引致需求的研发人员也难以获得相应的激励，从而难以实现人力资本与物质资本的有效结合。而新知识的创造者也就更不愿意知识被分享与传播，这不利于知识创新正外部性的溢出。

　　二、有效保护产权与促进公平

　　中国社会不公平问题的日益突出，主要表现在收入差距拉大、国有资产流失、征迁恶案频发、储蓄资产贬值、民企发展受困、黑恶势力膨胀、贪污腐败蔓延、集资乱象加剧、特权侵犯人权等各方面。这些问题的症结已不是简单的收入分配，而是财产获取权利、财产积累机会与财产交换规则的不平等。促进社会公平必须要交还百姓私权、转变政府职能、约束公共权力，其关键仍是进一步保护产权。

　　第一，有效保护产权能够将私权交还个人，实现财产获取权利的平等。

　　当前中国收入差距过大的一个重要原因是财产获取权利不平等。它导致财产性收入出现极化。一个最典型的例子：在法律上归全体民众所有的赢利能力极强的资产，没有能够惠及民众，反而被个别人通过廉价方式攫取并一夜暴富。而普通居民积累的大量金融资产却未能随着经济增长升值，占金融资产比重最大的储蓄存款甚至贬值，居民的金融财富实际是在向垄断金融部门隐性转移，难以实现富有。实现财产获取权利平等的关键是将私权交还个人，这需要产权得到有效保护。首先，有效保护国有产权，严禁国有经济中的贪腐与国有资产流失，让全体民众享受到国有资产红利。在当前国资委集国有资产监管职能与经营职能于一身的体制下，国有产权的社会职能与赢利职能无法有效区分，从而难以实现对国有产权的有效保护。在这种体制下，国有产权的社会职能，常常成为国有产权实际控制者侵吞国有产权经营收益的掩护与渠道，甚至以此将侵吞国有资产“体制化”“合法化”，从而使全民所有制财产异化成为某个社会阶层的财富来源。应将国有资产经营权从政府系统中分离并上缴国有资产红利，让其所有者即全体人民，能够真正监管全民所有制财产的运营，能够真正享受全民所有制财产的收益。其次，有效保护农村土地产权，防止地方政府与开发商为瓜分利益恶性拆迁，让广大农民能够切实享受到土地增值收益。这包含两个层面：第一，实化农民作为集体成员对农村土地的所有权，与城市土地的国家所有权相对应，实现同权同利；第二，实化集体所有而由农民承包的土地使用权，与城市土地的居民使用权相对应，实现同权同利。这要求切实遵照宪法，界定政府与农村土地产权的关系。政府征用农村土地，只应用于公益性建设，且给予足够补偿。而用于非公益性建设的农村土地，政府不能再作为交易主体，只能收取相应税收。农民应成为交易主体且自由进入市场，获取绝对地租与级差地租。最后，有效保护居民储蓄资产，打破国有金融体系的市场垄断，让亿万储户享受到经济增长中的储蓄收益。作为经济高速增长的发展中国家，中国应具有高于发达国家的资本收益率。但现实却是，一方面中国居民拥有的庞大储蓄资产的利率极低甚至为负，另一方面有效率的民营企业出现融资难，实际贷款利率极高。保护储蓄资产的关键是金融市场去垄断化，消解国有金融体系的垄断利润，让居民的储蓄供给与企业的投资需求有效结合。

　　第二，有效保护产权能够纠正政府职能错位，实现财产积累机会的平等。

　　不同产权性质的财产应在市场中平等竞争，由劳动生产率最高的一方实现财产的累积。但现实中，民营经济难以获得与公有制经济平等的资源使用和市场进入条件，造成市场竞争的机会不均等。例如：在政治地位上，政府领导对视察民营企业，常常避而远之；在资金筹集上，国有银行对民营企业贷款，常常苛刻刁难；在法律执行上，税务部门对民营企业收税，常常粗暴任意；在投资经营上，投资审核部门对民营企业投资，常常阻滞干涉。而市场竞争中私人产权与公有产权机会不平等的根源在于，政府总是试图经营产权却并没有把重心放在保护产权上。这是中国当前难以厘清国家与市场、政府与企业、监管与经营、宏观与微观等诸多社会经济关系的最主要原因。政府经营产权的结果只能是政资不分与政企不分，从而导致在产权上由政府经营与非政府经营的经济主体无法实现平等经营、平等竞争、平等发展，对各种所有制产权平等保护实际上就成了一句空话。财产积累机会的不平等会衍生出一系列的社会不公平问题。在政府经营公有产权越位而保护私人产权缺位的条件下，有的民营企业为保护自身财产，不得不依靠非政府力量，结果助长黑恶势力，甚至会形成“黑社会”存在的温床；有的民营企业为获取投资项目，不得不对政府中的一些人行贿，结果贪腐问题日益严重；有的民营企业为筹集发展资金，不得不搞社会集资，结果产生信用与债务乱象。可以说，黑恶势力、贪污腐败、集资混乱等负面社会现象的产生，从经济制度层面上讲，很大程度上是因为产权未能得到有效保护。而要实现有效保护产权，尤其是平等保护私人产权与公有产权，政府就必须从竞争性经营活动中退出。这其实就是要求彻底转变政府职能，从而倒逼政府体制改革，真正建立起服务型政府。

　　第三，有效保护产权能够让公众约束公权，实现财产交换规则的平等。

　　保护产权延伸到政治层面就是保护人权。人权面前人人平等，这是人类现代社会最核心的价值观。但我国目前公众积怨较多的一个重要问题是现实中特权的普遍存在，人权往往被特权侵犯。这一问题的经济根源就在于现实中财产等价交换的规则极易受到破坏。我们知道，财产交换所体现的不只是物与物的关系，也不局限在人与物的关系，而是体现了承载于物中的人与人交往的权利关系。其实，人权的一项基础性内容就是财产权。人人平等参与、平等发展的权利，经济内涵就是获取财产权利与积累财产机会的平等，而这又以财产交换规则的平等为前提。可以说，不保障财产的等价交换，就难以奢谈保护人的权利，也就无法实现人与人的平等。那么，谁在侵害财产的等价交换规则呢？当前，虽然存在私人与私人之间的财产侵害问题，但财产等价交换面临的最大问题仍是公共权力对私人产权的侵害。在中国，公共权力高于私人权力、公共权力可以随意侵犯私人产权的社会意识根深蒂固，政府的权力缺乏实际制约。这就导致公权的实际执行者，以及他们的“俘获”者，具备侵犯他人产权以增加自身利益的特殊权力。也就是，扭曲财产在市场中的交换规则是不等价交换。因此，保障财产等价交换，关键是要实现权力制衡，由公众约束公共权力。我们应卸下一些无谓的“包袱”，公众对公共权力的约束不是西方资本主义的特有产物，而是中国共产党自身的追求目标。早在延安时期，我们党就强调，跳出盛衰治乱的关键是让人民来监督政府。公众约束公有权力的根本举措就是要有效保护私人产权，使其不受公共权力侵犯。这包括三点：第一，实现司法权独立于行政权；第二，由于财产权属于司法权，行政权不能干涉私人财产；第三，司法权自身对私人产权的干预也要求法庭授权。

　　三、如何在全面深化改革中有效保护产权

　　当前的全面深化改革并不复杂，强调核心的一点就可以：有效保护产权。产权一旦得到有效保护，资源价格及要素价格自然在市场博弈中走向市场化，利率市场化和汇价市场化自然就能推进，市场决定资源配置也就得以实现。产权一旦得到有效保护，人们自然就会勤劳实干，注重长期投资，而不是相互欺诈恶斗、沉迷短期投机。产权一旦得到有效保护，企业家队伍自然形成，人力资本自然回流聚集，企业家队伍壮大与人力资本累积是同保护产权的状况成正比的。产权一旦得到有效保护，企业自然投资于技术创新，人才自然致力于创新技术，创新驱动战略就能够实现。产权一旦得到有效保护，财产分配机制自然趋向公平公正，交易双方的利益自然实现共享双赢，人与人之间就能够实现平等包容。产权一旦得到有效保护，政府行为自然会受到约束，政府与市场、政府与企业的权力边界自然会得到清晰界定，转变政府职能、改革政府体制也就能够实现。因此，改革能否完成最深层次的制度保障，统一效率与公平，就在于能否有效保护产权。

　　那么，怎么样才能做到有效保护产权呢？有两大要点：首先，建立新的公众意识；其次，改革旧的法律体系。

　　第一，建立新的公共意识。汇聚尊重产权尤其是私人产权的公共意识，是让产权得到有效保护的思想基础。

　　改革开放以来，中国公众的产权意识逐步形成但极为混乱。一方面，由于外来的理念冲击与蓬勃的市场大潮，获取自身财富、保护自身产权已经成为广大百姓的共同愿望。另一方面，由于长期的理论宣传和分化的贫富差距，仇恨他人财富、轻视他人产权也日渐成为普遍的大众心理。公众意识的混乱源于理论的纷争与缺失。新古典经济学赋予了公众追求自身财富的合理性，但仅立足代表性消费者与厂商的一般均衡模型，未能探讨产权的作用机制，也未能预见产权分配不平等的社会后果，无法深刻解释当前中国社会中的各种矛盾。对马克思经济学的传统理解，虽能正确认识到产权分配的根本性意义，深刻洞察财产被少数人占有导致的社会矛盾，却只会得出私人产权必然导致两极分化从而与共同富裕相违背的结论。官方意识形态力图运用“主体论”统合前两种思想，既肯定私人产权能够通过个人利益激发效率，从而不断强调提升私人产权地位、释放私人产权活力，却又仍然坚持只有公有产权才能推进社会公平，从而公有产权的主体地位不可动摇。但如此一来，保护私人产权就矮化为促增长、增就业、取税收的手段，就局限为阶段性任务，剥夺私人产权仍然是最高的社会理想，民营企业就如同豢养的待宰肥羊。上述理论各有长短、相互僵持，撕裂纷乱公众意识。如果认为自私自利是天经地义，私有财产是源于剥削，那么产生如下的社会心理也就不足为奇：他人财产被剥夺是不必给予同情的，甚至只有剥夺他人财富才能富有自身。这将无法产生有利于私人产权保护的意识形态，也就无法真正实现有效保护产权。

　　建立尊重私人产权的公共意识，必须从传统的意识形态束缚中解放思想，必须在全面理解马克思经典理论的基础上进行理论创新。事实上，保护产权尤其是私人产权与共同富裕并不矛盾。马克思深刻洞察产权平等的根本重要性，但平等产权并不意味着只能通过消灭私有制实现财产的共同占有。马克思其实区分了两种私有制：第一种私有制是劳动者与生产资料的直接结合，称为小生产者私有制；第二种私有制是同广大无产者相对立的生产资料少数人占有，称为资本主义私有制。其中，第一种私有制是实现自由与个性的前提，却无法与社会化大生产兼容，最终被第二种私有制取代；第二种私有制创造出巨大的生产力，但导致产权分配的不平等，最终将因矛盾的累积而被“炸毁”。马克思号召的“消灭私有制”，是要消灭第二种私有制，在生产资料共同占有的基础上重建个人所有制。因此，违背共同富裕的并非私有制一般，而是一种私有制特殊，即广大劳动者转化为劳动力商品与生产资料少数人占有的严格对立。中国当前保护产权，尤其是私人产权，不是要形成第二种私有制，而是要在社会化大生产中重建第一种私有制。我们应当承认这是可行的。一方面，大生产并不必然取代小生产。市场环境复杂多变，企业管理与计划存在成本，且生产规模越大成本上升越快。因此，每一轮新市场的发现、发明新技术，更多源自灵活多变的小企业。另一方面，保护私人产权并不会必然出现资本与劳动的对立格局。通过实现财产获取权利的平等、财产积累机会的平等与财产交换规则的平等，生产资料的分布聚合将由个人努力程度，即劳动决定。因此，不讲前提地说私人产权是罪恶之源、公有产权道德至上是错误的，任何形式的合法产权都是阳光的、应该被尊重的。随着真正形成科学的产权理论，在保护自身产权的同时尊重他人产权就会成为一种公众意识。

　　第二，改革旧的法律体系，全面并平等地保护各类产权尤其是私人产权，是让产权得到有效保护的制度基础。

　　产权就其形态来讲，包括物质产权（资源、土地、货币资本、设备及各种生产资料等）、知识产权、劳动产权（个人对自身劳动的所有与支配）；就其功能来讲，包括占有权、使用权、收益权、处分权。有效保护产权就必须全方位地保护产权的各个形态与各项功能。但长期以来，我们对产权的保护，重有形的产权，轻无形的产权；在物质产权的保护中，重人为创造物的产权，轻自然馈赠的资源、土地等产权；在土地产权，尤其是农村集体土地产权的保护中，重占有权与使用权，轻收益权与处分权。这样的产权保护是极不完备的，难以发挥产权的应有作用。党的十八届三中全会通过的《全面深化改革若干问题的决定》（下文简称《决定》），明确要求加强知识文化、自然资源、农村土地三个方面的产权保护。当前在推进对产权全面保护上，就是要将《决定》落到法律体系改革的实处。

　　产权就其所有者来讲，包括国有产权、自然人产权、共有产权、法人产权、社团产权、社区产权等。有效保护产权就必须彻底平等地保护各种所有制属性的产权，并将这一原则贯穿于从宪法到刑法和民法的整个法律体系上。但长期以来，我们重公有产权保护而轻私人产权保护，公有产权与私人产权不平等是我国现行法律体系的重大缺陷。宪法是根本法，规定了国家的根本制度和根本任务，宪法领域的不平等必然会影响到刑法、民法等整个法律体系的各个方面。因此，当前最核心也最紧迫的是在宪法领域破除所有制歧视，平等保护公有产权与私人产权。在前文的论述中我们已经知道，这样做并不与共同富裕相矛盾，亦不与社会主义意识形态相背离。习近平总书记在对《决定》的说明中也明确，“改革开放以来，我国所有制结构逐步调整，公有制经济和非公有制经济在发展经济、促进就业等方面的比重不断变化，增强了经济社会发展活力”。我们完全没有必要再在宪法中强调某一种所有制必须居于主体地位，也没有必要在让市场起决定性作用的改革新阶段，为了维系特定的所有制结构而干预、束缚，甚至扭曲市场。

　　其实，改革开放以来我们对宪法曾做过多次修订和完善，一些修订甚至是根本性的。例如，紧随1992年邓小平南方谈话，我们在1993年通过宪法修正案，将宪法第十五条从“国家在社会主义公有制基础上实行计划经济”修改为“国家实行社会主义市场经济”。这一举措在宪政层面上保障了市场经济，极大鼓舞了中国体制改革的深化与经济的高速发展。当前，我们应当也可以在宪法层面进一步释放保护产权的积极信号，也就是对宪法第六条做出修订。模糊掉以公有制为主体这一硬性要求，只强调实现共同富裕的社会主义经济制度属性，提出发展混合经济，让各种经济成分与投资主体平等竞争、相互融合、优势互补、共同发展。

　　破解目前中国经济治理困境，必须要在全面深化改革中统一效率与公平，其核心点就是有效保护产权。有效保护产权能够形成崇尚劳动的社会风气、增进物质资本质量、累积人力资本、推动技术进步，从而提升效率。有效保护产权也能够实现财产获取权利的平等、财产积累机会的平等、财产交换规则的平等，从而促进公平。在全面深化改革中有效保护产权需要做到两点。首先，创新理论，正确认识到保护私人产权与共同富裕的逻辑统一，汇聚尊重产权尤其是私人产权的公共意识。其次，改革法律体系，全方位地保护各个形态与各项功能的产权，彻底平等地保护各种所有制属性的产权，尤其在宪法领域破除对私人产权的所有制歧视。

　　实现积极财政政策的完整性

　　汪同三 注释标题 汪同三，中国经济50人论坛成员，中国社会科学院学部委员。

　　2018年底举行的中央经济工作会议，根据当前我国经济社会发展面临的新形势新问题指出，2019年“宏观政策要强化逆周期调节，继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，适时预调微调，稳定总需求”，并进一步明确要求“积极的财政政策要加力提效，实施更大规模的减税降费，较大幅度增加地方政府专项债券规模”。为了把中央经济工作会议精神落实到政府宏观调控各项工作中，2019年3月5日李克强总理在第十三届全国人民代表大会第二次会议上的《政府工作报告》中指出，“要正确把握宏观政策取向，继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，实施就业优先政策，加强政策协调配合，确保经济运行在合理区间，促进经济社会持续健康发展”。李克强总理在《政府工作报告》中阐述政府工作的首要任务时更进一步明确而具体地指出，“积极的财政政策要加力提效……实施更大规模的减税。普惠性减税与结构性减税并举，重点降低制造业和小微企业税收负担。深化增值税改革，将制造业等行业现行16%的税率降至13%，将交通运输业、建筑业等行业现行10%的税率降至9%，确保主要行业税负明显降低；保持6%一档的税率不变，但通过采取对生产、生活性服务业增加税收抵扣等配套措施，确保所有行业税负只减不增，继续向推进税率三档并两档、税制简化方向迈进。抓好年初出台的小微企业普惠性减税政策落实。这次减税，着眼‘放水养鱼’、增强发展后劲并考虑财政可持续性，是减轻企业负担、激发市场活力的重大举措；是完善税制、优化收入分配格局的重要改革；是宏观政策支持稳增长、保就业、调结构的重大抉择”。

　　从中央经济工作会议和《政府工作报告》释放的信息可以看出，2019年我国宏观经济工作中关于财政政策的方针导向是：第一，为确保经济运行在合理区间，实现经济社会持续健康发展，必须继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策。第二，在已经施行多年的基础上，2019年的实施要加力提效，发挥更重要的作用。第三，2019年积极的财政政策的首要措施是实施更大规模的减税降费，方式是普惠性减税与结构性减税并举，重点是降低制造业和小微企业税收负担。毫无疑问，2019年宏观调控工作的重点之一是要继续实施好积极的财政政策，发挥其应对经济下行压力的积极作用。同时，我们要注意到，任何宏观调控措施在取得预期正面效果的同时，都可能产生不同程度的负面影响，需要我们认真面对。而实现积极的财政政策的完整性，全面落实积极的财政政策，是最大限度发挥其正面作用，同时将可能的负面影响限制在最低程度上的保证。

　　为什么要继续实施积极的财政政策？正如中央经济工作会议指出的，目前我国“经济运行稳中有变、变中有忧，外部环境复杂严峻，经济面临下行压力。这些问题是前进中的问题，既有短期的也有长期的，既有周期性的也有结构性的。要增强忧患意识，抓住主要矛盾，有针对性地加以解决”。《政府工作报告》也指出，“综合分析国内外形势，2019年我国发展面临的环境更复杂更严峻，可以预料和难以预料的风险挑战更多更大，要做好打硬仗的充分准备”。当前我国宏观经济运行面临的问题，或者说经济下行压力的压力源，来自国外和国内两个方面。

　　国外的压力主要表现在：世界经济增速放缓，保护主义、单边主义加剧，国际大宗商品价格大幅波动，不稳定不确定因素明显增加，外部输入性风险上升。2018年美国对包括我国在内的多方挑起保护主义贸易争端，制造贸易摩擦，大大增加了我国所处外部环境的复杂性和严峻性，这已经是自改革开放以来我国经济运行第三次受外部环境影响而面临下行压力了。第一次是1998年亚洲金融危机对我国宏观经济运行造成冲击，第二次是2008年美国金融危机对我国宏观经济运行造成冲击。这两次国际金融危机爆发时，我国宏观经济状况较之世界其他主要经济体和周边经济体来说相对要好些，宏观经济处于增速较高较稳定的上升期，对我国来讲外部冲击是主要下行压力源。

　　而2018年以来，我国宏观经济运行的下行压力不仅源自外部环境复杂严峻，而且在内部推进供给侧结构性改革的过程中产生的尚待解决的问题，也是重要的下行压力源。国内经济下行压力加大主要表现在：消费增速减慢，有效投资增长乏力；实体经济困难较多，民营和小微企业融资难、融资贵的问题尚未有效缓解，营商环境与市场主体期待还有差距；自主创新能力不强，关键核心技术短板问题凸显；一些地方财政收支矛盾较大；金融等领域风险隐患依然不少；深度贫困地区脱贫攻坚困难较多；生态保护和污染防治任务仍然繁重。

　　一方面，我们目前面临着复杂而严峻的矛盾和问题，必须认真对待、妥善解决。另一方面我们又承担着光荣而伟大的使命，2019年是新中国成立70周年，是全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标的关键之年。因此2019年以及今后一段时期内，在宏观调控工作中，继续实施积极的财政政策，加力提效，就显得更为关键、更加重要。

　　中央经济工作会议和《政府工作报告》，都把“实施更大规模的减税降费”作为继续实施积极的财政政策的首要措施，这是一个非常重要并且切合我国当前实际的科学判断。首先，从财政政策中各类可行的措施手段来看，减税降费是最直接作用于施策对象、产生政策效果见效最快的宏观调控措施。对消费者税负的降低，等同于直接增加消费者的可支配收入，进而提升居民消费，起到拉动经济的作用。对生产者税负的降低，在间接税环节上，例如增值税减税，可以直接降低企业生产成本，从供给侧推动经济增长，同时还会在最后的消费环节减少最终消费者的负担。在直接税环节上，例如企业所得税减税，可以直接增加企业经营收入，提高企业赢利水平，不仅使企业能够通过技术创新、设备更新等方式提高生产水平和能力，而且能够刺激企业增加投资、扩大生产规模的欲望。因此，减税降费不仅可以在微观层面上最实惠地激励实体经济经营者和从业者，而且能够在宏观层面上最有力地提振自主创新和引导结构调整。其次，我国现行税制中还存在进一步实行减税政策的空间，为实施更大规模的减税降费提供了可操作性。减税空间容量的大小，一方面要看当前税率绝对水平的高低，另一方面还要看政府通过调整财政配置和调动弥补资源保持财政平衡的可能性。当前，调整财政配置主要是减少政府支出，特别是一般性行政支出、“三公”经费和其他可进一步控制的财政支出，以及收回、盘活和使用长期闲置和沉淀的各类政府财政资金。调动弥补资源主要是合理适度增加财政赤字，扩大国债发行，以及增加特定国有金融机构和央企上缴利润等。

　　从世界经济来看，减税政策是经济低迷时期有关国家刺激经济增长的一项主要政策工具。20世纪60年代，美国为了摆脱经济低迷，当时美国总统肯尼迪启用了减税政策，将企业所得税税率由52%降至48%，个人所得税税率由20%~91% 降至14%~70%。肯尼迪的这一减税政策产生了一定效果，较为有效地促进了美国经济实现复苏。2001年小布什就任美国总统后，为了重振美国经济，又一次实行减税刺激经济的政策，美国议会通过了10年内减税1.35万亿美元的减税法案，对个人所得税税率进行了大幅下调，将最高边际税率由39.6%下调至33%。事实证明，小布什的这一减税政策确实起到了一定效果。到2003年第二季度，美国经济增长率达到了2.4%，经济开始出现持续复苏。奥巴马任美国总统时期，美国面临严重的由次贷危机演化而来的全面金融危机，美国政府同样采取了减税政策，在2008年和2009年先后通过了总额超过5 000亿美元的减税计划。减税政策以及其他量化宽松政策实施后，美国经济自2010年开始出现持续反弹，对美国走出这次影响严重的金融危机产生了较大作用。近年来美国特朗普政府推出的相当强度的减税政策也被舆论界普遍肯定，是美国经济目前表现较为强势的重要原因。2017年12月，美国参议院通过了税法改革法案，将美国企业所得税税率从35%大幅降至20%。2018年美国的经济增速为2.9%。应该说，这与美国实行的大规模减税和缩减联邦支出等措施不无关系。当前为保持经济的复苏势头，世界各主要经济体，如欧盟、美国和日本等地区和国家，都不同程度进行了减税，试图跟进美国的政策，减税已形成世界宏观经济政策的趋势。

　　对于美国特朗普政府采取的减税政策也需要进行全面的分析。2018年特朗普开启的美国新一轮减税政策，短期内确实提振了美国经济，使得美国经济增速有所加快，股市屡创新高，但是并未解决美国经济前景的不确定性。由于特朗普的减税政策是以凯恩斯主义刺激理论为基础的，对经济的拉动主要作用于需求侧，而对改善供给侧所必需投资的刺激相对较弱。减税对美国经济的作用主要是短期性的。长期来看，减税对经济的刺激作用将会逐渐减缓减弱，同时还存在恶化财政赤字的风险。特朗普的减税不能从根本上缓解美国的经济结构失衡，而且财政压力导致的政府支出减少更将威胁教育、医疗和科研等能缓解美国社会问题的支出，如果处理不当，会是饮鸩止渴。

　　当前实施积极的财政政策的发力方向之一是促进投资，特别是基础设施建设投资。其原因在于：第一，内需特别是消费需求是拉动经济增长的主要动力，但归根结底消费是通过实现投资需求来拉动增长的。适度稳定的投资增长是保持经济平稳健康发展的关键。马克思主义经济学的再生产理论告诉我们，要实现扩大再生产，必须增加新的投资。我们当然应该通过扩大消费需求拉动经济增长，但不容忽视的是，消费是通过导致投资来实现扩大再生产的，不能导致投资的消费只能实现简单再生产，只有能够导致投资的消费才能真正实现扩大再生产。或者说，只有足够的投资需求才能实现社会扩大再生产，实现经济社会的有效发展。第二，高质量发展的一个标志是，由投资（I）产生的投资收益（R）占产出（Y）的比重（R/Y）的提高，即实现投资效益的提高。而投资收益占产出的比重（R/Y）等于投资资本收益率(R/I)与投资率(I/Y)的乘积(R/Y=R/I×I/Y)，其中，投资率(I/Y)是在宏观层面实现的，而投资资本收益率(R/I)是由企业或生产者在微观层面实现。我国目前的投资资本收益率仅为3%左右，远低于发达国家水平，亟待提高。对生产者或企业的减税能够明显有助于提高微观层面的投资资本收益率，进而在宏观层面提高投资收益占产出的比重，推动实现经济的高质量发展。第三，面对当前复杂严峻的国内外形势，中央提出六个“稳”的要求。“稳投资”是关键之一。“稳投资”的重点是激发社会投资、保持投资增长、优化投资结构、提高投资效益。当前供给侧结构性改革进入新阶段，面临的新形势、新问题要求我们更加认真地做好保持投资稳定增长的工作。

　　2018年有三个国民经济统计数字值得关注：第一个数字是GDP增长6.6%，第二个数字是全社会固定资产投资增长5.9%，第三个数字是基础设施投资增长3.8%。这三个数字告诉我们：第一，全社会固定资产投资增速低于GDP增速0.7个百分点，可以判断投资增长相对不足是当前经济下行的一个主要表现。因此，推动投资增长，适度加快投资增速是克服经济下行压力的重要方面。以减税降费为主要措施的积极的财政政策应该在促进投资方面发挥引导和带动作用。第二，在各类投资中，基础设施投资增速明显滞后于总投资增速，基础设施投资不足是投资增长减速的主要诱因，同时也表明基础设施建设领域存在加强投资以应对下行压力、提升经济增长的较大空间。因此当前把促进投资，特别是基础设施投资，作为实施积极的财政政策的一个发力方向，不仅是必要的而且是可行的。减税降费如何能够落实到促进基础设施投资增长，是我们今后在宏观调控工作实践中需要深入探索实现途径并积累总结经验。

　　全面落实积极的财政政策是要实现财政政策的完整性。衡量财政政策是否完整的标准是财政收支是否平衡，以及是如何实现平衡的。减税在初期阶段必然会使财政税收减少，直接影响到财政收入。而负责任的政府不仅要考虑减税的必要性，以及减税的具体方案，还需要采取必要措施弥补减税对国家财政的影响，保持财政收支平衡。在减税条件下，常规地保持财政收支平衡的办法有两种：第一种是增加财政赤字，第二种是削减财政支出。一般情况下，增加财政赤字是寅吃卯粮，必须谨慎适度，严格控制。欧盟国家在探索经济一体化过程中，根据实际经验制定的财政赤字率不超过3%的标准是具有一定普遍性意义的。在不严重的特殊情况下，应予遵循。我国长期以来基本遵循了不逾越这一界限的原则，保持了财政状况的稳定。就我国目前的形势来看，更重要的实现财政平衡的指导思想应该是减少相应财政支出，减少除了必须不断提高的、直接关系民生的有关支出之外的财政支出，特别是行政费用支出，同时要坚决防止任何人、任何机构、任何集团搭便车借机扩大行政费用支出。总体上削减财政支出，并不意味着要像西方国家那样同时削减关系民生的社会（福利）事业的支出，相反还需要大力增加关系民生的社会事业发展的财政支出。有研究表明，高收入经济体在工业化高峰期以后，政府服务（包括社保、教育、健康和社会工作等）支出在GDP中的占比会持续快速提升。目前我国政府服务支出在GDP中的占比还明显低于高收入国家在类似发展阶段的水平。即使在减税条件下，这块政府服务的短板也需要优先填补。

　　一般意义的扩张性财政政策主要有三项措施来拉动经济：增加财政赤字和政府债务、减税和扩大政府支出。其中第一项要谨慎适度，第二项是主要措施，第三项目前不宜使用。此外，还有一种意见认为，在目前企业杠杆率和家庭杠杆率过高的情况下，可考虑提高政府杠杆率，将高企的企业杠杆率和家庭杠杆率转移过来，以减缓金融风险压力。但是现在不宜这样做，原因有三点：第一，目前我国金融风险压力还没有达到2008年美国次贷危机时需要政府直接出手救助的程度。第二，我国目前积极的财政政策的导向不仅是要减税，而且是要严格控制政府支出。地方政府债务规模较大幅度增加，是指专项债券增加，而非一般性的政府杠杆率增加。第三，政府以提高自身杠杆率的方式承接企业杠杆率和家庭杠杆率，实际上是改变社会的资产负债结构，必须考虑可能对各方面带来的中长期影响。总之，主要通过削减政府支出来实现减税条件下的财政收支平衡，不仅是全面落实积极的财政政策，实现财政政策完整性的必由之路，同时也能够推进行政管理体制改革和财政体制改革的深入发展，取得一箭双雕的积极效果。

　　全面落实积极的财政政策，实现财政政策的完整性，需要注意四件事：第一，减税必须具有较大的规模性，才能产生明显效果。2018年初预计减税规模可达1.1万亿元，实际减税规模实现了突破。2019年预计减税规模可接近两万亿，应该在实际执行过程中力保两万亿，根据实际情况争取有所突破，实现更大的减税规模。第二，减税效应具有较强的时间递减性，在短期内减税效果表现明显，但是如果减税规模强度不递增，减税效应必然减弱。因此从减税伊始，就需要考虑如何深化财政体制改革，建立税制对经济健康稳定增长的长效机制。第三，减税既是政府行为，又必须通过市场产生效果。因此减税政策的实施必须在市场在配置资源中起决定性作用和发挥好政府作用的框架内进行，使市场和政府既各自充分发挥好自身作用，又积极实现两者的协同发力，使减税实现预期效果，促进经济社会发展。我们一方面要吸取以往的经验教训，减弱和防止减税可能产生的负面影响。另一方面要认真落实竞争中性原则，使减税政策惠及实体经济的各个角落。第四，做好减税与其他财政政策的协调配合，做好财政政策与其他宏观调控政策，特别是与稳健的货币政策的协调配合。发挥财政政策和货币政策各自的优势，形成政策合力，提高宏观调控水平，抵御下行压力，确保经济运行在合理区间，保持经济持续健康发展和社会大局稳定，为全面建成小康社会收官打下决定性基础，以优异成绩庆祝中华人民共和国成立70周年。 读懂“十四五”：开局之年，中国经济将如何踏上新征程（套装共10册）