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　　推动高质量发展

　　推动空间高质量发展 注释标题 作者于2019年3月28日在清华大学举办的长安论坛发表了演讲，本文是根据该演讲整理而成的文字稿。

　　杨伟民

　　论坛学术委员会成员、全国政协经济委员会副主任

　　党的十九大提出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。各方面在解读时，基本上讲的都是产业、产品如何高质量发展，而对空间到底如何实现高质量发展讲得不多。从中国现实情况出发，我觉得提出空间高质量发展非常有意义。如果产业、产品的质量很高，都能达到世界一流水平了，但国土空间混乱，到处挖山填河填湖，这不是完整的高质量，也不是全面的高质量。

　　认识空间高质量发展，需要理解十个概念：空间发展、空间均衡、承载能力、生态产品、主体功能、空间格局、空间结构、开发强度、空间规划、空间治理。这些，构成了空间高质量发展的基本原则和理念。

　　一、空间发展

　　过去我们说经济发展，是以经济建设为中心。后来讲科学发展观，到现在习近平总书记提出以人民为中心的发展思想，特别强调了重视人的发展。到2020年，我国要全面建成小康社会，要实现农村贫困人口全部脱贫，强调的也是人的发展。党的十九大提出的打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战，都是以人民为中心的发展思想的体现。早在1996年国家制定“九五”规划时，就提出了可持续发展战略，也就是通常讲的生态环境保护。经济发展、人的发展、可持续发展，这三个发展都非常重要，缺一不可。但在不同的空间单元，每个发展的内容或强度不一样，因为每个空间单元面临的问题不一样。

　　为了实现“三个发展”，我们提出了许多战略，比较规范的是党的十九大报告概括的七大战略：科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略、乡村振兴战略、区域协调发展战略、可持续发展战略、军民融合发展战略。这七大战略，有些要在全国的国土空间实施，比如说科教兴国、创新驱动，但有些战略要在某些具体的空间实施，而不是全面实施。比如乡村振兴，肯定不会在北京主城区范围内去实施；创新驱动发展，在很多地方也谈不上。比如在东北虎豹国家公园，创新驱动也只能是在东北虎豹的研究上做一些文章。所以，“三个发展”和“七大战略”必须精准落在应该落的空间，如果只是笼统地去提，可能会在具体空间实施中落空，最后可能会出现一些问题。

　　我举三个地区为例说明“三个发展”在不同空间的差别。

　　第一个是三江源。三江源被誉为“中华水塔”，每年给长江、黄河、澜沧江提供600亿立方米的清洁水源。但三江源要想实现经济发展很困难。我去过黄河源头玛多县，这个县在20世纪70年代末到80年代初是中国的首富县，但是我去的时候已经变成了全国最贫困的县之一。原因是什么呢？因为那里空气稀薄，氧气不足，工业搞不了；也没有农业，因为海拔太高，农作物无法生长。如果要讲发展经济、增加GDP，只有一个办法，就是多放牛和羊，结果是当地的生态环境遭到严重破坏。后来国家实施三江源生态保护和建设工程，把牧民集中到移民点或者居民点，集中居住，减少放牛羊的数量，那里的生态环境有了很大好转。但是牛羊数量减少了，牧民的生活怎么办？现在中央确定，在三江源地区设立三江源国家公园，每个家庭有一个生态工人，从过去的放羊放牛变成现在的守护生态，国家给开工资，这就解决了生态环境保护和人的发展问题。

　　第二个例子是北京。北京面积1.64万平方公里，其中1万平方公里是山区，6400平方公里是平原。有学者认为，北京现在只有2000多万人就开始限制人口了，而日本东京都市圈有3000多万人口，人家发展得也很好。但专家们忽略了北京和东京的地理地貌不一样，开发强度不一样，水资源禀赋不一样。

　　一是北京1.64万平方公里中有1万平方公里是山地，不能劈山建房。6400平方公里平原的开发强度已经达到46%，也就是说6400平方公里的平原面积已经有差不多一半变成了“水泥板”。

　　二是北京的地貌呈“簸箕形”，西北东三面都是山，只有南面是平原。空气中的污染物从南而来飘到北京，如果没有大风，就会窝在这不动，这是北京地区雾霾比较严重的原因之一。

　　三是北京严重缺水。我看了一本北京城市及用水变化的书。春秋战国时期，北京最早的城邑建在现在的西南部，因为要用永定河在莲花池的水。元代，元大都往北移了，因为改用西北部玉泉山的水了。后来乾隆皇帝还给玉泉山题了“天下第一泉”。如今玉泉山也已经没有水了，是20世纪70年代煤矿开发、建工厂把玉泉山的水脉切断了。明清时代，北京城又往南移了，因为玉泉山的水已经不够用了，开始用昌平沙河的水。

　　新中国成立后，为了解决北京用水问题，在东北部和西北部分别修建了密云水库和官厅水库，容量大体上都是40多亿立方米。但是现在官厅水库所在的永定河没有水了，上游来水少了，水源也被污染，所以官厅水库的水不能喝了。现在北京主要靠密云水库供水。这两个水库很少装满过，因为上游来水减少。南水北调没有进京时，密云水库一般来讲库存只有七八亿立方米。后来采取一些应急工程，从石家庄附近先调水进京救急。密云水库现在库存达到25亿立方米，这是因为南水北调的水输送到密云水库，再加上去年降雨比较多，库存达到了比较高的水平。

　　北京由于缺水，郊区超采地下水问题严重，形成漏斗区。华北平原14万平方公里有一半是地下漏斗区，是全世界最大的地下漏斗区。除了滥采地下水以外，还有一个原因就是我们修了很多大坝，地表水不能自流了，没法回灌地下水。现在南水北调每年给北京调水10亿立方米，部分用于回灌地下水。但如果北京再要大规模集聚功能，必然集聚人口，这些水够不够用？南水北调进京设计的管线，每年只能给北京补充10亿立方米的水，已经到峰值了。所以，无论从土地开发强度，还是从水资源情况来看，这是提出京津冀协同发展，疏解北京非首都功能的重要依据之一。

　　对于北京来讲，经济发展是第一位的吗？不是第一位的。第一位的应该是如何解决空气质量问题，解决供水不足问题，也就是说要解决可持续发展问题。所以北京要想高质量发展，第一位的不是增加GDP意义上的经济发展，关键是解决好可持续发展的问题。

　　第三个例子是深圳。深圳经济发展非常好，特别是创新驱动发展的能力非常强。深圳经济总量超过了香港，环境也比北京好。但深圳也有自己的问题。深圳的面积是1997平方公里，一半是山地和水，可开发的面积只有1000平方公里多一点，几乎没有什么可以开发的土地了。大家知道深圳房价很高，一家人不吃不喝用25年的收入才可以买一套房子。深圳常住人口有1200万，实际居住人口肯定要大于常住人口。深圳大概有1000多万套（间）房子。按照总人口和总的住宅套（间）数，房子应该够住了。但为什么房价那么高？一个原因是深圳的住房结构决定的，深圳只有16%~17%的房子是商品房，60%多是城中村的租赁房，还有20%多是工厂提供的集体宿舍。如果一个人一生都难以住上功能比较齐备、条件比较好的住房，怎么谈得上人的发展呢？人的发展，首先是衣食住行。党的十九大报告讲“人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长”。住房需求是美好生活的基础性需求，如果住房需求难以满足，就谈不上美好生活。深圳本身确实没有地方可开发了，这个矛盾怎么解决？我觉得可以采取集体经营性建设用地入市的办法解决这个矛盾。具体办法我就不详细说了，因为本文不是讲房地产问题。

　　什么叫空间发展？就是要在一定的空间实现经济发展、人的发展、可持续发展的协调，实现人、经济、生态环境的均衡。在一定尺度的空间单元中，既要有物质财富的增加，也要公平地惠及每个人，还要保障自然的再生能力。

　　空间发展是生态文明意义上的发展。生态文明是我们正在推进的一项重大任务。生态文明时代是一个新的文明境界和社会形态。过去有农业文明、工业文明，下一步我觉得应该是生态文明。现在所有的国家离生态文明时代还很远，包括中国。工业文明的任务，我们还没有完成。但从现在开始，我们就应该用生态文明的理念和原则来改造提升工业文明。如果完全按照过去的工业文明方式来生产和生活，都想达到美国式的生活，地球资源是不足以支撑所有地球人的生活的。

　　二、空间均衡

　　什么是空间均衡？经济、人口、资源环境，必须在一定空间实现空间均衡。

　　假定一个国家有两个地区，这两个地区自然资源和自然条件是不一样的，或者地形地貌不一样，所以资源环境承载能力也不一样。假设一个国家有西部和东部两个地区，东部地区的资源环境承载能力高一些在曲线Ⅱ，西部地区的资源环境承载能力差一些在曲线Ⅰ（见图5-1）。假设经济的初始状态是东部地区集中全国70%的经济，全国30%的人口；西部地区集中全国70%的人口，全国30%的经济，这就是我们说的东西部地区的经济发展不均衡。我们要采取均衡发展战略，是让各地区的人均GDP更加均衡。

　　图5-1 空间均衡（失衡）示意图

　　为了采取一种经济均衡的发展战略，很多国家都在做，我们现在也在做，要让各地区经济更加均衡，就是东西部地区各自集中50%的经济和50%的人口。人均GDP完全一样，经济发展均衡了。但是资源环境的承载能力仍然是失衡的，因为无论是东部地区还是西部地区，都和资源环境承载能力在E点上相接。也就是说东部地区还没有达到自己的资源和环境承载能力，还有潜力集聚经济和人口；而西部地区已经超出自己的资源环境承载能力，会出现过度开发、过度砍伐森林等破坏生态环境的行为。

　　正确的选择应该是，让东西部地区集聚的经济和人口与各自的资源环境承载能力相适应。正确的战略应该是，让承载能力相对高的东部地区，集中60%的经济，集中60%的人口，和自己的承载能力相接在B点上。西部地区只能集中40%的经济和40%的人口，有一部分人口要转移到东部地区，集聚的经济和人口占全国的40%。这时经济总量仍然是不均衡的，但我们讲的均衡应该是人均GDP的均衡。这时，东部与西部的人均GDP完全一样，而且各自与各自的承载能力相适应，这时，就实现了空间均衡。

　　当然这是理论上的抽象假设。实际生活当中，很难把资源环境承载能力那条曲线画出来。谁能承载多少人口跟经济结构有很大关系，一定的开发强度能集中多少人口跟大楼盖的高低有很大关系。从人均GDP角度来讲，失衡主要在于该集中经济的地区集中了经济，但没有集聚相应的人口。美国的三大城市群，日本的三大城市群，集中经济的比例和集中人口的比例基本上差不多。我们的问题是集中了40%经济的三大城市群，集中的人口却只有23%，转移到三大城市群的主要是劳动力，他们需要赡养的父母和需要养育的孩子还在老家，所以地区之间的人均GDP差距大。户籍制度的限制，是导致各地区人均GDP差距大的重要原因。

　　我们讲西部要开发，中部要崛起，东北要振兴，如果不考虑资源环境承载能力去谈开发、崛起和振兴，都会犯一些错误，给生态环境带来损害。

　　大家经常讲差距，一般是用基尼系数来衡量。中国的基尼系数很大，第一是城乡差距大，第二是区域差距大，第三是不同群体之间收入差距大。我不讲城乡，就讲区域。基尼系数计算要抽象调动各个地区之间的空间差异，抽象掉了青海和上海之间的海拔，抽象掉了广东和黑龙江的温度，抽象掉了福建和新疆的湿度。如果抽象掉这些高度、温度、湿度种种差异，基尼系数肯定很大。因为各地区的经济总量和人口不一样。青海、西藏的GDP，可能不如东部地区一个市的GDP。可你怎么让青海、西藏增加GDP呢？刚才我讲到玛多县和三江源，青藏高原平均海拔4000米。海拔低一点的河谷地区能长一点青稞，但是能搞什么工业呢？当地几千年形成的生产方式就是放牧。因为高原的四季甚至是昼夜温差导致没办法种庄稼。我曾在玛多县住了两晚，8月8日正是盛夏，但是在玛多县晚上屋里还要生火，睡觉要盖两床被子，再压一个军大衣。那里不仅种不了庄稼，连树也长不出来。

　　经济理论需要抽象，设定了很多前提条件。如果制定经济政策完全从教科书出发，不考虑这些实际情况，肯定就要犯错误。实际经济工作中，必须要考虑各地区的空间差异。如果没有空间均衡的理念，就可能对很多生态脆弱地区盲目开发，最后使生态环境遭到破坏。很多地方的生态环境破坏，就是盲目开发的结果。有的地方山上本来绿油油的，但是发现了一点点矿，就把采掘机开上去采矿，结果是山上的植被都被破坏了。挖这点矿值多少钱？破坏的生态要多少年修复？修复要多少钱？

　　不考虑空间均衡，在开发强度已经很高的地区继续高强度开发，就会带来污染问题。太湖曾经发生过蓝藻事件。据说太湖周边的所有工厂都已经达标排放了，为什么太湖还会出现蓝藻？后来人们才明白，即使都达标排放，但达标排放的水仍是劣五类的，由于太湖的容量有限，那么多劣五类水不断排入湖里，太湖还是会被污染，最后还是要由国家出钱治污。

　　一些特大城市的资源和环境承载能力减弱以后，如果仍过度集聚功能，就挡不住城市病。城市病就是我们自己造成的。本来就没有那么多土地和水，还要建经济中心、文化中心、交通枢纽、航空枢纽、科研基地、工业基地，所有的事情都聚集于一身，当一个“十全老人”，这是做不到的。当然，有些问题是管理上的问题，有些问题是指导思想的问题，关键就是头脑中有没有空间均衡的概念。

　　三、承载能力

　　所谓承载能力，就是要在保持自然健康的基础上。自然也是要健康的。很多地方的自然已经生病了。党的十八大讲的是生态保护修复，因为生态本身更多是靠自然力来修复的，人为的建设可能会带来另外一些问题。过去有一句老话，叫“一方水土养一方人”，那是在农耕时代。按照现在的生活水准，很多地方做不到“一方水土养一方人”，一方水土养不活、养不富，当地人就要到别的地方去了。

　　资源环境承载能力不是凭空捏造出来的。经济学不讲这个概念，不讲空间差异、空间均衡。但是从历史的角度来看，为什么中国历史上不断出现农民起义？我认为，人类文明进步关键是要处理好两个关系，一个是人与人之间的关系。这个关系处理不好，就会产生阶级矛盾，比如农民失去了土地，他们就要造反。另一个是人与自然的关系。当人与自然的关系发生重大变化，比如遇到严重的自然灾害，天灾加上人祸，农民就活不下去了，也会揭竿而起。

　　我看了《崩溃》一书，书中非常详细地介绍了复活节岛的故事。从科学的角度完全可以追溯这个岛过去的自然环境。原来岛上的自然生态环境很好，生产力很发达，所以会有那么多闲暇时间去建造巨石人像。但是由于岛上人与自然的关系没有处理好，为了修这些石像砍掉了很多树，岛上的森林没了，水就没了，水没了，田就没了，田没了，粮也没了，于是人民就活不下去了，一个文明就此衰败消亡了。我们搞不清楚岛上的文明到底能发展到什么程度，有记载表明部落之间在比谁造的石像更大，这就有可能导致部落间人与人关系的冲突，相互之间到底是怎么冲突的不太清楚，没有记载。所以，我觉得人类文明进步与人和自然之间的关系非常重要。现在也是一样，如果我们过度破坏环境、破坏生态，最终人类文明也难以持续。

　　胡焕庸线是我国地理学家胡焕庸发明的。胡焕庸线以东以南地区，国土面积占全国国土面积的40%，但集中了全国94%的人口。以西以北地区占了60%国土面积，只集中了6%的人口。这就是资源和环境承载能力决定的。黄土高原、青藏高原、西北沙漠地区、内蒙古高原都在这条线上以西以北，所以承载不了那么多人口。一个游牧民族的部落要养活一个人，可能需要占有几十亩草原才行。而农耕文明一亩地可能就可以养一个人。这就是承载能力不同，它是自然存在的。胡焕庸线很早就告诉我们，资源环境承载能力是客观存在的。

　　相比之下，欧洲绝大多数地区是平原。一个国家的国土面积非常重要，平原面积更重要。中、美、欧总面积差不多，分别约是960万、963万和1000万平方公里。但中国平原面积只有115万平方公里，美国有380万平方公里。美国的地形两边是山，山那边有一些沿海地区，比较平坦，经济和人口主要集中在山地以外的沿太平洋、大西洋地区。美国中部是大平原，而中国西部是高原，东部是平原，并且多数都是冲积平原。冲积平原就是下雨把山土冲到低洼地区积累起来造的地。没有大江大河的造地运动，就没有中华民族，所以长江中下游和华北地区都叫冲积平原。欧洲有600多万平方公里的平原。相比之下中国人均的平原面积只有860平方米。所以我们经常说“一亩三分地”，我们主要的农田、主要的城市、主要的高铁基础设施等基本都在这些面积不大的平原上面。所以我们的国情，除了从农业社会的角度讲是人多地少，从空间的角度来看，能够适宜人居住的空间也比较小，人均平原面积只相当于欧洲的十分之一，比美国就更少了。

　　四、生态产品

　　按照马克思的劳动价值论，被劳动加工过的才能称为产品，自然界存在的、没有被劳动加工的不是产品，自然界的东西也不可能有抽象劳动、具体劳动以及价值和使用价值。但事实上从需求角度来看，人们需要或者每天都离不开的东西包括清新的空气、清洁的水源、优良的环境、宜人的气候等，这些就是生态产品。产品，可以从生产角度定义，也可以从需求角度定义。因为我们需要，所以它就是产品。我们规划了很多生态功能区，比如东北虎国家公园、三江源国家公园，这是保护生态的。它们的发展就是增加生态产品，比如老虎是当地特有的珍稀野生动物，我们可以广义地定义它就是一种生态产品。它不是工业产品，也不是农业产品，而是自然环境产生的。老虎的数量增加了，说明我们的自然生态空间改善了。

　　生态产品也需要“耕地”，就是生态空间，包括林地、草原、森林、湿地、湖泊、海洋。这些生态空间提供了我们所需要的生态产品。除了绿色生态空间外，荒漠、黄土高原也是生态空间，只是它们不能提供我们所需要的清新空气和清洁水源。

　　把生态产品定义为产品，就解决了生态功能区发展权的问题。我们经常讲发展权就是人权。有些地方不能让它从事增加GDP意义上的发展，因为这种发展会带来生态系统的破坏。所以我们要告诉它一个理论，生态地区的发展和北京、上海的发展不一样。生态地区不是生产汽车、电视机，生态地区生产的是生态产品，保护了生态，就是在发展，就是在行使发展权。中国现在年均缺水量500亿立方米，从常年平均降雨量来看，并没有大幅度的拐点式变化。原因是多年来我们通过大开发，使生态空间大幅度缩小，自然提供优质生态产品的能力变小了，把湖泊填了种地、盖房子、搞工业，湖泊面积越来越小了。森林是能蓄水的，但是我们把树砍了以后这些功能都没有了，一下雨就造成泥石流，水也存不住了。青藏高原变成“水盆”跟气候有关，那里海拔非常高，气温低，降水主要是以雪的形式存在，到了夏季融化后形成涓涓细流去浇灌草原。

　　把鄱阳湖唐代初期和20世纪70年代的情况对比看，唐代初期的时候，鄱阳湖的面积要大得多。直到新中国成立之初，鄱阳湖的面积还有5100平方公里左右，但是现在只剩下3000多平方公里，到了枯水季节面积更小。在农村生活过的人都知道，水缸越大装水越多，保障能力越强。农村很多地方都修过水窖，水窖修得越大，下雨积的水越多，对农民的生活生产的保障能力就越强，特别是在北方严重干旱地区，许多地方都修水窖。鄱阳湖就是“水盆”，“水盆”小了，蓄水量自然减少了。

　　洞庭湖也是一样。大家都知道“八百里洞庭”，但是现在洞庭湖已经从过去的6000平方公里，缩减到目前的2600平方公里。朱镕基前总理曾经在他的书里讲过，鄱阳湖和洞庭湖两大湖，要通过退耕还湖、退耕还林等措施逐步修复，要恢复到新中国成立之初的规模，但是现在远远没有做到。

　　1999年，延安市率先开始退耕还林。2011年我到延安干部学院学习，突然发现延安早晨有薄薄的雾。我感到很奇怪，后来我让发改委找当地气象局要来资料，原来当地林木比以前多了，湿度变了，雨量增加了，逐步形成了良好的小气候。这说明，只要不再人为破坏，自然会慢慢修复的。

　　生态产品确定以后，关键是要实现生态产品的价值。习近平总书记讲，绿水青山就是金山银山，我们找到把绿水青山变成金山银山的具体路径，也就是实现生态产品的价值。

　　一是由中央政府来购买生态产品。现在中央财政一年拿出720亿给重点生态功能区，叫生态补偿。按照我的理论来讲，这不是生态补偿，而是生态产品的交换。一方提供了生态产品，另一方要消费就要拿钱去买，这是平等的。补偿带有由上而下的“施舍”的味道，而交换是平等的。补偿是大家习惯使用的语言，我们的思想观念从补偿转变为交换，还需要时间，所以要把生态产品这个理念落实下去。

　　二是地区之间的生态产品交换。美国纽约市900万人的饮用水中，90%来源于上游的卡茨基尔河和特拉华河流域。20世纪80年代后期，由于微生物污染严重，纽约市决定购买上游卡茨基尔河和特拉华河流域的生态服务。具体方式是纽约市每年为该流域农场主提供4000万美元，使之采取环境友好的生产方式来改善水质。上游通过减少载畜量，减少放牧量，来保障达到某个标准的水质。这是生态产品交易的一个案例。中国现在也正在做，其中浙江和安徽在新安江做得比较好。

　　三是建立初始分配制度。这一条非常重要，但难度很大。十八届五中全会提出，要建立用水权、排污权、用能权、碳排放权初始分配制度。什么叫初始分配制度？中国承诺到碳排放强度的峰值，倒推计算，就能算出一个二氧化碳的峰值，再把总量分配给现有所有的企业和现有14亿人口。如此一来，碳排放指标就变成一个稀缺的东西，只有稀缺才可能进行交易。你想新建一个企业，但你没有二氧化碳排放指标，而有的企业实现了减排，你就可以去买这家企业的碳排放指标。生态地区很少消耗能源，碳排放很低，因为当地没有那么多工厂和汽车，生态地区的碳排放指标就可以卖给城里人，这也是产品交换，这样就解决了生态产品的价值实现问题。如果真能做到，我相信每个人都会在头脑中树立少用高碳产品的意识。如果你想开大马力汽车，那你就得去购买不开车人的碳排放指标，这个办法比硬性的限购汽车更科学。

　　四是生态产品溢价。这一条也非常重要。如果把一些废弃的矿山、垃圾场、建筑垃圾集散地等，变成生态公园承包给不同的人，再给这些人提出一个具体的政策，允许开发10%。原来这些一文不值的地，生态修复后就很值钱了。成都有一条河叫府南河，原来污染很严重，两岸的地价30万一亩，后来通过环境综合治理，水清了，两岸的地价升到300万一亩，生态产品溢价10倍。北京周边地区去年拆除违建面积62平方公里，相当于北京老城（二环）的面积。我觉得很多地方可以用来修复生态，不能都变成水泥地，有些可以变成森林。恢复生态很费钱，国家也没有那么多钱，但可以把它交给一些民营企业或私人修复，允许企业有一定的开发权，比如说10%、15%，允许搞一些生态旅游休闲项目。这方面浙江等地做得比较好。北京周边最缺的就是旅游休闲地，每逢节假日城里人蜂拥而出，却没什么好地方可去，都往八达岭跑，长城装不下呀！

　　五、主体功能

　　各地区的资源环境承载能力、自然资源条件不一样，所以一定的国土空间有不同的主体功能。从提供产品的类型划分，可以分为城市化地区、农产品主产区、生态功能区。城市化地区主要提供工业品和服务产品，农产品主产区主要提供农产品，生态功能区主要提供生态产品。针对不同地区的主体功能，有些通过优化开发的方式，有些通过重点开发的方式，有些通过限制开发的方式，有些通过禁止开发的方式，逐步实现各自的、不同的主体功能。最近曝光的祁连山生态破坏问题、秦岭别墅问题，都是因为在禁止开发区干了应该禁止的事，违反了自然保护区条例，违背了主体功能定位。

　　党的十八大以后，主体功能区从过去的规划提升到战略，又从战略提升到制度，就是要求各地按照主体功能区制度去推动发展。

　　六、空间格局

　　经过主体功能区的建设以后，我们未来的国土空间要形成“三大战略”格局。

　　一是“两横三纵”城市化战略格局。“两横”指的是陇海亚欧大陆桥和长江沿线，“三纵”指的是沿海、京广和包昆通道沿线。“两横三纵”城市化战略格局，就是20个左右的城市化地区在“两横三纵”坐标轴上的聚集。包括优化开发的京津冀、长三角、粤港澳大湾区，重点开发的成渝地区、长江中游地区、中原地区，以及山东半岛、辽东半岛、哈长地区、福建沿海、关中平原、北部湾、呼包鄂榆、天山北坡等。

　　二是“七区二十三带”的农业战略格局。包括东北平原、黄淮海平原、长江流域、汾渭平原、河套灌区、华南、甘肃、新疆等农产品主产区。这些地区是保障农产品供给安全的重点区域，农村居民安居乐业的美好家园，实施乡村振兴战略的主战场。要保护耕地，稳定粮食生产，发展现代农业，增加农民收入。

　　三是“两屏三带”的生态安全战略格局。包括青藏高原生态屏障、黄土高原-川滇生态屏障两个生态屏障，以及东北森林带、北方防沙带和南方丘陵山地带三个生态安全带。青藏高原生态屏障，要重点保护好多样、独特的生态系统，发挥涵养大江大河水源和调节气候的作用；黄土高原-川滇生态屏障，要重点加强水土流失防治和天然植被保护，发挥保障长江、黄河中下游地区生态安全的作用。东北森林带，要重点保护好森林资源和生物多样性，发挥东北平原生态安全屏障的作用。目前，东北所有的天然林都停止了砍伐，这样才能保护住整个东北平原。现在东北平原生产的粮食越来越多，光是黑龙江提供的粮食就相当于全国总量的1/10到1/9。过去是南粮北调，现在反过来了，东北变成了我们国家的粮仓。保护好东北森林带就是间接保护国家的粮食安全。北方防沙带，要重点加强防护林建设、草原保护和防风固沙，对暂不具备治理条件的沙化土地实行封禁保护，发挥“三北”地区生态安全屏障的作用。南方丘陵山地带，要重点加强植被修复和水土流失防治，发挥华南和西南地区生态安全屏障的作用。

　　七、空间结构

　　刚才讲的是大国土空间，具体到一个县一个市一个区的时候都要分成很细的空间结构。一般来讲，可以分为城市空间、农业空间、生态空间和其他空间。

　　城市空间包括两类，一个是城市建成区，另一个是独立于城市建成区的工矿区。农业空间有生产空间、生活空间。生态空间包括绿色生态空间和其他生态空间。其他空间包括交通占用的空间，呈现网络化，横纵交错于各类上述三类空间中。还有一些特殊用地，包括国防、宗教用地等。

　　中国的空间结构存在的问题是“三多三少”。从农业和生态空间的比例来看，生产空间偏多，生态空间偏少。黄土高原本来也有森林，后来把森林砍掉变成耕地，最后耕地也没保住，越破坏越贫穷形成了恶性循环，所以从1999年开始实行退耕还林、退牧还草。

　　就城市空间来讲，工业生产空间偏多，城市居住空间偏少。我国工矿空间加上开发区（开发区主要是工业为主），一共有5万多平方公里，日本一共只有1600平方公里的工业用地，仅上海、苏州、无锡三个城市的工业用地就比全日本的工业用地还要多。而我们的居住空间偏少，在中、美、日三国的比较中，中国城市居住空间占国土面积的比例最少。高房价最根本的问题是居住用地太少。一个城市也是一样。北京东西城有92.5平方公里，就业用地占了37%，居住用地只有32%，其他还有11%左右是交通，10%左右是绿地。就业用地多于居住用地。再加北京中心城区不允许建高层住宅，而就业用地如长安街两边、CBD（中央商务区）和金融街都是大高楼。人均就业空间很小，可能三五平方米就够了，但居住空间人均就要30多平方米。这就导致东西城就业人口太多，居住人口相对少，大量的上班族早上进城就业，晚上到城外居住，这是北京交通拥堵的主要原因。城区道路也有不合理的地方，路很宽，但纵横道路很少，路网也不够密，但最主要的原因还是职住分离，就业的地方和居住的地方空间相隔太远。

　　就城乡之间的生活空间来看，农村居住空间偏多，城市居住空间偏少。农村现在闲置的农村宅基地大概有3000平方公里，相当于所有城市居住用地的总量。农民进到城里来，但他的地和房子进不来，也不能通过买卖转移到城市中来。城市又没有给农村人口准备好相应的居住用地和住房，所以相对于已经进城和未来将会进城的人来讲，事实上中国城市总体的住房是不够用的。但各城市之间又不一样，一二线城市住宅不足，部分三四线城市住房却过剩。

　　八、开发强度

　　所谓开发强度，就是建设用地占地域总面积的比例，形象地说，就是水泥面积占国土空间的比例。水泥面积越大，说明这个空间的居住越不舒服，因为它会导致各种问题，比如热岛效应、雾霾等。

　　德国和荷兰这两个国家的特点是国土几乎都是平原。德国的开发强度只有12%。中国总的开发强度并不高，只有4%。开发强度比较高的在华北平原、黄淮海平原、长三角、珠三角、成渝，其他地方开发强度不高。这也印证了刚才说的胡焕庸线。北京平原地区的开发强度是46%，天津是35%，上海是45%，无锡是32%，深圳是50%，东莞是47%，佛山是40%。日本三大都市圈是16%，法国大巴黎地区1.2万平方公里，比北京面积小，但开发强度却比较低。

　　九、空间规划

　　空间规划非常重要。我们很重视每五年做一个经济社会发展规划，其中讲到人怎么生活、社会事业怎么发展、资源环境怎么保护等，涉及可持续发展和人的发展，问题是看怎么落实到一个个具体的空间。在不同的空间干不同的事，干一样的事干的程度也不一样，这就需要做好空间规划。我们过去最缺的就是空间规划。

　　主体功能区规划已经做了一个顶层设计，但是下面还没有把该做的事情都落到具体空间上。十几年前我到德国斯图加特，他们给我看了一幅斯图加特地区的空间规划图，大概有三四米长、两三米宽，斯图加特地区所有要落到空间上的事统统都标记在图上。哪个地方要建未来的居民点，哪个地方未来要建轨道交通，哪个地方是工业区、农业区、森林，哪个地方是变电站，哪个地方是垃圾厂，哪个地方是污水处理厂，等等，全部在图上清清楚楚地标明了。这个规划很复杂，他们编了好几年，有十几个人监督这个规划的实施，谁也不能违反。我把这种规划叫作“约束社会行为的第二准则”。市场经济是由市场来决定的，你想干什么、生产什么、生产多少、为谁生产是市场决定的。但在什么空间发展，这是政府要管的，因为你的行为涉及了公众利益。比如你不能在自然保护区，不能在景观河道搞项目，因为这些都是生态环境和公共产品。空间发展是国家应该管的大事，过去政府带着招商引资对象和企业老板到处看，看好哪个地方就签协议，这是不行的。现在的国土开发我觉得有点乱七八糟，到处都有树，到处都有林，到处都有开发区，到处都有房地产，到处建工厂办企业，但功能健全吗？没有学校，没有幼儿园，人们只好在城里买房子送孩子上学。过去没有空间规划，谁想怎么搞就怎么搞。北京平原面积46%的开发强度，不是城市问题而是城市周边农村的问题。五环内是北京的主要人口集聚地，只有700多平方公里。刚才说北京的开发面积大概接近3000多平方公里，主要是在五环六环以外的地区，因为那里没有空间规划来约束。

　　十、空间治理

　　党的十八届三中全会提出的全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。现在，国家治理主要是纵向的一条线一条线的治理，如金融、财政、生态环境、自然资源、城乡建设，每个部门都有指标，有不同的任务。层层下达最后集中到一个县一个镇，头上就有无数个帽子、无数个大山在压着。基层没有办法在自己的空间范围内，统筹考虑人口经济环境，以及其他各种各样的工作。

　　现代化治理体系除了纵向治理以外，一定要给下面一定的权力，在特定的一个空间单元，统筹各个纵向的要求。这个空间单元可大可小。比如说我们要推进长三角一体化，就必须要有一个长三角一体化的管理机构来统筹长三角的一体化发展。空间治理有些是需要突破行政区的，如果都还是按照行政区划去统筹，是难以统筹好的。长三角地区不算安徽大概是1.2万平方公里，要把这个次区域作为一个治理空间，统筹协调好经济社会发展，基础设施包括高速公路、人口、就业、学校、医院建设。现在一些道路标准都不一样，这边修6条道，那边修4条道，无法对接。这些问题，必须要从空间一体化的角度采取空间治理的方式解决。

　　十八届五中全会提出，以市县级行政区为单元，建立由空间规划、用途管制、领导干部自然资源资产离任审计、差异化绩效考核等构成的空间治理体系。空间治理目前也在做一些基础性工作，比如正在试点编制自然资源资产负债表。一个空间单元仅有经济发展不行，若经济发展很好，但把生态破坏了，把树砍光了，把水污染了，自然资源成了负值，就要追究责任。空间治理的基础工作之一是编制自然资源资产负债表，就像衡量GDP一样，你上任的时候有多少山多少水，自然环境是什么样的，当你走的时候又是什么样，通过自然资源资产负债表一目了然。自然资源审计就是做这件事。同时，上级政府要有差异化考核，不能完全都一个样。

　　我要介绍的十个概念就是这些，主要是希望大家树立空间意识和理念，帮助我们在解决现实经济问题中找到不同的思路。

　　把中等收入群体倍增作为一个大战略 注释标题 作者于2019年10月17日在清华大学举办的长安论坛发表了演讲，本文是根据该演讲整理而成的文字稿。本文第二、第三部分是与国务院发展研究中心卓贤、杨修娜共同完成的成果，数据部分引用了他们基于中国家庭收入调查数据所做的分析结果。

　　王一鸣

　　论坛成员、国务院发展研究中心副主任

　　今天，我要讨论的是“中等收入群体倍增”问题。我想首先讲一下提出这一问题的背景；然后依次讨论中等收入群体的界定和主要特征，制约中等收入群体倍增的主要因素，以及提出要把中等收入群体倍增上升为国家战略；最后具体阐释实现中等收入群体倍增的主要路径和政策建议。

　　一、问题的提出

　　当前和今后一个时期，我国将在决胜全面建成小康社会的基础上，开启全面建设社会主义现代化国家新征程。在2020年实现国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番的基础上，再用15年时间，也就是到2035年我国基本实现社会主义现代化时，使我国中等收入群体规模翻一番，这具有十分重大的战略意义。

　　从世界范围看，在经济全球化深度调整、新一轮科技革命加速兴起的背景下，发达国家出现了“中等收入群体萎缩”的现象。全球化加快发达国家产业外移，大量技术工人向下滑入低端行业；新一轮以智能化为主要特征的科技革命和产业变革，与以往科技革命主要替代体力劳动不同，对脑力劳动和程序化工作的替代加快，由此导致中产阶级的扩张放慢，财富向少数人集中态势加剧，收入差距进一步扩大。贫富两极分化使发达国家中保护主义和民粹主义迅速滋生，“反全球化”“逆全球化”思潮泛起。今后15年我国实现中等收入群体倍增，不仅有利于推动全球化新一轮发展，而且将增强中国特色社会主义在全球的影响力和感召力。

　　从国内看，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。收入分配失衡、中低收入群体收入增速偏低是这一矛盾的具体体现。近年来，我国居民人均可支配收入中位数增速连续低于平均增速，如果“十四五”时期（2020—2025年）不能扭转这种态势，那么基尼系数高于国际警戒水平0.4的持续时间将超过20年。实施中等收入群体倍增战略，促进居民收入增长与经济增长保持同步，合理调整政府、企业、居民的收入分配关系，完善初次分配和再分配制度，有利于形成以中等收入群体为主体带动消费升级的强大力量，推动经济高质量发展，加快社会主义现代化建设，而且对落实以人民为中心的发展思想，使广大人民群众共享改革发展成果，走向共同富裕也有十分重要的意义。

　　近年来，国内陆续有学者（迟福林和刘世锦）提出实施中等收入群体倍增计划或倍增战略，但对中等收入群体的界定、规模缺乏共识，对中等收入群体倍增需要满足的条件、面临的制约因素，以及对经济社会发展的全局性影响还缺乏系统论证。本文力求对这些问题进行进一步讨论，并提出在“十四五”乃至更长一个时期，把实施中等收入群体倍增作为国家发展战略，在经济社会发展中发挥全局性、战略性引领作用。

　　二、我国中等收入群体的界定和主要特征

　　中等收入群体通常是指一个经济体中收入达到中等水平、生活较为宽裕的群体。这个群体通常具有较为稳定的收入，较强的消费能力，受过良好的教育，主要从事专业性和技术性较强的工作。中等收入群体，是经济社会发展的中坚力量，是支撑高质量发展的人力资本基础，是释放消费红利的主力军，是构筑“橄榄型”社会结构的基础。

　　（一）中等收入群体的界定

　　虽然不同机构对中等收入群体在概念上有着大致相同的认识，但在具体界定上仍缺乏统一衡量标准，有的基于消费和财富标准，有的基于绝对收入或相对收入标准，有的将绝对收入和相对收入标准结合起来，因而对中等收入群体规模和占比的测算往往存在很大差异。根据已有文献，在对2012年我国中等收入群体占比的估算中，高的达到54%，低的仅为7.7%。差异如此大，显然，如果没有统一衡量标准，就难以在政策操作上有的放矢。

　　国际上对中等收入群体的界定，用得比较多的是世界银行“家庭人均每天支出10~100美元”的标准。但采用这一标准缺乏连续的统计数据，不便于进行不同时期、不同国家之间的比较，加之不同国家和地区的消费有文化差异，基于消费支出定义中等收入群体，难以真实反映中等收入群体规模，而且用绝对标准衡量中等收入群体也难以反映中等收入群体的动态变化。

　　本文以家庭人均可支配收入为基础数据，采用绝对和相对标准相结合的方式来定义中等收入群体。将2018年欧盟统计局公布的18个欧盟成员国收入中位数的70%~200%，作为定义我国中等收入群体的上下限（人均可支配年收入为1.69万~4.83万美元）（见表5-1）。2018年我国中等收入群体总人数约为3.3亿人，占总人口的23.6%。如果到2035年实现倍增，就可以使我国中等收入群体达到6.6亿人，占总人口的比重接近50%，这样我国就可以初步形成以中等收入群体为主体的“橄榄型”社会结构。

　　表5-1 定义中国中等收入群体的标准

　　以同样的标准进行国际比较，发达国家中等收入群体比重都超过50%，北欧国家则超过三分之二，表现出明显的“橄榄型”社会结构特征；发展中国家的中等收入群体比重在30%以下，低收入群体比重超过四分之三，表现出明显的“金字塔型”社会结构特征。我国同样表现出明显的发展中国家特征。

　　（二）中等收入群体的主要特征

　　总体上看，我国中等收入群体成长快，但比重小，行业和地区分布不均，消费潜力大，消费结构正在向高端化、多样化、服务化升级。

　　第一，从总体上看，中等收入群体成长快，但比重仍偏低，多为刚迈过中等收入下限的群体。

　　改革开放以来，我国经济快速发展，2018年人均国民收入已超过9000美元。按照世界银行的标准，我国已步入中等偏上收入国家行列。随着经济发展和居民收入水平的提高，我国中等收入群体规模也在迅速扩大。按照报告样板数据，2000年我国中等收入群体接近300万人，此后加快增长，2010年突破1.6亿人，2018年达到3.3亿人，占总人口的比重上升到23.6%。从国际比较看，我国中等收入群体占比仍明显低于发达国家水平，具有发展中国家的特征，社会结构仍呈现“金字塔型”。与发达国家相比，我国中等收入群体大部分是刚迈过中等收入下限的群体，层次相对偏低。

　　第二，从行业看，金融、教育、科研等服务部门中等收入群体比重相对较高，而制造业和批发零售业中等收入群体绝对规模最大。

　　在行业分布上，中等收入群体主要集中在技术和知识密集型行业。中等收入群体比重较高的行业主要是金融、教育、公共管理、科技研发、医疗、文化、体育、信息技术、租赁和商务服务等行业，其中金融、教育、公共管理等行业从业人员有40%~50%都为中等收入群体。批发零售业、制造业就业容量大，中等收入群体绝对规模大，占全国中等收入群体的比重接近三分之一，但占本行业就业人员比重仅分别为19.5%和12.8%。随着“机器替代人”的趋势不断强化，制造业和批发零售业中等收入群体受到的冲击明显增大。从细分行业看，带有自然垄断属性的行业，中等收入群体比重较高，竞争充分的行业相对较低。

　　第三，从城乡看，中等收入群体以城市居民为主。

　　我国中等收入群体中，城市居民接近75%，农村居民略高于21%，农民工约为4%。城市居民中的中等收入群体占比明显高于农村居民和流动人口。从新获得城市户籍的人口看，稳定就业或接受城市教育者，成为中等收入者的机会与城市居民大体相当，而因土地征用才拥有城市户籍的人口，由于缺乏稳定的收入来源和人力资本积累，成为中等收入者的比例与农民工大体相当。图5-2表示了不同类别城市的低收入、中等收入、高收入群体比例的比较。

　　图5-2 不同类别城市的低收入、中等收入、高收入群体比例

　　第四，从区域看，中等收入群体主要集中在东部地区。

　　我国中等收入群体中有61.8%集中在东部地区，中部和西部地区分布仅占全国的15.6%和22.6%（见图5-3）。中等收入群体区域分布与经济发展水平大体一致。从中等收入群体占本区域人口的比重看，东部地区人口中35.1%为中等收入者，而中部和西部地区这一比重分别仅为11.8%和19.7%（见图5-4）。2018年，我国人均GDP高于全国平均水平的10个省区市中有9个为东部省区市（上海、北京、天津、江苏、广东、福建、辽宁、山东、内蒙古）。

　　图5-3 中等收入群体在东中西部地区的分布情况

　　图5-4 东中西部地区分别拥有的中等收入群体比重

　　第五，从教育看，进入中等收入群体的概率与受教育程度正相关。

　　受教育水平是进入中等收入群体的重要因素。如图5-5所示，研究生及以上学历的中等收入者的比重为73.8%，比本科学历高7.9个百分点；本科学历的中等收入者的比重为65.9%，比大专学历高出14.5个百分点；大专学历的中等收入者的比重为51.4%，比职高、技校、中专学历者高13个百分点。而初中及以下学历者的中等收入群体的比重远低于全国平均水平。

　　图5-5 不同教育水平中等收入群体比重

　　第六，从收入看，中等收入群体财产性收入比重呈上升趋势。

　　我国中等收入群体主要是工薪阶层，收入来源以所从事职业或兼职取得的劳动报酬为主，但不动产、有价证券在收入中的占比不断提高。由于财产性收入有累积循环效应，中等收入群体对财产性收入依赖程度呈上升趋势。

　　第七，从消费看，中等收入群体更加追求消费品质，享受型消费比重更高。

　　中等收入群体恩格尔系数比全国平均水平要低，服务消费特征更明显，享受型消费比重更高，更加追求个性化和品质消费，对商品和服务的品质、质量和消费体验有更高要求，对新兴科技产品、高档消费品的需求增长更快。随着互联网的新业态、新模式不断涌现，中等收入群体的消费不断细分，零散小众的长尾需求逐渐获得满足，消费潜力进一步释放。

　　三、中等收入群体倍增面临的主要制约因素

　　与2010—2020年实现城乡居民收入翻一番相比，今后15年要实现中等收入群体倍增，不仅面临的内外环境发生明显变化，而且随着我国经济进入新的发展阶段，面临的制约因素也更多、更复杂。

　　（一）中等收入群体倍增的两个基本条件

　　实现中等收入群体倍增目标，要满足两个基本条件。一是居民收入要保持与经济大体相同的增速，而且经济要保持中速增长；二是有效调整收入分配结构。要满足第一个条件，必须推动经济转入高质量发展轨道，切实提高劳动生产率和全要素生产率。要满足第二个条件，必须深化收入分配体制改革，推进形成更加普惠包容的发展方式。

　　第一个条件，居民收入稳定增长。

　　近年来，随着我国经济快速发展，城乡居民的收入实现快速增长。2004—2014年，我国城乡居民收入基本保持在两位数以上的高速增长，年均增长率超过10%。2014年以来，随着我国经济发展进入新常态，城乡居民收入年均增速有所下降，但仍保持与经济大体相同的增速。根据我们课题组的研究和测算，2002—2007年我国中等收入群体比重的提高约90%源于居民收入增长，约10%源于收入分配的改善；2007—2013年，约87%源于居民收入增长，约13%源于收入分配的改善。可见，受经济增长影响的居民收入增长，是我国中等收入群体持续增长的重要条件。

　　根据初步测算，如果今后15年居民收入实现中速增长，即“十四五”时期居民收入年均增长6%，“十五五”时期（2025—2030年）年均增长5%，“十六五”时期（2030—2035年）年均增长4%，则即使收入分配格局不变，也可以在2035年达到中等收入群体倍增目标，但若在居民收入低速增长情景下，即“十四五”时期居民收入年均增长5%，“十五五”时期年均增长5%，“十六五”时期年均增长4%，则只有收入分配得到明显改善，才可能在2035年达到中等收入群体倍增目标。考虑到人口增长因素，如果居民收入增长与经济增长大体同步，经济增速还需略高于居民收入增速。显然，如果不调整收入分配，要到2035年达到中等收入群体倍增是有难度的。

　　第二个条件，改善收入分配结构。

　　近年来，我国中等收入群体规模逐渐增加，但低收入群体仍占绝大多数，收入分布结构“金字塔型”的特征明显，离发达国家以中等收入群体为主的“橄榄型”收入结构还有很大差距。21世纪以来，虽然我国收入差距以2008年为分界点出现先上升后下降的趋势，但一直都在高位徘徊，基尼系数始终处在0.4~0.5。2008年之后，我国收入差距出现了下降势头，但2016年又开始出现反弹，2017年攀升至0.467。如果考虑财富的因素，收入差距会更大，而且财产收入差距对总体收入不平等的贡献在持续增加。我国收入差距已较长时期处于高位，如果“十四五”时期不能扭转这种态势，那么基尼系数高于国际警戒水平0.4的持续时间将超过20年。

　　今后一个时期，我国收入差距不会随经济增长自发缩小。这是因为导致收入差距扩大的体制性因素仍然存在，城乡二元体制尚未根本改变，垄断行业改革有待深化，社会保障体制有待完善。特别是随着房地产价格大幅攀升的窗口期基本结束，住房的财富效应逐步消失，既有的财富占有格局有可能被“锁定”。同时，人工智能广泛使用，加快了机器人对中低端和程序化就业岗位的替代，也有可能成为拉大收入差距的重要因素。

　　（二）情景分析

　　假设人均可支配收入与人均GDP增速相同，我们可设置两种增长情景。

　　中速增长情景：人均可支配收入增速在2018—2025年为6%，2025—2030年为5%，2030—2035年为4%。

　　低速增长情景：人均可支配收入增速在2018—2025年为5%，2025—2030年为4%，2030—2035年为3%。

　　在中速增长和低速增长两种情景下，我们又设置四种收入分配情形。

　　1.收入分配不变情形：所有人收入增速大体相同。

　　2.收入分配改善情形：低收入群体收入增长更快。

　　3.收入分配恶化情形：高收入群体收入增长更快。

　　4.收入分配优化情形：中等收入群体收入增速更快。

　　在中速增长下有四种情形（见图5-6），即情形1（中速增长，所有人收入增速大体相同）、情形2（中速增长，低收入群体收入增长更快）、情形3（中速增长，高收入群体收入增长更快）、情形4（中速增长，中等收入群体收入增速更快）。

　　图5-6 中速增长下的四种情形

　　在低速增长下也有四种情形（见图5-7），即情形5（低速增长，所有人收入增速大体相同）、情形6（低速增长，低收入群体收入增长更快）、情形7（低速增长，高收入群体收入增长更快）、情形8（低速增长，中等收入群体收入增长更快）。

　　从以上情形可以得到以下基本判断。

　　第一，在中速增长条件下，收入分配不变（情形1），收入分配改善（情形2），收入分配优化（情形4），都可以达到中等收入群体倍增目标，收入分配恶化（情形3）则难以达到倍增目标。

　　图5-7 低速增长下的四种情形

　　第二，在低速增长条件下，只有收入分配改善（情形6），收入分配优化（情形8）才能实现中等收入群体倍增目标，收入分配不变（情形5）和收入分配恶化（情形7）都难以达到倍增目标。

　　第三，在收入分配难以改善或优化的情况下，要实现中等收入群体倍增目标，就要力求保持居民收入实现中速增长。

　　（三）制约中等收入群体倍增的主要因素

　　到2035年实现中等收入群体倍增，制约因素主要包括对居民收入增长有重要影响的经济增速，对低收入者进入中等收入群体有重要影响的体制性、政策性因素，包括农业人口转移、劳动力市场、社会保障体制、公共服务均等化和社会政策等。

　　1.经济增长速度

　　今后一个时期，我国经济潜在增长水平将延续下降趋势。我们运用中国经济可计算一般均衡模型对中国经济潜在增长速度进行测算，“十四五”时期中国经济潜在增速将下降至5.5%左右，2026—2035年将下降至4.5%左右。

　　从供给看，劳动和资本要素投入对经济增长的拉动作用进一步减弱，人口总量增速放缓和人口老龄化加快导致劳动力供给总量加速下降，劳动对经济增长的贡献逐步减弱，进而转变为负。储蓄率下降导致资本积累水平下降，资本形成对经济增长的贡献有所减小。随着我国与发达国家和国际前沿技术的差距缩小，技术进步速度将有所放缓，但由于其他要素增速下降幅度更大，其对经济增长的贡献将相对上升，预计到“十四五”时期末将上升到45%左右，到2035年将达到50%左右。

　　从需求看，投资率下降、消费率上升趋势会延续，净出口低速增长成为常态。钢铁、水泥等传统制造业进入平台期，投资扩张明显放缓，房地产市场趋于平衡和大型基础设施投资空间收窄等将使投资需求增长趋缓。国内消费在经历了增速逐年下降之后，将进入中速增长平台期。净出口因贸易环境的变化，面临越来越大的不确定性。总体上看，今后一个时期支撑经济增长的需求动力也在减弱。

　　2.经济发展方式

　　长期以来依靠粗放型投入和要素驱动的传统发展方式，在推动我国经济快速增长的同时也带来了诸多矛盾和问题，重投资轻消费、重生产轻生活、重物质资本轻人力资本，导致劳动收入相对于资本报酬偏低。与此同时，初次收入分配中劳动者份额仍然偏低。2018年我国人均GDP达到64644元，但居民可支配收入仅为28228元。近年来，随着我国农村劳动力转移跨过刘易斯拐点，劳动年龄人口数量减少，劳动力供求关系发生转折性变化，初次分配中的劳动者份额有所提高，但仍处于较低水平。

　　3.人力资本条件

　　高质量人力资本比重偏低。虽然我国高等教育招生规模逐年扩大，现在每年已超过800万人，但由于人口基数大，总人口中接受过高等教育的比重仍然偏低。2018年我国具有大专及以上学历人口比重仅为13%，仍明显低于经济合作与发展组织成员国的平均水平。

　　4.农业人口转移

　　当前我国户籍人口城镇化率远低于常住人口城镇化率。2018年常住人口城镇化率为59.6%，户籍人口城镇化率为43.4%，相差16.2个百分点。农业转移人口市民化进程仍然缓慢，在城市内部形成了新的二元结构。“只要你来打工，不要你来落户”，导致农民工群体不能获得与户籍人口相应的教育和就业机会以及均等化的公共服务，从而抑制了这一群体的收入和财富积累。与此同时，这种体制也造成机会不均等的代际传递，带来农二代、留守儿童等一系列社会问题，使低收入群体进入中等收入群体的难度增大。

　　5.劳动力市场

　　我国劳动力市场不完善，劳动力在城乡、区域、行业、企业（国有企业和其他企业）之间流动还存在隐性障碍，劳动者也难以完全通过劳动力市场流动到工资回报与自身能力相匹配的岗位上。户籍、所在行业和单位等因素都会对劳动者报酬产生重要影响。劳动力流动的体制障碍，不仅扭曲了人力资源配置，而且严重抑制了劳动者对人力资本投资的积极性。

　　6.劳动生产率

　　低附加值劳动密集型产业比重大，知识和技术密集型产业比重不高，生产活动以价值链中低端为主，劳动生产率偏低，限制了工资水平的提升。企业过度依靠生产要素的投入，加之知识产权保护不力，影响企业增加研发投入的积极性，劳动生产率提升和技术进步缓慢，影响职工工资的稳定增长，也影响中等收入群体的扩大。

　　7.社会政策

　　我国绝大多数公共服务实行属地化提供，统筹范围小、层次低，呈现出明显的碎片化特征，不同区域间公共服务和福利水平差异过大。碎片化的公共服务对劳动力流动和优化配置造成明显阻碍，影响了中等收入群体规模扩大。再分配调节政策效果不理想，部分领域甚至还存在“逆向转移支付”问题。

　　四、把中等收入群体倍增上升为国家战略

　　“十四五”时期，我国将在全面建成小康社会的基础上，开启全面建设社会主义现代化国家的新征程。中等收入群体倍增，关系到我国社会主要矛盾转化后，能否满足人民群众日益增长的美好生活需要；关系到能否把以人民为中心的发展思想落到实处，使广大人民群众共享改革发展成果，在走向共同富裕的道路上迈出坚实步伐。“十四五”乃至更长一个时期，我们要把实施中等收入群体倍增战略上升为国家战略，在经济社会发展中发挥其全局性、战略性引领作用。

　　（一）中等收入群体倍增战略具有全局性引领作用

　　实施中等收入群体倍增战略，对于推动经济高质量发展、形成强大国内市场、建设现代化经济体系具有全局性引领作用。

　　1.实施中等收入群体倍增战略是推动高质量发展的有效途径

　　高质量发展从宏观意义上讲，就是提高全要素生产率。随着近年来我国劳动年龄人口逐年减少，土地、资源供需形势变化，生态环境硬约束强化，依靠生产要素大规模高强度投入的“要素驱动”模式已难以为继。因此，提高全要素生产率，实现从高速增长向高效增长的跃升，应是转向高质量发展的主旋律。

　　从国际对比看，我国全要素生产率水平与世界主要发达国家仍有较大差距。根据宾夕法尼亚大学佩恩表（PWT）最新版，即9.0版的数据，2014年我国全要素生产率只相当于美国43%的水平。日本在1980年基本完成工业化和经济增速“下台阶”的阶段，全要素生产率达到美国的81%。韩国1991年进入这个发展阶段，全要素生产率达到美国的60%。81%和60%分别为日本和韩国追赶美国全要素生产率的峰值或阶段性峰值，此后日本的追赶停滞且后退了，韩国的追赶也基本停滞了。

　　中国在2035年要达到韩国的水平，即达到美国的60%左右。如果将美国2015—2035年全要素生产率年均增速分别设定为0.76%（2000—2014年美国全要素生产率年均增速）和1%，则这一时期中国全要素生产率年均增速要达到2.5%~2.7%，2035年中国全要素生产率才能达到略高于美国60%的水平。

　　目前我国GDP增速略高于6%，全要素生产率增速尚不到2%。如果GDP增速在未来十年进一步下降至5.5%左右，那么要实现2.7%的全要素生产率年均增速并非易事。从国际经验看，中等收入群体占比与全要素生产率水平呈现正相关关系（见图5-8）。因此，实施中等收入群体倍增战略，提高中等收入群体比重，对于提高全要素生产率，进而实现经济高质量发展有重要意义。

　　图5-8 中等收入群体比重和全要素生产率呈现正相关关系

　　2.实施中等收入群体倍增战略是建设强大国内市场的内在要求

　　建设强大国内市场是我国应对内外环境复杂变化的战略选择。实施中等收入群体倍增战略，有利于释放居民消费潜力，扩大国内市场规模，推动我国消费结构加快向高端化、多样化、个性化方向升级，引领供给侧结构性调整和产业价值链水平提升，进而增加我国经济的韧性和回旋空间。

　　3.实施中等收入群体倍增战略是建设现代化经济体系的重要内容

　　建设现代化经济体系，关键是实现创新驱动发展，推动质量变革、效率变革、动力变革，培育更多具有自主知识产权和核心竞争力的创新型企业，塑造更多依靠创新驱动，更多发挥先发优势的引领型发展，从而为转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力提供战略支撑。实施中等收入群体倍增战略，加大人力资本投资，建设宏大的知识型、技术型、创新型劳动者大军，建立稳定的高素质企业家队伍，培养造就一大批具有国际水平的战略科技人才、科技领军人才、青年科技人才和高水平创新团队，使各类人才的创新智慧和潜能竞相迸发，将为现代化经济体系建设打下坚实基础。

　　（二）实施中等收入群体倍增战略的基本思路

　　以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持以人民为中心的发展思想，以促进低收入者进入中等收入群体为主战场，以推进城市化特别是城市群发展为主动力，以提高人力资本和全要素生产率为主攻方向，以深化改革和破除体制机制障碍为主要途径，不断扩大中等收入群体，力争到2035年中等收入群体达到6.6亿人左右，中等收入者比重接近50%，成为支撑我国基本实现现代化的中坚力量，并为实现第二个百年目标奠定坚实的基础。

　　1.以促进低收入者进入中等收入群体为主战场

　　目前，我国仍有10亿人处于中等收入门槛之下。扩大中等收入群体规模，实现中等收入群体倍增，最有效的途径是促进低收入者，特别是临近中等收入门槛的低收入者顺利进入中等收入群体。稳定就业和提升就业质量是促进低收入群体稳定增收、进入中等收入群体的关键。要在劳动力市场改革、技能培训、公共服务和社会保障等方面进行针对性改革，创造条件让更多低收入者进入中等收入行列。

　　2.以推进城市化特别是城市群发展为主动力

　　城市化是培育扩大中等收入群体的基本途径。要进一步发挥城镇化促进劳动力社会性流动的作用，全面落实支持农业转移人口市民化的政策。积极发展城市群和大都市圈，强化城市群内部和城市群之间的快速高效连接，以中心城市和城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展格局，拓宽吸纳农业转移人口空间。

　　3.以提高人力资本和全要素生产率为主攻方向

　　人力资本条件和水平是支撑工资水平提升的基础。只有着力提升人力资本和全要素生产率，才能实现经济增长、中等收入群体壮大和收入分配格局改善相互促进的良性循环，这也是推动我国经济高质量发展和建设现代化经济体系的内在要求。

　　4.以深化改革和破除体制机制障碍为主要途径

　　要深化改革，破除妨碍社会性流动的体制机制弊端，畅通横向流动桥梁、纵向发展阶梯，激发全社会创新创业创造活力，使人人都有通过辛勤劳动实现自身发展的机会，构建合理、公正、畅通、有序的社会性流动格局。

　　五、中等收入群体倍增的主要路径和政策建议

　　中等收入群体倍增，需要采取综合性举措。今后一个时期，应聚焦重点人群和突出问题，采取有针对性的措施。

　　（一）以深化户籍制度改革和基本公共服务均等化为重点，打通农业转移人口市民化的通道

　　促进农业转移人口在城市稳定就业和享有均等化基本公共服务，可以大幅提升农业转移人口进入中等收入群体的概率。要进一步推进户籍制度改革，全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制，全面放宽城区常住人口300万至500万的大城市落户条件。完善城区常住人口500万以上的超大特大城市积分落户政策，精简积分项目，确保社会保险缴纳年限和居住年限分数占主要比例。对暂不具备落户条件的农民工，依托居住证制度梯度赋权，依据居住证连续持有时间，逐步扩大公共服务项目。推进基本公共服务均等化，常住人口享有与户籍人口同等的教育、就业创业、社会保险、医疗卫生等基本公共服务。将符合条件的农民工纳入城镇住房保障范围。对于在城市稳定就业达到一定年限的农民工，在保障性住房上给予市民待遇。鼓励建设适合农民工租赁的租赁房，并将公积金制度覆盖范围逐步扩大到在城市中有固定职业的农民工群体。

　　（二）以推进教育优先发展和保障教育公平为重点，提升低收入群体进入中等收入群体的能力

　　发展教育和保障教育公平是促进低收入者进入中等收入群体最直接和有效的途径。要继续推进城乡义务教育一体化发展，实现县域内校舍建设、师资配备、学生均公用经费基准定额等标准统一。落实国家贫困学生资助政策，保障家庭经济困难学生、残疾学生等的受教育权利。健全以居住证为主要依据的随迁子女义务教育入学政策，确保居住证持有人在居住地依法享受义务教育。继续实施支援中西部地区招生协作计划、重点高校招收农村和贫困地区学生专项计划，增加农村地区、贫困地区、贫困家庭学生上大学的机会和接受优质高等教育的机会。通过工资制度改革鼓励教师均衡流动，缩小重点学校、名校与普通学校之间的差距。

　　（三）以职业技能培训和提高技术工人待遇为重点，拓展产业工人进入中等收入群体的空间

　　职业技能培训和提高技术工人待遇是产业工人进入中等收入群体的重要渠道。要促进校企深度合作，切实提升职业教育质量，让职业院校的专业设置、师资队伍、教学方式与现代制造业的生产实践相对接，培养出技能精湛且能够满足现实需求的技术工人。提高技术工人的福利待遇和社会地位，让技术工人能够通过自身的人力资本获得体面的薪酬待遇。破除身份差别，让技术工人能够享受同等的职业发展权利和职业发展机会。推进职业资格与职称、职业技能等级制度有效衔接，推动实现技能等级与管理、技术岗位序列相互比照。鼓励用人单位建立首席技师、特级技师等岗位，建立技能人才聘期制和积分晋级制度。支持用人单位打破学历、资历等限制，将工资分配、薪酬增长与岗位价值、技能素质、实际贡献、创新成果等因素挂钩。

　　（四）以促进科技成果转化和完善激励机制为重点，提高科技人员进入中等收入群体比重

　　促进科技成果转化和完善激励机制，提高科技人员职务成果转化收益分享比例，是有效扩大和巩固中等收入群体的重要途径。要落实已出台的科技成果转化激励机制，实行以增加知识价值为导向的分配政策，加强对职务科技成果的产权激励，支持科技人员兼职或者离岗创业从事科技成果转化活动。研究制定科技人员获得的职务科技成果转化现金奖励计入当年本单位绩效工资总量，但不受总量限制且不纳入总量基数的具体操作办法。在全社会形成尊重科技人员的氛围，让科研工作成为高尚的、有吸引力的职业。

　　（五）以农村土地制度改革和宅基地流转为重点，提高农民财产性收益

　　今后一个时期提高中等收入群体规模的最大潜力在农民。在稳步推进土地规模经营和农业经营现代化的同时，努力提升农民的财产性收入是提升农民在中等收入群体比重的重要手段。要加快落实集体经营性建设用地入市改革，建设城乡统一的建设用地市场，允许农村集体经营性建设用地在符合用途管制和规划的前提下，实行与国有土地同等入市、同价同权。探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”改革，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权、交易权，重点结合发展乡村旅游、返乡下乡人员创新创业等先行先试，盘活利用农村闲置农房和宅基地，促进城乡要素双向流动。

　　（六）以增进社会流动和打破阶层固化为重点，创造进入中等收入群体的公平机会

　　促进社会流动是低收入者进入中等收入群体的重要条件，也是社会发展和进步的动力源。特别是在收入分配差距较大且短期难以改善的条件下，保持比较通畅的社会流动性具有特殊重要的意义。建设统一开放、竞争有序的人力资源市场，保障城乡劳动者享有平等的就业权利，依法纠正身份、性别等就业歧视现象。发展新一代信息技术、高端装备、数字创意等新兴产业，实施传统产业智能化改造提升工程，提供更高质量流动机会。积极落实国家关于创业创新方面的政策举措，鼓励劳动者通过创业实现个人发展，为有志青年提供更为广阔的发展空间和更加顺畅的流动渠道。 读懂“十四五”：开局之年，中国经济将如何踏上新征程（套装共10册）