刘备本以为徐州地势平坦，容易夺取，率军攻到九石长城之下方知曹操早已安排好退路，且自己身后袁绍今年连续夺下南皮、高唐诸城，兵逼信都，只好留张飞、陈宫镇守兖州，自己率军返回冀州。

　　曹操势孤之后，华歆和钟繇等文臣请辞，操皆不为难，众将不解，操大笑言道：“今我亦自身难保，怎么能强求他们与我一起共生死！”

　　华歆受管宁之邀，钟繇受戏志才之邀，南投楚王，刘协任华歆为江南学府总祭，任钟繇为长沙郡守。

　　百万流民涌入豫州之后，为了避免汝南周边百姓每户耕种的土地面积缩小，刘协将这些人移到徐州南境，自下邳、东海两郡总计十二县被淹之后，刘协将淮安、淮阴、夏丘、徐县、盱眙、高山、淮陵、曲阳、淮浦九县合并为淮安郡，改小县盐渎为大县，移民十万入住，改称为后世的盐城。移六十万民到广陵和淮安之间的荒芜之地，设洪泽、金湖、射阳、高邮、东台五县，这五县多为沼泽湿地，令百姓推田平地，留塘养殖鱼蟹。

　　由于陶谦并没有逝世，顾及其厚爱百姓的名声，刘协并没有正式接管淮安，只是让文聘驻守盱眙，让陈登出任广陵太守，实则代管淮安郡。

　　此时曹操所据之地不过两郡，虽有百万人口，但已不足为惧，曹操仿照刘协，在彭城郡和新设的淮北郡广开水利，推广稻麦两熟制，腾出三十万壮丁为军，泗水湖的突然出现，使得青州黄巾无法南下徐州骚扰，曹操治下两郡反倒可以安心生产。

　　经过几个月的商谈，刘协与曹操派伊籍和程昱在寿春签订同盟协议，刘协赠送良种，资助钱粮在彭城郡和淮北郡修建水利工程，助曹操提高粮产，而三年之内，两郡粮产中的一成归荆州治略台所有。在两郡依楚地各项政策推广新政，两地商人自由贸易，互不加收商税，彭城的铁矿煤石则卖到淮安，陈圭在刘协支持下成立淮安矿社从事铁矿石买卖和铸铁业，刘协经过一系列的政策进行平衡，促使楚地出现襄阳、金陵、淮安三个铸铁中心，实际上刘协计划将在完全得到徐州之后，将淮安和彭城的铸铁中心合并，而襄*据发展的需要，将铸铁中心移到江夏、汉阳，也就是后世中国武钢、南钢和徐钢三大钢铁厂的雏形。

　　为了防止曹操反戈，刘协并没有帮助曹操提高军备情况，更在同盟协议中禁止曹操建设水军，而是由刘协在泗水湖南岸设东海港，在泗水湖入海处设连云港，让文聘各驻扎一万水师，帮助曹操防守。

　　未到初泰六年冬，刘备宣布洛阳闭市，接管洛阳襄阳银庄，幸好刘协提前从军机台得到消息，除最后留三万斤黄金和大量五铢钱未能撤离外，其余黄金等贵重金属储备、金契和大量银庄人员都已经撤离洛阳。

　　刘协当即做出对策，以刘备违背盟约、关闭洛阳南北商市、扣留一百三十七万斤黄金、八十万斤白银、七千万钱和价值三十万斤黄金的粮草绢锦为由，楚王统地暂不交税，直至刘协归还襄阳银庄黄金白银储备和其他财物。并告知天下各商户，襄阳银庄钱财都是天下各大商户甚至很多百姓暂存的，楚地所有拒交赋税都将用于偿还该部分商户和百姓的损失。

　　刘备拿到三万斤黄金本来挺高兴，听到这个消息气的要昏了过去，此时才知道被阴了一把，真是百口难辩，自己抵赖不得，名誉损失巨大，要想挽回名义就要拿出这么多钱来赔偿，这还不要自己的命啊，索性由刘协去闹吧，反正南方的赋税是肯定收不到的。

　　此后，刘协制定《湖粮策》，以南昌鄱阳湖、长沙云梦泽、庐江巢湖、寿春白马湖、江东太湖为五湖之地，在五湖之地广推水利灌溉发展稻麦两熟制。

　　他又考虑了很久，决定以清朝官制为原型，对现在秦汉相延续的官制进行修改，以《襄阳治略》为基础与荀彧、张昭、徐庶等十六人修订《楚王治略》，提升治略台为治略府，治略府设农、工、商、吏、刑、民六部，设右治略公、中治略公和左治略公（以右为上），各部首管官员为尚书，副职为从事，统第三层官员为侍郎。

　　同时统制楚钱，以一斤黄金兑一万五千楚币为准，由治略府统一铸造。

　　提升统帅台为统帅府，设大将军、右将军、左将军，下设参谋院、军备院、军机院，三院首管官员为总祭，即参谋总祭、军备总祭和军机总祭，下统楚军镇东、镇西、镇南、镇北、镇中、定东、定南、定西、定北九军。

　　当然，定北军仍然是空置的番号，没有一个人。

　　在众臣的商酌后，以荀彧为右治略公，任周邑为中治略公，任杨彪为左治略公，杨彪在杨修点拨下，以年老为由，推辞不任，刘协封其为汉阳候，年俸为两百万钱，改任张昭为左治略公。

　　任诸葛玄为农部尚书，任白翳为工部尚书，任蒯良为商部尚书，任程秉为吏部尚书，任骆统为民部尚书。

　　楚王府设幕僚院、督政院、督军院、礼署、策署、律署、学署、医署。三院首官为总祭，五署首官为尚书令。

　　刘协任陈群为幕僚总祭，戏治才出任参谋总祭，顾雍出任督政总祭，督军总祭一直找不到合适人选，荀彧力推步骘，刘协知他颇有才干，遂同意其担任此职。

　　众人联名邀请荆州名士黄承彦出任礼署尚书令，黄承彦推卸不得，便走马上任，向朗任策署尚书令，刘巴任律署尚书令，陈谌为学署尚书令，张机出任医署尚书令。