第十二章 规划超级城市

　　迅速崛起的城市

　　美国国家情报委员会最新发布的《全球趋势2030》报告提出，未来世界非常可能成为一个“非国家化的世界”。在这种前景中，城市化、技术以及资本积累将一起通过资本主义的力量有效推进经济特区的崛起：“就好像中央政府认识到自己改革能力的不足，转而将这一责任赋予其他方。在这些飞地中，包括税收规范在内的法律都是由外部力量设定的。很多人相信，外部力量更有可能推动这些特定区域的经济腾飞及发展，并最终为国家的其他地区树立榜样。”

　　我对这一精彩分析的唯一不认同之处是，它所描述的并非2030年的世界，而是2013年的世界。早已经有数十个国家放下面具，不再假装还能够履行提供“公共产品”的职能。如今能够提供公共产品的是以“特区”形式出现的市场。这些特区很大程度上是受“外部力量”推动运行的，这个外部力量就是供应链。

　　纵观历史，城市发展模式始终如一：城市进行商业的自我开拓，然后成为其内陆地区的首选门户，跨越山河边界与其他的城市和势力相互结盟形成连接。在2000年前，提洛岛（希腊神话中阿波罗的诞生地）等希腊港口城市就建立了最早的自由港体系，形成了一个覆盖腓尼基和其他地中海文明的交易网络。1000多年后，欧洲中世纪的汉萨同盟诸自由港，包括不来梅、吕贝克、汉堡和但泽等，成功地帮助欧洲多国君主维系了自主独立。文艺复兴时期，威尼斯和热那亚等意大利城邦的贸易转口港也在数个世纪中保持了领先地位。之后则是香港和新加坡等英国殖民地港口的天下，这些城市最初就是按照一个自由贸易区设计建造的。

　　“二战”之后，制造业和出口竞争导致许多经济节点从爱尔兰的香农转移到了美国边境，波多黎各和墨西哥的外资工厂区都被重新划定为外贸区或出口加工区（EPZ），以吸引廉价劳动力和投资，赢取市场份额。20世纪60年代，联合国工业发展组织开始把经济特区作为一种基础设施及发展模板进行推广。尽管该组织认为经济特区只是一种暂时现象，是一种快速发展经济体才需要的非常规组织形式，但实际上，经济特区却变成了世界上普及最快的一种城市发展模式：如今世界上的经济特区数量已经超过4000个，它们构成了功能供应链世界上一个个迅速崛起的城市。

　　[1] The World Bank identifies nineteen different terms for such zones such as “free trade zone,” “foreign trade zone,” “industrial free zone,” “free zone,” “maquila-dora,” “export free zone,” “duty free export processing zone,” “special economic zone,” “tax free zone,” “tax free trade zone,” “investment promotion zone,” “free economic zone,” “free export zone,” “free export processing zone,” “privileged ex-port zone,” and “industrial export processing zone.” Other studies have found up to sixty-six terms.

　　城市可以被看作一项古老的社会工艺，是将人集中到一起并展开密集而有效劳动分工的基础设施。但是人的快速城市化仅仅意味着人在涌入城市，却不代表城市已经为人的到来做好了准备。因此，在今天，成功的经济战略必须包括能够吸纳人口以及推动社会现代化的战略性的城市投资。

　　特区已经被证明是不发达国家实现连接与发展的重要催化剂。1979年，邓小平将位于香港北部、当时还是一个渔村的深圳设定为中国的第一个经济特区。如今，深圳已经发展成为一个拥有1500万人口的繁华国际枢纽，人均GDP在30年间增加了100倍。同样是在1979年，毛里求斯开设了第一个纺织经济特区，这使得该国的年均经济增速达到了6%，国内失业问题也近乎全部解决。多米尼加共和国的第一个服装加工特区创造出10万个工作岗位，并且降低了该国对农业的依赖。在冷战后期，第三世界国家要求建立新的国际经济秩序，确立全球性的再分配方案，其中包括要求工业从北向南转移，增加对发展中国家出口的价格支持，降低关税，推进有效的全球食品援助计划。但这些要求招致了过度借贷、坏账、难以遏制的通胀以及严重的违约。城市化以及与全球供应链的连接则被证明是一种更为行之有效的发展方式。

　　经济特区及其服务的供应链代表着一块单独的领地。投资者愿意到经济特区是因为这里有低成本劳动力，可以避免监管骚扰，与此同时，政府需要外国投资前来创造就业，培训工人，出口相关技术技能以及为其他地区提供示范效应。到目前为止，牺牲部分国家主权以成为世界供应链中的有力一员已被证明是一个双赢策略。

　　20世纪80年代和90年代，以呼叫中心、软件编程以及物流管理等为重心的工业园与科技集群新浪潮开始同时席卷发达国家与发展中国家。它们的学习榜样就是美国业已建成的帕洛阿尔托斯坦福科技园以及北卡罗来纳州的三角研究园区（该园区在20世纪80年代也变成了外国贸易区）。得益于移民人才、德州仪器等跨国企业的投资以及印度软件技术园这一新机构的支持，班加罗尔和海得拉巴成了今日印度IT业的两颗耀眼明珠。

　　自取得独立后，印度人口在65年时间内翻了两番，达到了12亿，但印度在最近几年才开始致力于基础设施的现代化。在如此的欠发达国家中，经济特区对于詹谢普尔这样的印度东部百年企业城而言还是个新事物。詹谢普尔是印度第一个计划工业城市，由于它的创建者是贾姆希德吉·塔塔（Jamsetji Tata）家族，因此这座城市还有个更常用的名字：塔塔纳格尔。印度从来不是一个政府主导私企“填空”的国家，恰恰相反，在这里企业承担了全国一半的基础设施投资并提供大多数的服务，尤其是私人诊所与学校教育。其他人口大国例如尼日利亚与印尼的情况其实也并无二致——如果不是更差的话。成千上万的企业构成了供应链上的节点，可口可乐装瓶厂、雪佛龙天然气生产设施以及费尔斯通橡胶种植园都只是其中的节点之一。在这些企业中，各项服务甚至安保大多也是由企业主而非国家所提供。

　　无论是中国的制造业还是中东的石油勘探行业，欢迎外国供应链进入是它们从边缘进入中心的唯一方法。技术在新兴经济体扩散的主要渠道就是外国贸易（直接购买设备与新理念）和外国投资（让外国企业带着技术进入）。经济特区可以同时实现这两者。

　　虽然中国已经进入世界的经济中心，世界上大部分地区仍然有很长的路要走。经济特区所代表的是一种逃脱失败历史的战略选择，中国就是依靠它在20年时间内取得了西方200年才实现的成就。毛里求斯依靠出口加工区完成了从农业向纺织业的转型，继而又通过投资区和税收协定实现了向金融服务业的转型，如今，金融服务的产值已经占该国经济的70%，而农业的占比不到5%。作为非洲的离岸金融中心，毛里求斯是亚洲巨额投资资金进入非洲的关口，印度40%的外国直接投资也是来自这里。对于这样一个在20世纪60年代靠糖业为生、人均年收入仅有200美元的国家而言，今日的发展成就可圈可点。

　　从外飞地到内飞地

　　实际上，美国国家情报委员会2030年报告将经济特区称为“内飞地”是错误的。本国土地上的外国企业经营区域实际上是“外飞地”，是受到限制的与外界隔绝之所，用城市规划的术语来说，是有空间设防的地方——这既包括经济方面（要求特殊的技术进口）也包括社会方面（与本地社区隔离）。但一个国家能否像中国或者毛里求斯那样充分发挥经济特区的效应，则在于能否利用一个个外飞地促进全国的经济发展。除非这些国家能够提高标准以增进对全球价值链的贡献，否则，单纯的自由贸易除了让廉价的中国商品进入本国之外，不会带来任何益处。正如世界贸易组织的休伯特·艾斯凯斯（Hubert Escaith）所指出的，只有通过充分利用外国投资来改进基础设施、交易制度和社会制度，自由贸易才能变成一条双向车道。从这一点看，经济特区并非是孤岛，而是本地经济活力的引擎。

　　经济特区对国家肯定有溢出效应，唯一的问题是政府能否抓住跨国企业所带来的机会创造就业、提高工资水平以及实现技术转移。举个例子，越南外资鞋业和服装业工人的工资比本土同类企业中的工人高出50%，这使他们的家庭进入了全国最富裕的20%家庭行列。越南政府则趁此着重扩大了税基，利用新增税收在全国推进基础设施建设，增加住房供给，按照外国学校标准建设学校，并创办更多的合资企业——这些措施又进一步使更多家庭脱离了贫困。尽管越南在政治上仍旧不透明，但经济特区在数量和规模上的增长仍说明该国对经济前景十分看重。年轻与勤劳的越南人为该国赢得“小中国”的美誉，从岘港到IT科技园，越南的外商直接投资项目超过16000个，其中就包括位于科技园的英特尔最大亚洲芯片工厂。

　　以前的经济特区不受本地监管甚至享受民事法律豁免，不过现在发展中国家变得更聪明也更自信，它们建立半官方机构以寻求维护国家利益，这包括为本地工人争取更高的工资、更好的工作环境，并推动本地产业在特区的发展。毫无疑问，如今很多经济特区仍然存在私下的博弈，外资以付费等方式换取税收减免。不过聪明的政府也开始利用其力量寻求早日结束外资的免税期，并确保科技与技能培训这类有益社会的项目的展开。

　　经济特区也是改革的重要试验地，很多经过试验的改革最终会变成国家政策。例如，马来西亚的多媒体超级走廊（Multimedia Super Corridor）内拥有大量的动画、游戏以及其他类型的科技公司，这些公司为获取政府资助和风投展开激烈竞争。这里同时也是独立网站的服务器所在地，为当地新闻自由的发展创造了空间。此外，马来西亚的实践也证明，经济特区远离首都可以避免遭到过度干涉，政府以特区发展房地产的倾向也会受到抑制。临近吉隆坡的两个标志性项目赛城（Cyberjaya）和布城（Putrajaya）已经被扼杀，不过，南方的柔佛州却通过自主的引进外资和建设大量新加坡经济特区而成为马来西亚发展最快的省份。华人众多的马六甲海峡之城槟城曾是英特尔的第一个海外芯片工厂所在地，如今它也启动了“槟城典范”运动，以期恢复往日活力。利用西方对中国太阳能行业征收高额关税的时机，槟城成功吸引了美国的第一太阳能以及其他投资者的进驻，而这也迅速将马来西亚的太阳能电池板生产规模推升至世界第三位。一个年轻马来西亚议员曾经拉着我在他的选区参观并告诉我：“多少钱也解决不了我们的政治问题。”不过，权力下放和经济特区却有这个能力。槟城的官员会规划自行车道，建立企业伙伴关系来促进学龄前儿童的创意学习，吉隆坡的官僚是永远不会想到这些的。

　　国家的终极目标不是建立为数众多的经济特区，而应当是在整体区域内实行一视同仁的投资吸引政策以及提供同样的一站式服务。比如，斯洛文尼亚已经撤销了所有外国贸易区，如今这个欧盟成员国运行透明，且拥有高素质劳动力及有竞争力的税收制度，也就对贸易区再无需求。香港和新加坡都从贸易转口港发展为全球城市，拥有欣欣向荣的社群和来自世界各地的忠诚居民。最初的经济特区可以变成一座多元的城市，而不仅仅是供应链上的一点。中国的苏州工业园如今拥有多个现代艺术与文化中心、一个利物浦大学校园以及新加坡式的养老金计划。它已经变成了一座提供全方位服务的社群。如同简·雅各布斯大力反对对华盛顿广场公园的扩建，城市纯粹主义者经常对城市抱有怀旧愿景。不过，虽然社区仍需在便利行人方面做出大量改进，然而对于许多城市而言，现在最紧要的是跟上当前（与未来），之后才有资格怀旧。

　　中国的超级经济特区

　　没有哪个国家和中国一样，拥有如此众多的经济特区、新兴城市以及超级城市。虽然经济特区振兴了中国的出口部门和经济增长，但很多特区当初只是被设定为单一产业集群，对全球的经济波动极为敏感，中国的底特律东莞就是一例。位于东部上海与南部广东的两个沿海集群拥有不到1/4的全国人口，但却一直担负着中国80%的出口。未来20年，预计有3亿人口（尤其是非本地户口居民）移民至新的内陆超级城市区域（以及完全崭新的城市），这就需要确保所有的城市既不会过于拥挤也不会过于庞大，同时所有的城市又要大到足够自我延续。总体而言，这样的战略正在发挥成效：如今，郑州、株洲、衡阳、襄阳以及贵阳等二线城市的经济增速都高于那些沿海的更为知名的先行发展城市。

　　城市化在中国既是自愿行为又是政府指令，既是客观需求也受房地产发展鼓动，因此，这导致中国的房屋建设远远供过于求，导致出现大量如内蒙古康巴什这样的“鬼城”：康巴什目前的住家只有3万户，但这座城市盖了够100万人住的新房子。监管措施因此做出修改，要求只有当城市中心过度拥挤时，才可以建设新城。这一举措减缓了城市建设的步伐，不过相关配套有所提升——希望建筑质量也是如此：因为中国的建筑使用寿命大概只有发达国家的一半（发达国家是35年，中国只有15年），因此现在建得更少意味着未来建得更多。快速城市化也有不少令人痛苦的阴暗面——大量农民工被边缘化，地方债务高企，许多城市的住房供过于求——这些都与中国能否实现3.5亿城市家庭规模密切相关。

　　许多人认为中国经济的未来取决于它能否逃脱“中等收入陷阱”。随着从计划到市场经济的转型，中国必须充分提升价值链，提高生产力，实现从投资向消费的再平衡，只有如此中国多数民众的收入才能得到提升。中国的经济总体规划和城市化战略能否共同推动这个文明大国实现民族复兴的“中国梦”呢？

　　2014年夏天，我前往华南的珠江三角洲地区旅行。从广州开始，经过中山到达珠海和澳门，然后往北向东经过香港、深圳和东莞，把整个区域亲自走了一圈后，我深切认识到一个国家的总体规划原来和军事大战略一样重要。1990年，也就是中国宣布对外开放之后的第十个年头，农业、矿业以及渔业等基础产业的产值占据了整体经济的27%，制造业和建筑业等第二产业占到40%，第三产业服务业（零售、交通运输、医疗卫生、旅游和其他）则仅占30%。到2010年，农业占比已下降到10％，而制造业已经上升到46％，服务业则升至44％。珠江三角洲一行让我看到了最新战略的冰山一角：通过结合城市化、经济特区以及创新来打造作为创新和发展支撑的超级城市。

　　广州是广东的省会，也一直是主导珠江三角洲制造奇迹的行政神经中枢，而珠江三角洲的制造奇迹可能是有史以最具意义的供应链转型。广州历史悠久，马可·波罗在13世纪访问过此地（并为这里造船业的发达所赞叹），荷兰、丹麦、法国和英国的东印度公司曾以此地为转运枢纽。在中国内战时期，蒋介石的国民党军队曾短暂撤退到此。1957年以后，位于香港以北仅120公里的广州利用其关键的地理位置，每年举办广交会。广交会是中国最大的进出口集会，每年吸引着200多个国家和地区的20万买家前来洽谈生意。

　　广州的第一个经验是认识到了行政协调的重要性。1992年广州设立了保税区，用于促进工业产品的贸易和物流服务。除此之外，广州在国际机场和深圳的现代化新港口附近设立了南沙出口加工区，集中发展汽车组装、生物技术产品以及重型机械等产业。2005年至2009年，广州的几个区被合并精简，为整个三角洲地区总体计划的施行扫除了障碍。尽管中国严格控制其与外面世界的联系，但国内的地区边界却在不断消除。

　　广州从三角洲地区发展中学到的第二个经验就是要充分利用其开放性。靠近香港是广州的特殊红利，即便在香港1997年回归前也是如此。殖民时期的转口港仍然是中国内地最重要的对内投资源头，不仅如此，三角洲的出口导向型区域也利用投资兴建了可与香港竞争的现代化设施。如今，深圳的集装箱码头是世界上最为繁忙的港口之一，进出口免税和特殊的五日商务签证使得更多投资者和贸易商可以绕过香港直接和内地做生意。即便力图超越香港，深圳官方仍宣布要与香港深入合作，共同打造一个“香港——深圳大都会”。

　　珠江三角洲也是一个资金、技术以及知识产业集群的学习案例。富士康等制造业巨头都在深圳设厂，截至2013年，全世界40%的电子设备部件，包括苹果、惠普、微软、任天堂、三星和索尼的产品部件都在此装配完成。同样重要的是，深圳也是中国最具价值的两家公司华为和腾讯的所在地。深圳证券交易所也已经成为世界最大的交易所之一，年增速近50%。在这里，被频繁交易的不仅有国企公司的股票，还包括很多本地优秀企业，比如可替代能源的领导者尚德电力、电动汽车制造商比亚迪以及其他科技创业公司的股票。

　　一个城市的建筑标志也会以变革适应新世纪的供应链。伴随着广州从工业城市升级为金融中心，103层的国际金融中心空气动力学大厦、苏黎世式的现代艺术博物馆，以及扎哈·哈迪德（Zaha Hadid）设计的歌剧院成了其恢宏中央商务区的主角。城外，类似于低级版硅谷的新加坡运营的知识城以及广州科学城已经建成，繁茂的林荫道中竖立着阿尔伯特·爱因斯坦和数学家约翰·冯·诺依曼的铜像。新加坡在这里开办了精英名校华侨中学的分校，同时还与地方政府合作为华南理工大学开发新课程。华南理工大学的不少毕业生如今已经成为国内云计算和GPS导航等数字行业、材料工程、可再生能源、生物技术以及制药等行业的顶级企业家。

　　尽管香港和澳门有单独的法律制度安排，中国人在这一大型区域的活动受到一种后现代的户口体制监管，基础设施上的高质量统一性仍使得整个三角洲地区显然毫无割裂感。高速铁路将广州到香港的行程缩短到了两小时以内。宽阔的道路、气垫船和轮渡、超长的快速公交以及澳门、香港之间的隧道桥梁综合体，都使得三角洲的城市变成了一个超大都市走廊上的众多节点。到2030年，这一区域的人口预计会增长到8000万，国内生产总值达到2万亿美元。

　　渤海经济圈是另外一个正在形成中的特大城市群。北京、河北、辽宁、山东、天津都处在这个圈中，相互之间以高效的高速铁路连通。海河通过大运河与黄河和长江连通，天津就坐落在海河河口。数百年来，天津一直是海军的进出口，鸦片战争后，这里又变成了欧洲人控制的重要通商口岸。虽然天津一直是航运中心，但航空制造等行业的投资却在以每年两位数的速度增长，为这座城市创造着高端就业岗位。今天的天津拥有中国最高的人均收入（13500美元，比上海高1000美元）。天津的城市商圈如今成了中国多数工业投资基金所在地，天津也因此成为金融创新总部甚至外国公司解决知识产权纠纷的商业法院。和上海一样，天津也在规划自由贸易区。天津还是中国国家超级计算机中心所在地，世界领先的天河一号A就装置在这里。天津生态城是新加坡星桥机构的另一个项目，它从无到有，如今已成为LED照明、数字动画以及替代能源等领域的高端研发与商业化中心。如果20世纪的中国是量胜于质的代表，那么低排放的天津生态城所代表的或许就是对历史的反转。

　　广州是华南之都，天津是高科技生态城，成都则是中国其他地区的非官方中心。以麻辣饮食和大熊猫保护区闻名在外的成都，因为其地理位置而一直被国务院设定为中国的中部物流、商业、科学以及交通枢纽。成都与中国最大的城市重庆相隔不远，两者之间以高速铁路相连，此外通往西藏的高海拔铁路也以成都为中点。很多国际公司在成都设立了研发基地和物流园区，欧洲到成都的直航航班因此日渐增多。不过，国际公司不再只想着从这里把货物运走，也在思考如何将产品卖到中国来，毕竟光是成都和沿海地区之间的山西、河南、湖北、湖南、江西和安徽六省，就集中了中国25%的人口。

　　综上所述，广州、天津以及成都的故事都表明，中国这个直到最近仍还是全球最贫穷国家之一的最大人口国，已迅速完成了价值链提升，并实现了广泛的社会经济转型。这些城市在全球劳动分工中寻找战略角色的方式呈现的是一种总体经济规划，所有世界主要城市，如果想要在21世纪保持参与姿态，就必须按这样的总体规划行事。中国之所以能成为世界最大的经济体以及最新超级大国，其核心就是中国关注了正确的城市和正确的价值链。

　　中国还不是非常自信，它仍然需要建立更多的自由贸易区以提升其国际信誉——这也是为什么自贸区在中国到处可见。阿里巴巴甚至成了海南岛整个先行先试试验区的负责者，它不仅会为该试验区提供云计算和电子政务平台，还会在那里开办以电子商务为核心的淘宝大学。如果中国最终成功克服“中等收入陷阱”，具有战略意义的城市化肯定是其中最大的功臣。

　　超级城市的规划

　　随着中国先进经济特区的数量增长，这种早先打着穷国标签的发展模式也越来越受到富裕国家的追捧——这既是为了维护领先地位，也是为了与中国的重要新枢纽实现互联互通。韩国的松岛国际商务区就是以此为目标而设立的最为先进的“智慧城市”。作为一个高科技中心，松岛拥有零排放的建筑，配备了远程监控的住宅，以及思科、微软等IT企业的研发中心，它可以为仁川机场3小时飞行半径内的20亿人口提供服务。韩国已经是世界上最为发达、最具竞争力的国家，然而，正如约翰·卡萨达和格雷格·林赛在《航空城》中所写到的那样，松岛是一座为“贸易战”而设立的城市。换句话说，松岛是首尔在拉锯战中的新武器。

　　其他先进经济体同样将自由贸易的基础设施建设视为战略优势。日本的“安倍经济学”就包括在东京、福冈等城市设立去管制的经济特区。日本政府希望以此吸引企业家的私人资本，为改革提供资金。伦敦房地产商斯坦霍普近日和中国民生投资以及总部基地集团签约，准备将城市机场附近的东伦敦皇家艾伯特码头打造成中国以及亚洲商务的免税桥头堡。

　　富裕国家以外需要中式思维的超级城市更是数不胜数。人口增长和城市化使得城市规模今非昔比。西方诸如纽约、伦敦和莫斯科这些大城市，其人口规模还不及孟买、雅加达等发展中国家超级城市的一半。除了拉美的墨西哥城和圣保罗，世界上所有人口最多的城市都在亚洲。

　　超级城市是一个充满无休止人口循环的代谢生态系统，白天的人口可能比夜间多出数百万。超级城市实在是太大了，因此必须修建更多重要基础设施甚至城中之城，通过形成多中心的集群来降低拥堵。那些有财力搬出北京和上海都市核心区的人其实并非生活在“郊区”——那其实是仍处在都市轨道内的设施齐全的卫星城。相反，诸如加拉加斯和卡拉奇等缺乏足够基础设施（或者处于军事统治之下）的城市，则变成了无人管辖的黑洞，只会以巨大引力吸收周边人口。在这些地方，城市化不是高楼林立、公共住宅、商业区以及污水处理厂，而是贫民窟、黑市以及违法犯罪。在马尼拉、雅加达、拉各斯以及开罗等地方，当一个新农民来到其边缘郊区的聚居区时，都只是徒增当地住宅供给或大规模基础公共服务压力而已。

　　对于国家而言，若想在世界经济版图上留下效率枢纽之誉而非失败国家之名，基础设施投资是重中之重。基础设施不是一条路，而是一个蹦床。正如前世界银行首席经济学家林毅夫指出的，一个单位的基础设施支出所带来的消费远非一个单位的收入可比。发展中国家90%的经济增长源于建筑、纺织、农业、旅游等低技能领域的劳动密集型就业岗位。单是建筑业所创造的就业就高于任何其他行业。这个时代理应是城市规划者和建筑师的时代。

　　住房、交通、医疗、能源、教育等基本领域存在毋庸置疑的建设需求。菲律宾极为重视知识产业园区建设，该国设立了基地转化和发展局（Bases Conversion and Development Authority），将马尼拉附近的克拉克基地等军事设施改造成了中小企业（SME）、初创企业以及内外合作研发中心的聚集区。如果菲律宾能够以更高标准在本国国内培训技术工人，该国的人才外流概率也会相应下降。

　　即便政府无力开展基础设施投资或无法驾驭本国自然资源和人力资本，那至少应该尽全力协助私营部门发展，以增进本国的比较优势。这就是为何负债累累的政府以及成千上万的城市纷纷转向市场，通过市场寻求融资及对公私投资项目的支持（比如二十国集团就在推进这一项目），并以此快速推进基础设施建设。借硬件成本下降之际，通用电气、飞利浦以及思科等公司开始抓紧自费给LED路灯安装太阳能板，随着城市人口的扩张，这些公司期望能从此类公用事业项目收入中赢取利润。持续发展的包容性社会与社会无序之间的重要区别就在于，前者愿意建设新城市或对超级城市进行区域升级以容纳日益增加的人口。

　　城市建设即国家建设

　　就像我们的生活中没有了汽车一样，基础设施匮乏会严重限制基本活动，导致社会的极端无效率及最为严重的腐败。然而现实却是世界上3/4的人口——无论乡村还是城市——仍生活在基础设施匮乏的社会之中。2013年，达喀尔一条输水管道破裂。由于这座300万人口城市的一半用水供给都依赖于这条250公里长的管道，因此这次破裂导致大量民众不得不在水井或者水车前排队数日。超过一半的非洲人缺乏电力，60％的南亚人缺乏卫生设施。全球1/3的人口仍然生活在极度贫困中——其中包括全世界一半的孩童——另有20亿发展中国家的民众面临着医疗和教育等服务的短缺。麦肯锡预计，全球基本住房投资存在11万亿美元的缺口。

　　物质和制度建设如此薄弱应该引起我们的深思：国家建设的最大问题是否就在于国家本身？并非所有国家都一定能最终实现主权独立和政治稳定。在许多后殖民地区，供应链的发展之深入远远领先于政府治理的成功。因此，与其迷信今日的政治地理学，我们不如抛开国界的限制，把功能地理放在优先位置，通过实现城市的繁荣稳定与互联互通来更好地协调人口、资源和市场。这就意味着，城市建设应当被视为国家建设的路径，而非其副产品。

　　当务之急是做好基础设施资产的建设和维护。依靠国际援助，数十个弱小国家长期处在永久半托管的状态之下，而国际援助者则利用援助条款干涉这些国家的法律与政策。虽然各种新殖民主义安排避免了这些国家完全崩溃，也拯救了无数饥民，但它们都并非这些国家整体发展的长期战略。在近几十年中，对国家建设的干预过多地集中于引入民主政治，却忽视了自下而上重建社会的重要性。自由主义知识分子似乎忘记了“二战”后的马歇尔计划（官方名称为“欧洲复兴计划”）首先以及最为重要的内容，就是一个以西欧基础设施重建为核心的130亿美元刺激方案。当时硬件可是第一位的。

　　若没有互联互通，国家建设的那些远大目标没有任何意义。从利比亚到伊拉克到阿富汗，美国对弱势政府的所谓支持都过多地集中在镇压叛乱上，然而想要维系国土，你就必须维护好其城市，所谓的“清剿、占领和建设”（clear, hold and build）原则理应得到更切实的实践：不但要建设基础设施，也要争取民心，而且后者与前者紧密相关。建设——保护——互联互通才是关键任务所在。

　　美国在援助和维稳规划上充满了相互矛盾的方案和观点，而即便他们对行动方向达成了共识，他们也会在具体行动时步调不一。美国在阿富汗的众多半拉子工程上（比如不通电的工业园）已经投入了上千亿美元，但直到如今，阿富汗连通南北、国内贸易最为倚赖的萨朗隧道却仍旧岌岌可危。为了进出喀布尔，运输卡车不得不取道兴都库什山脉，这让他们每次都得多花60个小时、绕行300公里。同样，赫尔曼德河上的卡贾基大坝是阿富汗西南部最重要的电力和灌溉设施，然而十多年过去了，看起来美国是永远都完不成大坝修整重建了。

　　做对事情的机会仍然很多，脆弱国家指数榜上还有不少长期在底部徘徊的国家，例如索马里、乍得、苏丹、津巴布韦、刚果和中非共和国等，对于这些资源丰富的国家而言，建设像样的基础设施是当务之急。“阿拉伯之春”更进一步显示，至少超过50个国家存在着人口过多、腐败成风以及基础设施不足等问题。

　　城市不稳固，国家就难言成功。在大规模的国家发展上，绝对不要相信教育和其他“软件”应当优先于硬件基础设施建设这样的论点。正如全球发展中心的经济学家查尔斯·肯尼（Charles Kenny）所言，乡村家庭以混凝土替代泥地就能将寄生虫病的发病率降低80%，修路则可以提高房屋价值，刺激经济活动。即便是在纽约，城市规划专家米切尔·莫斯（Mitchell Moss）也曾指出：“拥有一张公交卡比有一个大学学位要重要得多。”交通和互联是社会流动的真正途径。

　　随着城市人口在全球人口中的占比越来越具压倒性，所谓的青年膨胀（youth bulge）已从迫近的挑战变成了现实。如果这些年轻人不能在当前就业，他们就无法赚取足够的收入安家立业，维系稳定。大约30%～40%的全球人口都在供需失衡的非正规经济中谋生。穷人财产权的倡导者赫尔南多·德索托（Hernando de Soto）曾指出，2011年初参与自杀袭击的阿拉伯人多数都是不受法律保护行业的从业者，他们想要做点生意以抵御物价上涨和地方上的腐败，却被切断了资金。他们是阿拉伯勤劳却又一无所有的青年人的代表。在摩洛哥、利比亚、埃及、约旦、巴基斯坦等地，我见过许多这样的青年在街头游荡。如果他们能获得一份工作，他们就不会参与“圣战”，选择从“圣战”获得庇护和尊严。针对穷人的普惠金融策略不会阻止宗教狂热分子、受过教育的工程师或者寻求刺激的阿拉伯人和巴基斯坦人奔向战场，但的确能在地区及国际上减少“圣战”分子的招募基础。要“消灭有害思想”，不能靠撒传单，而应该依靠增加就业岗位。要笼络人心，就要填饱人的肚子。

　　对于失败国家的无序现实而言，供应链可提供的是治愈解药。因为供应链，卢旺达、缅甸等贫困国家的支柱城市在世界经济中获得了一席之地。冲突后重建专家基思·菲茨杰拉德（Keith Fitzgerald）说：“满目疮痍是一种比较优势。”对于长期处于边境冲突中的难民而言，建设经济特区之类的供应链节点也不啻为一种解决方案。从20世纪80年代初开始，遭缅甸驱逐的5万多以克伦族为主的难民就一直在泰缅边境的美拉（Mae La）难民营。时至今日，得益于东南亚经济整合，美索（Mae Sot）地区已经成为泰缅两国间珠宝及柚木贸易的重要通路（同时也是毒品和人口贩卖的黑市）。这里已经成为中国贸易企业、泰国商人以及其他投资者的聚集地。本地的民选市长正在竭力推动经济特区建设，他与各路投资者一道，准备将这座城市打造为高效的贸易中转站。

　　对于那些想要寻回已丧失的功能性、企望避免失败的国家而言，经济特区也同样具有吸引力。纽约大学教授保罗·罗默是将香港和新加坡模式推广至第三世界的第一人。在拉美和非洲，他力推建设“特权城市”，并期望以此推动治理和经济规划的跨越发展。在西半球犯罪率最高的城市洪都拉斯，数不清的经济开发与就业区吸引来众多外国工程师、律师、城市规划者以及投资者入驻。除了政治自治，这里每个区都有自己具体行业的总体规划。设立这些特区的目的，旨在从初始就确立合理的法律、经济、行政以及政治结构。

　　国家建设者往往在政治工程上遭遇失败。其实他们应该更多地关注基础设施和创造就业，少操心选举和政党。如今的世界由更小的、更不具侵略性的单位组成，这样的结果之一就是那些小国家或者城市国家在民主化方面的压力变小。由供应链建设而非民主建设所主导的全球议程，势必也会要求新兴实体或者后冲突实体能够更为稳定，经济上也具有发展能力，如此这些实体才不会（再次）成为人道主义负担。另外，与如今我们在世界新生民主国家所看到的现实相比，这样的议程或许能最终带给我们更好的国家治理。

　　迈向混合治理

　　这个以供求关系为基础的世界揭示了每个人的优点与短处。有才华的劳动者、有竞争力的薪水、丰富的原材料、有力的人身安全保障、有利的法规以及其他积极变量都会吸引具有黏性的投资。相反，政治动荡、变幻莫测的法规、过度的税收、贫乏的基础设施、缺失的公共安全以及其他负面因素会赶走投资。经济特区是多数国家能在最短时间内实现投资从负到正的手段。

　　今天，经济特区已是多数国家经济规划中的现实存在，它以与供应链相适应的方式，为体制的现代化打开了一扇窗。有人说，经济特区可以轻易让政府就实现经济增长，却忽略了根本改革——说得好像没有经济特区所提供的刺激，政府也会进行改革一样。不过，政府绝不会仅因为世界银行的建议就去做它应该做的事。如果土地被政府的政治亲信所攫取，资源就会遭遇掠夺，大众也无福利。但如果土地被用于经济特区建设，则法规会改进，就业会提升，供应链会拓展，生产性资产会被最大化利用，工人会得到培训，地方社区也从中受益。特区是催化剂，不是寄生虫。

　　经济特区正在逐渐演化成一种新的政体，它位于国家主权的地理版图之内，但却拥有全球化的治理和功能。它既属于全球供应链，也同样属于自己的国家。那些迅速崛起的新城，其治理具有崭新的混合性质：联邦政府、本地省市、国内建设或其他基建参与者、国外投资者以及全球技术服务提供者等等，都在经济特区的治理中占有一席之地。通过这种混合方式，各方将利益捆绑在一起，而中央政府的干涉也可以受到牵制。

　　[2] These hybrid regimes are not like the internationalized governance of countries un-der post–World War II occupation such as Japan and Germany, or the “informal empire” that characterized Soviet influence on the foreign and domestic policies of Warsaw Pact members, or the more recent post-conflict administrative authori-ties imposed on Bosnia, East Timor, and Iraq. Instead, hybrid regimes are more interested in supervising production than controlling geography. They focus on commercial levers such as investor protection treaties and operational control over SEZs. According to Oisín Tansey, hybrid regimes emerge due to the persistent inter-national pressure exerted by outside powers to set their policy agendas, veto their laws, draft their legislation, bypass domestic enforcement, and influence leadership selection. See Oisin Tansey, “Internationalized Regimes: A Second Dimension of Regime Hybridity,” Democratization 20, no. 7 (2013).

　　然而，由于投资者总是将资产转向更便宜的生产基地和更具竞争力的高科技中心，供应链也经常造成严重的伤害。更好的基建和监管使得资本更加可替代。固定投资所象征的忠诚正在消解，取而代之的是供应链大师的交易算术。10年前，将生产活动搬离中国看起来会造成严重的成本上升。然而今天，西方、日本甚至中国的企业都在将生产从中国转移至工资水平更低的孟加拉等国。孟加拉的大规模纺织经济特区已经在服装出口方面超越了中国，不过，随着该国纺织工人工资的翻倍，印度、缅甸以及柬埔寨等国也都在准备通过经济特区抢夺相关业务。供应链既可以将很多地方纳入版图，也会让这些地方衰亡。

　　如今经济特区之间的竞争也变得残酷。若未能在经济多样化、实现地区包容、创造服务型就业等方面提升城市的有机属性，经济特区就会迅速丧失吸引力。因此，各国政府会在技术转移和工人培训等方面对特区内的企业提出强硬要求，如此一来，即便外国资本转移，供应链也仍有留存的可能。