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两汉历史上，许多地方官喜欢用墓祭等形式来处理纾旱、止涝等具体的行政事务。
如东海郡太守杀牛自祭孝妇冢，因表其墓，以求雨解除久旱之灾；会稽太守刑讼女而祭妇墓，以求雨；河南尹周畅身祷祭天求雨，久祷无应，畅因收葬洛城傍客死骸骨凡万余人，“应时澎雨，岁乃丰稔”。
又如东郡太守王尊与巫士一起祭祀水神河伯，“亲执丰璧，使巫策祝，请以身填金堤”，治理水涝。
以墓祭身祷等形式求雨纾灾，主要是安抚民心，宣扬政德，可以稳定地方。
若地方官员迷信巫术，完全将一方平安付诸虚妄的崇拜祭祀神灵上，则不但不利，反而有害于地方政治的稳定。
如东汉末年，黄巾军围攻青州，刺史焦和虽“军革尚众”，却不理戎警，“但坐列巫史，禜祷群神”，最终落得兵败身亡，边城失守。
鉴于此，政事堂要求各地官吏在利用民间祭俗治理政务时，务必要分清主次，不可被巫师牵着鼻子走。
必须明白，以经治国、礼法理政才是治理地方的核心手段，合理利用民间祭祀习俗乃是行政手段的重要补充。
政事堂之所以会明确这个行政手段的主次，主要是刘曜总结了两汉历史当中的著名理政高手之手段，发现了这些理政高手治理地方的秘密。
这个秘密其实并没有什么特别，他们不过是把国家公法与儒家礼制结合起来，当公法与礼制不能奏效的时候，那就利用民间习俗，如此可解决大部分行政上的问题。
刘曜还发现，那些身居上位的理政大佬，在提倡“霸王道杂之”的统治方略的同时，还以追求“以教化为大务”的理念为政治圭臬。
所以，在两汉历史记载之中，那些理政高手们常用的技巧，便是“以礼入法、以礼化俗”。
这样的例子，在两汉史料里也比较普遍。
可以说，“以礼入法、以礼化俗”是一种难能可贵的理性思维。
刘曜最近让程昱编写的《治政方略》，其核心思想便是“以礼入法、以礼化俗”，用朝廷法律配以伦理，再辅以民风民俗，即为治政的三大手段。
政事堂有关祭祀方面的政令，还有另外一个要求。
即对于那些与官方意志相冲突背离、有碍国计民生的民众祭祀，地方政府必须大力限制、禁绝。
除了前文提到的限禁类似城阳景王祭祀例子之外，对民众私社、私祭等民间信仰的态度也是如此。
私社，即百姓在里社(官社)之外，由十家、五家等自愿自发地组织起来的一种社祭团体。
汉代历史上，在社与里分离、乡社与官社分离的大趋势下，私社得到不断发展，冲击到官社的主体地位，故受限禁。
《汉书·五行志》载有一个学界熟知的个案：“建昭五年，兖州刺史浩赏禁民私所自立社。”但禁令下达后，个别地方仍有抵制的情况，如“山阳囊茅乡社有大槐树，吏伐断之，其夜树复立其故处”。
除了禁止私社外，官方所立的官社祭祀在地方政府主持下仍施行于民间，史载：“今郡国十月行乡饮酒礼，党正每岁邦索鬼神而祭祀，则以礼属民而饮酒于序，以正齿位之礼。”
这种官方祭礼意在引导民众，限制私社发展。
对于其他有碍国家利益、为害民生的民间私祭，地方政府一律给予打击、禁绝。
如东汉时期宋均上任九江郡太守，发现辖内浚遒县民众受巫士的蛊惑，岁献良家男女作公妪祭祀唐、后二山神，以致民间不敢嫁娶，前后守令莫敢禁，他下令“自今以后，为山娶者皆娶巫家，勿扰良民”，在巫叩头谢罪后，“乃杀之，是后遂绝。”
又如会稽太守第五伦对当地淫祀无度的现象，采取“移书属县、晓谕百姓”和“敕之愈急”恩威并施的办法，经过激烈的斗智斗勇，最终使人人相畏的私祭“遂断，无复有祸祟”。
当然，对于不害民生、无伤于地方政府权威的民间祭俗，则采取不加禁止甚至适当保护的措施，最明显的例子就是对汝南石贤士神祭祀的态度。
针对这种祭俗信仰，当时的地方官府只是派“尉部常往护视”，维持现场的治安。
祭石头神的集会对于民生和统治尚无大碍，官方只是观望、督查，以无为而治的方式尽力将其掌握在可控范围中。
这种无为之举何尝不是一种默许性的支持，也是某些民间祭俗得以生存与发展下去的主要原因。
如何协调官意和民情，乃是历朝历代统治者的必修课。
既然地方祭祀是官、民双方沟通、互动的一种方式。
那么用恰当的方法，利用或限制禁止各类不同的民间祭祀习俗，以保证地方稳定显然是非常有必要的。
刘曜在想出“万家祖庙”之前，曾对两汉时期的官民间有关祭祀的互动，做过深入的了解。
他甚至由此总结出了“总方略，一统类，广教化，美风俗”的治政理念！
政事堂颁布的政令要求，对于那些并不妨碍施政的民间祭俗，各地官员需要充分化用，将其变成处理公务的重要手段。
前文提到的立祠祭礼良吏的官民祭祀习俗，要给予保留，但祠堂不准另外选址建立，必须在官府指定的庙宇之中塑造。
这个官府指定的庙宇还不是万家祖庙，而是文武祠！
文武祠是相对官方“文武庙”而言的民间祭祠，每个乡里都会建立一座，由乡长提名三位长者担任该祭祠的礼官。
凡是生前深得民心，受百姓拥戴的地方官，在其死后，百姓们可找到负责管理本乡文武祠的礼官，提交为该官员设立神像以便祭拜的申请。
礼官收到申请后，必须在十日之内，回复百姓同意与否。
若是同意，那么下一步，便是要求那些提交申请的百姓，去自行修建神像。
若是不同意，则必须向提交申请的百姓说明理由。
凡是同意的申请，礼官必须将原始申请文件上交到乡政府十二所之一的礼所，进行备案归档。
至于英烈祠，就像后世的烈士林园一样，属于地方祭拜本地烈士的祭祠，也是每乡一座。
凡是对敌时战死沙场的士卒，死后骨灰会被送回家乡英烈祠，接受后人祭拜。
如果说文武祠是刘曜用来勉励地方官员用的，那么英烈祠就是用来解决军人战死之后魂归何处问题用的。
刘曜让各乡建立英烈祠，等于是告诉所有军人——你们战死后会成为受人祭拜的忠义之神！
在未来，他还打算从地方上的文武祠或英烈祠之中，挑选一些典型，敕封为地方上的山神、河神或者是城隍、土地。
考虑到有些地方官员对于民间祭祀的判断力较差，难以分辨民间祭祀其是否利于国计民生，是否对地方稳定造成隐患。
刘曜特地在文武祠、英烈祠之外，推出“万家祖庙”，以来逐渐取代私社、私祭。
万家祖庙的威力之所以会有那么巨大，是因为它是人们祭拜自家祖宗的一座庙宇。
地方豪族望族大地主都有自家本族的祠堂，往往在逢年过节，或遭遇重大事件时进行对祖先的祭拜。
而广大的劳苦大众，那些小门小户小地主，有的是旁支远支没有资格去自家所在的祖祠祭拜，有的因为路途太远无法去祭拜祖祠，还有的是不知道该去何处祭拜老祖，只能到父辈、祖父辈、曾祖父辈的坟碑前祭拜。
万家祖庙的出现，便完美解决了广大中下贫民祭拜祖宗，找不到祖祠的问题。
它和文武祠一样，也是受乡里三位礼官管理。
庙里的主体神像乃是伏羲、神农、黄帝、蚩尤等诸夏人文始祖，并没有别的或者哪一宗一家一姓的祖先神像或神主灵牌位。
按照礼官的解释，一切的华夏族人皆源自于这些诸夏始祖，祭拜他们可以沟通自家本姓祖宗，从而得到自家本姓祖宗的保佑！
拜祖宗比拜那些乱七八糟的神灵更加靠谱！
在熹平二年的最后一个月，各乡的万家祖庙之中，皆是人来人往，人声鼎沸，热闹非凡！ 汉第三帝国