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　　改革预期的财政政策 注释标题 作者于2019年4月18日在清华大学举办的长安论坛发表了演讲，本文是根据该演讲整理而成的文字稿。

　　刘尚希

　　论坛成员、中国财政科学研究院院长

　　大家都关注财政政策，社会上对财政政策的讨论非常多，尤其在宏观经济学里，财政政策更是需要探讨的问题。从当前我们国家的现实情况来看，财政政策怎么改善预期？怎么起到作用？这些正是财政政策需要研究的问题。

　　过去对财政政策的理解，可能都是基于凯恩斯的分析框架。财政政策的作用是扩大社会需求，主要是通过投资，这些都好理解。但是，从改善预期的角度来理解就相对困难一些。财政政策不仅可以扩大有效需求，而且可以降低企业的成本负担，还可以改善预期，这与财政政策的具体内容和实施方式是密不可分的。财政政策有综合性的作用，但综合性的作用不是无条件的。财政政策的有效性都是有条件的，如果不清楚它的有效条件，财政政策要想达到预期的目标就很困难。

　　我围绕这个主题来讲，主要是从宏观经济形势入手，来探讨当前的政策选择。这个问题离不开对宏观经济形势的分析。2019年4月17日全国政协开会探讨2019年第一季度宏观经济形势，同日《央视新闻1+1》栏目请我解读第一季度的宏观经济形势问题。到底怎么样来观察经济形势，基于经济形势怎样选择政策呢？这是一个复杂的问题。

　　一、传统的分析框架已经不相适应

　　过去我们有一套分析框架来观察经济形势，这套经济分析框架大家也熟悉，就是“三驾马车”的分析框架。“三驾马车”讲的是消费、投资、进出口，很多人认为这“三驾马车”是并行拉车往前走，形成了拉动经济增长的三大动力。实际上，“三驾马车”的分析框架作为宏观经济学的重要内容与当今现实已经不太吻合，或者说它已经很难真正解释现实。尽管我们在观察分析形势的时候，总是不由自主地在看消费、投资和进出口这些指标，以此来判断经济形势的走向。一般认为只要消费增长、投资上升、出口扩大了，经济形势就好转了。

　　消费、投资、进出口这些经济指标，到底是经济增长的原因还是经济增长的结果呢？大家可以探讨一下。从国民经济核算的角度来看，按支出法，GDP可以分解为消费支出、投资支出，再加一个进出口的差额。分解出来，从做账的角度来看是可以做平的，所以在这个意义上，无论怎么样，消费、投资、进出口顺差扩大都意味着经济增长。反过来说，经济增长会表现为消费增加、投资增加或者顺差扩大。我认为，这个分析框架很难解释当前的现实。因为借着结果的指标，去分析未来的变化情况是不靠谱的。现在经济运行的一个基本特征是不确定性。不确定性这个概念早就有了，在凯恩斯的货币理论、《就业、利息和货币通论》里面都提到了不确定性。现在的宏观经济分析框架都是基于确定性思路建立起来的，并不是真正纳入了不确定性。

　　凯恩斯也分析了很多预期问题。他在三大心理规律中，都讲到了心理预期，但这些在宏观经济分析框架里都被当作外生变量。从现实来看，不确定性不是外生的，而是内生的，这就涉及对现在的经济运行的判断。这种判断不是短期判断，不是所谓长期判断，也不是局限于经济系统本身的判断，而是对整个人类社会发展阶段的判断。人类社会变化的速度越来越快，内生的不确定性越来越大，这是相互关联的。传统的农业社会可能二三千年都是一个样，其变化是以千年为单位的。工业社会在二三百年间变化却很大，是以百年为单位的。现在人类社会已经进入了信息社会，可能过十年就变了一个样子，是以十年为单位的。人类社会的变化速度在迅速加快。

　　大家回忆一下，20世纪90年代初期，“大哥大”是老板手里才有的东西，一部手机价格不菲。十几年前还没有智能手机，也没有移动支付，而现在连街头的乞丐都用手机扫二维码乞讨。现在的变化，不是过去所讲的一般意义上的变化，而是带有加速度的变化。以十年为单位的人类社会变化，基本结果就是内生的不确定性越来越大。传统农业社会的不确定比较小，到了工业社会不确定性变大了，但相对来说也不用过多考虑。所以在工业社会时期形成的经济学，基本上把不确定性当作外生变量来处理。进入信息社会，再把它当作外生变量来处理就不行了。

　　如果现在观察经济形势，再沿用过去的确定性思维，用老一套的思维和分析方法，就相当于照哈哈镜，看到的经济景象可能会失真，有很多东西都看不到，尤其是风险。风险是不确定性带来的，如果没有不确定性思维，即使风险就在身旁也看不到风险。传统的分析框架不是风险决策理论，在微观领域讲风险决策，是基于市场领域。对于政府来讲，如何适应人类社会发展的快速变化，在内生不确定性越来越大的条件下，宏观政策怎么选择、怎么决策，这是一个大的问题，也是一个新问题。

　　经过初步的研究，我认为应该有一个公共风险分析框架。因为公共风险决定了宏观政策，而公共风险来自不确定性，这与风险社会的不确定性特征相吻合。从现实来看，宏观政策怎么选择？取决于公共风险的大小。公共危机，比如经济危机、金融危机，用公共风险的理念去分析，就可以这样来理解：过去的公共风险变成了事实——公共危机。这个事实可能会进一步演变，那就是导致未来的公共风险。所以基于公共风险的观察跟传统的实体理性不一样。实体理性是确定性存在，而公共风险的观察是建立在虚拟理性的基础上，并没有确定性存在，这就属于哲学问题了。

　　风险是什么？肉眼并不可见，因为风险讲的是一种可能性。公共风险指的是对整个社会共同体带来损害的一种可能性，这跟市场的风险、企业的风险、个体的风险不同。虽然都叫风险，但是性质完全不同。公共风险既是我们需要去防范化解的对象，更是一种思维方式、一种观察研究问题的方法。通过这种方法去观察这个现实世界，就可能看到共同体面临的风险。公共风险不仅仅在经济领域，在社会领域、国际领域各个方面都存在，它是相对于企业、家庭、个人等个体风险而言的。所以讲公共风险，讲的是整体概念、宏观概念、群体概念、共同体概念。

　　公共风险不限于经济领域，还可能会涉及社会领域、生态环境领域等。这些领域的公共风险可能转化为经济风险，变成经济的公共风险。而经济领域的公共风险，也能转化为社会领域甚至政治领域的公共风险。正因为风险不是实体的存在，所以它可以转化，可以穿越，它没有边界。所谓不同领域的公共风险是人为贴的标签，其实它可以在各个领域呈现出来。因此，我们观察经济形势，看待社会变化，制定改革政策，需要一种新的认识。

　　不确定性问题早就存在，但不确定性到底意味着什么，并没有说得很清楚。这个世界的本质恰恰是不确定的，但传统的科学理论告诉我们是确定的。牛顿的经典力学告诉我们，这个世界、这个宇宙是确定的。到爱因斯坦时开始变了，观察者和被观察对象是一体的，改变了原来二者分离的研究框架。但他认为，整体来说世界还是确定的，他的一个名言是“上帝不会掷骰子”。到了量子力学以后，就彻底改变了，人们认为这个世界的本质就是不确定的，上帝就是在掷骰子。从物理学到数学，都发生了变化。获诺贝尔奖的普利高津写了《确定性的终结》一书，他解决了热力学与生物进化的冲突问题，构建了“耗散结构”理论，他认为确定性终结了。这就是对整个世界的看法。

　　在人类社会，在经济系统，这种不确定性毫无疑问更容易被感受到。在自然界，我们感受到的更多是确定性。比如太阳从东边升起，从西边落下是固定的；月亮绕着地球转，地球绕着太阳转，太阳带着行星在银河系里转，它们都有自己的轨道，这似乎也是确定的。现在的科技成果都体现在确定性上，比如说精准的预测，导弹的精准打击。但是，这些只是在一定时间空间里“构建”的确定性。面对不确定性，人们需要确定性，不然就会六神无主，坐立不安，感到恐惧。人类心里的恐惧就是源于不确定性。所以人们总在是追求生活安稳、安居乐业、安定平和，心里不能老是七上八下。人总是要构建一种确定性，哪怕这种确定性是虚无缥缈的，对人类来说也很重要。

　　我们在不确定性的世界里面构建确定性，和在一个确定性的世界里面发现不确定性，这是不一样的。过去认为，这个世界整体上是确定的，只要找到了规律就能预测未来。但其实所有的规律都在特定的时空条件下存在，并不是无条件的。不谈条件去谈规律等于没有谈，也等于没有规律。抛开条件抽象地谈规律，是没有意义的。在人类的经济社会活动当中，恰恰很难找到自然界那样的规律。即使找到了规律，也是基于特定条件的规则、定律、定理等。要有一个时间空间条件链，那些定律、定理才会有用，经济学更是如此。我刚才说，农业社会以千年为单位来度量变化，工业社会的变化是以百年为单位，现在信息社会的变化是以十年为单位，在经济系统里大家想想它的变化该有多大。但我们的教科书上所讲的原理定理是什么时候的？好多都已经过时。用几十年以前的知识来看现实已经不管用了。现在特别需要创新，包括思维创新、知识创新、制度创新、技术创新、模式创新等，这些问题涉及哲学。我之所以谈这个，是因为涉及后面的一些分析，如果不把不确定性的问题做个交代，后面涉及的预期问题，大家可能就会当成一个阶段性的现象，当成一个外生变量来看待。那样的话，改善预期的财政政策可能就是现在需要，以后就不一定需要了。

　　从世界是不确定的本质来看，稳预期、改善预期、引导预期就成了今后宏观政策最重要的功能。如果没有这样的功能，尽管可以从其他方面来解释，但宏观政策基本上都会失灵。因为现实世界的不确定性在不断发生。过去讲天有不测风云，是因为过去我们对天气变化无法掌握，但大体上还是有规律可循的，至少一年四季的冷暖雨雪是可预期的。现在看经济、看社会、看全球，就很难用过去的思维和方法去判断和预测，可以说越来越测不准。不确定性的事件本身就是测不准的，所以量子力学里有一个测不准原理。不是说工具不行，而是工具再怎么改变也测不准，因为问题的性质就是这样，世界的本质就是如此。

　　举一个简单的例子，测水温。当测水温的时候，温度计插在水里的时候就已经改变了水温。如果不需要那么精确，那么测量结果就大致正确。这就涉及主观和客观的问题。长期以来，主观和客观是对立的，观察者和被观察者是分离的。现在的自然科学研究已经发展到了主观和客观是一体的，观察者与被观察者不能分离。爱因斯坦的相对论，就提到了观察者与被观察者不能分开。在主观与客观的问题上，现代的话语体系依然把客观当作与观察者没有关系且独立的外在东西，不以人的主观意识而变化转移。经济活动是不是这样？金融活动是不是这样？其实不是这样的。越是观察它，它越是变；越是预测它，它越是变，所以预测不准。

　　这就是说，我们要对现在的宏观经济有一种新的认识，不要老是把它看作客观的现象。这就意味着，像观察自然界、研究自然规律一样，去研究经济学、研究政策，是行不通的。我们需要用新的方法来观察经济形势，重新考虑这个政策选择的依据是什么，政策制定、政策调整到底依据什么。以往不存在的问题，现在已经出现并不断变化。我认为现实的决策要更多考虑公共风险问题。比如全国两会提出大规模减负降税，其实就是风险导致的，即经济下行的风险。在两会工作报告里，讲到经济面临着新的下行压力，经济下行就是公共风险。对企业来说，对个人来说，对家庭来说，有办法改变吗？无能为力。经济下行意味着收入减少，意味着一些人失业，意味着越来越多的企业破产。在这种环境里，所有的企业都有可能倒下，倒下的可能不是一个两个，而是一大片。这与市场领域的风险是完全不同的，市场竞争有生有死，优胜劣汰，这是一种常态。市场机制就是因为有优胜劣汰，所以才会优化资源配置。但是当这种风险溢出变异为公共风险的时候，就完全是另外一番景象了，企业就没有办法根据优胜劣汰的规则去生存，优质企业也有可能倒下。

　　二、当前宏观经济的基本特征和宏观经济状态

　　从不确定性的视角来看，当前宏观经济的基本特征变数太多，难以预期，实际上就是有不确定性。用传统理论来看，现在是产品过剩，即需求不足。好比和面，面多了水不够，多加水似乎就行了，这是需求不足导致的供需不平衡论。有人说这是规律性的周期性现象，现在不用管，过一段时间自己就变好了。还有一种说法是，政府的干预就是为了避免损失太大、波动太大、危机持续过久。还有人认为，这是供给结构的问题，供给的总量、供给的结构出了问题，所以提出供给侧改革。

　　当前确实是供给出了问题，因为市场整体的消费需求升级了，尤其是一些高端消费，它们是外流的，外流的规模达到万亿美元。需求满足不了，说明供给没有相应跟上。生产资料也是如此，比如我们是世界上的钢材生产大国，产能占到世界的一半以上，但是一些高精尖钢材品种我们却生产不了。有这样的需求，但是提供不了相应供给，从这点来看是供给侧出了问题。

　　这就提出来一个有趣的研究课题。从经济学的常理来说，供给侧要有需求来引导，有需求就会有相应的供给。但为什么现在有需求却没有相应的供给？这不是很奇怪吗？我们只能说是供给对需求的响应机制出现了问题，看不到这种需求，或者说看到了也满足不了。为什么看不到？为什么满足不了？因为我们的经济本身出了问题，这与市场规则、市场监管等有联系。

　　有的企业看到了新的需求，希望通过创新去调整供给，满足新的需求，但难以做到。这就涉及知识产权保护的问题。有的企业创新产品刚刚推出来，很快就被别人模仿，模仿的生产成本更低，结果企业的创新成本还没有收回来就被冒牌产品击垮了。在这种环境中怎么创新呢？大家都去模仿，就只能在一个低水平上循环，在低水平上扩张，一直扩张到卖不出去，严重过剩。还有一点，政府需要做的事情，比如技术标准的制定进展缓慢，会导致低标准的生产，低端供给无法满足高端需要；标准更新缓慢，也会使生产无法跟上消费升级的步伐。这里面还有社会因素的影响。比如人们常说要凭良心做事，现在有多少人做事在凭良心？现在医疗、教育、装修、建房等，应当说监管非常严，在这么严的情况下还会出问题。如果只是为了钱而不讲良心，监管再严也做不出什么高品质的东西来，那么高质量供给就会很难，这是社会因素。这些都会导致供给无法跟上需求的步伐。

　　现在面临的不确定性太大了，企业难以有长期打算。对企业来说，难以预期，更难以长期预期。企业要培育一个品牌，不确定性太大了；要去创新，不确定性太大了。因为风险太高，尤其是高端产品的风险成本无法承受，或者成本投入可能收不回来，在这种情况下一般人都会放弃创新，放弃长期打算。所以当社会规则，比如讲诚信、讲规则、讲良心这类工商业的基本规则被破坏以后，经济交易、生产活动的不确定性就会越来越大。大家干什么都不放心，到医院看病不放心，到饭店吃饭不放心，孩子到学校上学也不放心，买菜自己回家做也不放心，这就是不确定性太大了。没有放心的事情，这还不是不确定性吗？所以当不确定性在急剧扩大的时候，创新就很难出现，供给的质量就很难提高。从这个意义上讲，当前面临的问题都是不确定性迅速扩大所带来的。

　　2018年7月，中央政治局开会分析判断经济形势。正是基于现实中的不确定性在迅速扩大，会议提出首要的任务是稳，所以提出了“六稳”政策，这也表明经济运行面临着巨大的不确定性问题。2018年底中央经济工作会，说经济是“稳中有变、变中有忧”。从“稳中有进”到“稳中有变”，再到“变中有忧”，中央提出了“六稳”政策，强调要有底线思维，这意味着无论是从国内还是从国外来看，无论是对于市场主体还是社会主体，经济社会的不确定性都在放大。

　　这种不确定性随时存在，问题是当前的不确定性已经溢出了市场。什么叫溢出了市场？市场就是一个经济游戏，其本身就需要这种不确定性。就像我们打扑克牌，四个人也好，六个人也好，八个人也好，输赢事先谁都不知道。打牌的乐趣就在于结果的不确定性，不知道谁输谁赢，所以大家就乐在其中，这就是不确定性的魅力所在。如果一切都是确定的，怎么优胜劣汰呢？怎么竞争呢？引进市场机制，也可以说是引进一种不确定性。在计划经济条件下一切都是确定的，全给规定死了，大学生毕业由国家分配工作，甚至结婚生孩子都要有指标。企业生产什么、生产多少、怎么生产，都是上面按计划规定好的。你生产的东西卖到哪个地方、哪家企业，这些都是确定的。在计划经济条件下几乎所有都是高度确定的，整个经济社会的生产生活都是通过计划规定好的，大家没有自由创新的空间，也没有主动性和积极性，更谈不上什么创新性，所以效率低。引进市场机制就是引进了一种经济游戏，让大家在经济游戏中获得乐趣，这符合人的天性。所以我们的吃饭问题很快就解决了，穿衣的问题也解决了，我们的生活改变了，生活水平提高了，国家综合实力也增强了。

　　问题是这种不确定性溢出市场，导致出现公共不确定性。就像你正在打牌的时候，忽然发生了地震，整个房间都在晃动，这个时候你还能继续打牌吗？肯定得赶紧跑，这就是不确定性溢出了市场。在这种情况下，没有人去搞生产，更没有人搞投资，也就谈不上创新了。大家都在争相逃跑，看谁跑得快。当不确定性溢出市场的时候，就要靠政府来控制这种公共不确定性，防止蔓延成危机。比如现实生活中发生的一些踩踏事件，其起因是“天下本无事，庸人自扰之”。某一个信息被人误解之后放大，而且这种不确定性越放越大，直到恐怖的地步，最后造成大家争相逃跑相互踩踏，导致严重的伤亡。回溯那些恶性的踩踏事件，是真的有炸弹存在吗？不是。甚至没有任何严重的危险性因素，只是因为信息严重不对称，或者是人员流动的方向出现了对冲。不确定性的急剧放大所导致的“经济踩踏”，就是经济危机，而“金融踩踏”的结果就是金融危机，会导致整个社会损失惨重。这在股市表现得最为明显，当股市下跌时争相逃跑，越跑股市跌得越快，越跌大家越跑，恶性循环，螺旋式下行，经济危机也是如此。

　　中央提出“六稳”政策，说明经济社会的不确定性已经很大，而且溢出了市场。这种不确定性我称为公共不确定性或宏观不确定性，它跟微观的不确定性不一样。微观不确定性可以不管，那是企业自己的事情；微观不确定性带来的风险是市场风险，应该由市场主体自己去应对。而宏观不确定性会引发公共风险，甚至公共危机，需要政府出马。

　　我们怎么去理解当前的不确定性在放大呢？放在特定的时间空间来看，中国作为世界第二大经济体正处于经济转型、社会转型时期，经济社会的转型本身就意味着秩序的重构，社会主要矛盾在变化，在这个阶段不确定性就变大了。现在我国和第一大经济体（美国）又发生了碰撞，这种碰撞可不是一般性的贸易摩擦，现在是一种战略决战。在这个层面上博弈，关乎国家的命运，这种内外因素叠加，不确定性也就放大了。

　　比如，过去发展经济，几乎不用考虑生态环境的问题。现在企业的经营中，生态环境成了硬约束，环境污染达到一定的程度，企业是要负刑事责任的。过去没有听说污染环境要负刑事责任，这种硬约束明显越来越大。约束越多，面临的不确定性就越大。

　　中国作为第二大经济体，体量越大，面临的不确定性也会越大。为什么？体量越大意味着需要更多的资源投入，单凭国内的资源是不够的。比如铁矿石、石油的对外依存度都在60%以上，而且越发展对外部资源的需求就会越大。地球上的资源有限，一个国家买的多了，其他国家的份额就会减少。体量越大，其产出也会越大，就需要更大的市场。但地球上的市场就这么大，产出大到国内市场无法消化，就需要卖到国际市场。我们有很多东西，其产量占世界的一半甚至还多，不仅仅是发达国家，发展中国家也会针对中国发起各种各样的反倾销诉讼，贸易摩擦也会越来越多。体量越多，意味着吃得越多，吃得越多意味着污染排放物越多，而环境容量有限，所以我们的空气、土壤、水体等都出现恶化，这些问题已经影响到我们的生存，同时也带来了不确定性。这种不确定性从经济领域放大到整个社会领域。

　　当我国成为世界第二大经济体的时候，我国的快速增长本身就会带来越来越大的不确定性，这种越来越大的不确定性是我们以前无法想象的，也是无法预见的。外国人看中国的经济增长，简直就像看外星人一样，发展得太快了，不可想象。前几天我们跟世界银行的一个专家团队聊天，他们提出了一个“中国之谜”，意思是以外国的标准看中国，一切都是乱七八糟，企业有问题，银行有问题，财政也有问题，但从结果来看都还不错，他们感觉无法理解、无法解释。外国人看中国就像在迷雾中看一个事物，总是看不清楚。在他们看来这是一个悖论，本来不可能出现的结果，竟然出现了，觉得不可思议。大家也可以研究一下“中国之谜”，看看到底是为什么。这些问题我们还没有基于中国的实际、实践，上升到理论层面去解释。相反是外国人，或者说是中国人引用外国的理论体系或分析方法来观察中国。中国的发展，跟特定的轨道、特定的方式或者特定的道路是分不开的，当然这是另一个更加重大的话题。

　　放在全球来看，中国的外部不确定性和内部不确定性都在放大，这可以从很多角度解释。比如从追求人民美好生活的角度来解释，人民追求的就是确定性。生活需要确定性，整天提心吊胆过日子还谈什么幸福。不确定就不是幸福生活，哪怕睡在钱上面也没有幸福感。

　　在这个新阶段，新旧动能也在转换，转换过程中也有不确定性。我们的改革方案出来了，但是却没有落实到位。国企改革问题、国资改革问题等都需要推进，目的就是要创新体制机制。创新体制机制的目的，在一般意义上讲就是确定性。体制机制抽象地说就是一种规则，这种规则形成了，大家按规则行事，不确定性就会大大缩小，就可以预期未来。最可怕的是，在没有规则的情况下，不确定性非常大，那就会人人自危，更不要说有什么打算了。体制机制的创新就是要确立一种规则，让不确定性缩小，让未来变得可预期。让不确定性回到市场领域之内，也就是回到一种正常状况，就不需要什么新的政策去干预了。

　　当前的宏观经济，不能仅仅看那些宏观指标，看消费、投资、进出口。这些指标都带有短期性，而且是结果指标，我认为根据这些指标无法判断宏观经济形势的变化和走向。任何一个国家的宏观经济都有其历史底色，你在不清楚这个历史底色的情况下去看宏观经济形势，就只能看到一些表面现象，只能做数据游戏，把数据分析来分析去，看数据是涨了一点或是跌了一点，这种数据分析没有什么意义。所以观察宏观经济形势，要把整个社会放在一定的发展阶段来看，要把这个发展阶段放在全球来看，只有这样才能真正看清楚当前宏观经济为什么是这样，它的趋势是什么。

　　当前宏观经济的基本特征就是不确定性凸显。那么它的风险在哪里呢？

　　第一，经济增速下行的压力，这是一种公共风险。这种公共风险每个人都能感受到，每个企业都能感受到，尤其在股市非常明显，但是对个体来说是无能为力的。这种经济增速下行带来的公共风险，是供给与需求的脱节，投资品也好，消费品也好，都是如此。供给与需求脱节的主要因素在供给侧一方，或者用传统的话语来说，主要矛盾或矛盾的主要方面还是在供给。供给侧矛盾的主要方面意味着市场化改革没有到位。就像在打扑克牌，有的人偷牌，有的人看别人的牌，有的人作弊，因此有的人总是输，有的人总是赢，这样玩肯定是玩不下去的，所以就有人要退出市场。还有垄断的问题。比如你们跟领导打牌，领导说怎么出就怎么出，你出错了就是错，领导出错了就不算错。在这种情况下你敢跟领导叫板吗？如果你不叫板，这个游戏怎么能玩下去？这就类似于行政权在干预经济，你毫无办法，不能按照市场机制来办事。

　　我们的经济能否真正做到市场化？国企是否完全是市场主体？金融是否真的市场化了？金融机构和金融价格，比如利率是不是都做到市场化了？我们的国有资源能否真正平等去获取？答案是否定的。这说明市场化改革的任务还没有完成。我认为这是导致供给与需求脱节、供给响应失灵、供应跟不上需求步伐的体制性问题。整个潜在增长率在下降，全要素生产率在下降，经济增速也在下行。当然，这里面还有其他因素，比如到了一定的阶段是不是速度自然就慢下来了？刚才说我们的体量大，需要的资源多，但世界上不可能供给那么多资源；产出多，市场竞争的程度也随之提升了。此外，总是生产低附加值产品，高附加值产品不多，品牌产品不多，在这种情况下经济自然会出现下行。这是公共风险，这种公共风险都能感受到。

　　第二，金融、地方债与房地产三角关联，这种风险非常大，而且非常危险。有些人还身在其中，玩得不亦乐乎。就像你在火车上，因为还没有找到座位，就急于找到，找到你的确定性。但前面的铁轨已经出现问题，可能这列火车要翻了，你身处其中，但对马上要发生的危险并不知情。金融、地方债与房地产的三角关系非常紧密，这在我们国家已经形成了循环，要解套，需要非常高的水平。

　　第三，高杠杆、高成本带来的脆弱性。比如债务依赖。越是依赖债务，杠杆就会越高。对企业来说，杠杆越高，财务费用就会越多，利润就会越少。利润越少自己的资金就会更少，为了维持生存就要去借债，形成恶性循环，推高成本。高质量发展需要付出高成本，比如说高端品牌，成本自然要高。培养一个高端品牌需要时间，一年两年恐怕出不来。还需要技术、研发的支撑等，都意味着需要成本投入。还有社会成本，比如说老龄化问题。在现代文明社会里，谁也不能说让老人自生自灭，这些都会转化为企业成本，社会保障缴费率的高低也是一个难题。2019年的全国两会已经提出，把养老缴费率从20%降到16%。另外，现在的环境也到了非治不可的时候，再不治的话，别说发展，连生存都会出问题。所以高成本是不可逆的，我们说降成本，要分清楚哪些成本可降，哪些成本不可降，不能笼统地说降成本。高质量发展有些成本要扩大，否则就没有高质量。

　　第四，贸易战引发的风险和国际政治的风险。这些公共风险越大，就会使预期越来越不清晰，变得很迷茫。人在大雾中迷失了方向感，越是迷茫越不敢动，所以经济活跃度（比如投资、消费）就会下降，企业开工率下降，生产下行，大家都在观望，更不要说投资创新了，这些会导致经济进一步下行。当经济下行等公共风险越来越大的时候，预期就会越来越差；预期越来越差就会导致公共风险越来越大，而且是从微观上升到宏观。在这个时候，就需要政府出马来调整政策。

　　三、财政政策应该如何调整完善

　　财政政策要更加积极有效。过去是“三驾马车”的分析框架，从需求管理的角度来说，有了需求缺口，政府就通过赤字发债创造需求。但现在面临的不是需求不足的确定性问题，而是面对不确定性需求，我觉得这个时候要从风险角度来考虑。财政政策制定调整的基本依据，就是公共风险与财政风险的权衡。比如经济下行是公共风险，财政就要减税，适当扩大支出，于是财政风险就扩大了，如果应对不当，财政就可能出现危机。财政出现危机反过来会加剧经济的不确定性，形成恶性循环。

　　当前面临的问题是，不确定性扩大引发了公共风险，我们要从公共风险方面去防范化解。但防范化解的过程中，一部分风险转移到了财政身上，变成了财政风险。从收支的角度来看是赤字问题、债务问题，这只是一个结果。光从数字来看，似乎跟需求管理没什么区别。这只是看到了现象，实际上有本质的区别。财政最终都会表现在收支、赤字、债务等一系列数字上，离开收支账本就无法谈财政。面对公共风险，一个重要方式是通过扩大财政自身的风险，把一部分公共风险转移到财政身上。大家知道，企业的杠杆可以转移到政府身上，而公共风险转移到财政身上就变成了财政风险。要保证财政可持续，就要权衡、拿捏好，不能过度使用作为吸纳公共风险的工具的财政风险。如果财政一点风险都不敢担，只考虑自身，那么公共风险就会变成公共危机，最终财政也要出问题。更重要的是，作为消防队不去救火，那它就失去了存在的价值和意义。财政的基本职能就是维护社会共同体的稳定和发展，应对公共风险是财政的天职，是人类社会发展出来的一种制度安排，也是防范化解公共风险的一种机制。

　　欧洲历史上出现过这种反转现象。本来欧洲财政状况不错，2008年美国金融危机传到欧洲，引发了欧洲的金融危机、经济危机。靠财政去救，结果赤字率一路飙升，债务负担非常重，一些国家几近破产。后来又转回来用一些方法救财政，如加税、缩减支出，一些国家（比如意大利）的老百姓就不干了。老百姓不同意加税，公务员不同意减薪，最后连警察都上街游行抗议，这就引发了政治危机。财政出现危机直接会引发政治危机，反过来会加在经济身上，使经济危机更加恶化。

　　所以公共风险与财政风险，像阴阳一样可以反转，既相生也相克。财政风险作为一种政策工具，使用的时候要特别小心，因为它是一把双刃剑。过去说经济决定财政，财政反作用于经济。用不确定性思维来看，这种表述是有问题的，问题在于这是一种确定性思维。并不是在任何时候都是经济决定财政，财政反作用于经济，它是有条件的，有时候财政也决定经济，要看是在什么条件下。有人说要看长期趋势，但短期趋势和长期趋势也不一样。从历史上来看，很多时候是财政出了问题把经济搞死了，甚至还搞出了政治危机。中国历史上皇朝的更迭与财政都有密切关系，历史上的一些重大变化基本上都是财政的变化。

　　财政政策作为国家治理的重要手段，做出调整的基本依据就是权衡公共风险、财政风险。公共风险决定了财政政策调整的必要性，而财政风险决定了财政政策调整的可能性。政策制定直接从风险入手，把不确定性纳入分析框架，而不是当作外生变量。财政政策在当前形势下要更加积极、更加有效。何谓更加积极？从前瞻性的角度来说，针对不确定性，注入确定性。当看到经济循环中的风险链条形成时，政府就得采取措施，对一些风险链条进行隔离，尤其是对一些重点的企业采取相应的救助措施。2007年美国刚出现次贷危机的时候，政府也不打算提供救助。当美国财政部开始对一些问题企业提供救助的时候，很多经济学家，包括获诺贝尔奖的经济学家，联名写信说，不应该拿纳税人的钱去救那些企业。但是在巨大的风险现实面前，美国面临金融体系崩溃的公共风险，要把教科书的规则先抛在一边，把传统的价值理念暂时搁一搁。巨大的公共风险颠覆了既有的观念与规则。

　　隔离风险，救助一些金融企业、实体企业，这种行为最终都会体现在政府支出上。支出增加，同时也可以采取一些减税措施，让一些企业的负担减轻，尤其是让一些比较好的企业活下来，这样可以大大减少伤亡。至于该淘汰的企业就让它死掉，不能去救。有人说，减税降费是让所有企业活起来，这是一种错误的理解。让所有的企业都活起来，就等于让政府出来替代市场，优胜劣汰的机制就不存在了，这种积极的财政政策就是在帮倒忙。积极的财政政策是有限度的，要更加有效地体现在稳定预期、改善预期上，让好的企业开足马力生产，提升产能利用率。最好能改变企业的长期预期，让它们进一步扩大投资，研发创新，这样供给才能上去，才能更好地满足各种需求。

　　稳定预期是一个十分复杂的问题。过去我们很少提稳定预期，甚至曾经把预期问题当作心理学问题。西方有一个理性预期学派，提出理性预期跟心理预期不一样。理性预期学派基于如下判断：政府干预无效。它站在市场一边，主张市场自由主义。理性预期认为政策无效，政府不应去干预市场。但在不确定性超出了市场范围，公共风险不断扩大的情况下，毫无疑问就需要政府来化解公共风险，就需要政府来注入确定性。换句通俗的话说，就是增强大家的信心。国务院前总理温家宝曾经说过：“信心比黄金和货币更重要。”当巨大的公共风险来临的时候，要避免公共危机，避免出现螺旋式的下行，就需要给经济打强心针，以此来增强大家的信心。

　　增强信心光靠喊是不行的，要有具体的操作手段。财政政策对扩大需求已经有了经验，形成了一套规则。而当前的关键任务和目标是稳定预期。这是新情况。以前财政没有稳定预期的经验，老套路都是需求管理的办法。通过赤字、债务去放水扩大需求是不是可以稳定预期呢？不一定。需求就在眼前，它是一个确定性的问题，而稳定预期针对未来，恰恰是不确定性的问题，所以两者采取的措施手段必然不同。从当前现实来看，并非缺乏现实的购买力，而是信心不足、预期不稳导致供给调整不力，供需之间循环不畅。对未来的看法，决定了当下的行为和选择。各种不确定性的叠加和扩散，是预期不准确的根源。积极的财政政策，应当发挥稳定预期的功能，这样才能注入确定性，稳定大局，最终实现公共风险最小化，让不确定性回归、收敛到市场内。

　　四、如何创新财政政策

　　第一，从总量性政策转向结构性政策。总量性政策就是过去的需求管理政策，比较好操作。转向结构性政策就比较复杂了。分配结构、供给结构、需求结构等都与财政政策相关联。结构性政策到底应该放在哪个方面？财政直接去调结构，其作用是有限的。当然，也不是说一点作用都没有。当市场依靠自身力量难以实现市场出清的时候，应用行政手段也无妨。不然出现严重的产能过剩，占用过多资源，效率低下，反而会危害整个经济。在这种情况下，财政就可以有所作为。

　　例如，在实施“三去一降一补”措施的时候，财政政策是与结构性配套的。有些去产能的企业，比如煤炭、钢铁企业，人员怎么安排？要由财政掏钱。没有财政掏钱，去产能是办不到的。这就是结构性政策，虽然带有行政色彩，但主要靠财政来支撑。

　　一是政府、企业、居民之间的分配结构，与财政直接相关。2018年第一季度分配结构有调整，居民收入的增长超过了GDP，财政收入的增长低于GDP，税收收入的增长低于GDP一个百分点，个人所得税收入下降29%。财政收入减少了，意味着企业和个人可支配收入增加了。再进一步看，农村居民的收入增长快于城镇居民的收入增长，这离不开财政。为什么农村居民的收入增长比城镇居民快？比如脱贫攻坚，财政投入很大，其中一部分转化为农民的现金收入，还有大量对农村居民的各种各样的补贴。在农村居民收入里，政府财政转移的部分占比在不断提高。没有转移性收入的增加，农村居民收入增长快于城镇居民收入增长是有难度的。城乡收入差距在缩小，说明分配结构在优化，这就是结构性政策。

　　结构性的政策不仅体现在分配结构上，还体现在营商环境中。税收也是营商环境的重要维度。我国的营商环境在世界上的排位上升很快，2018年排到了第46位，2019年进一步提升至第31位。这与税收紧密联系在一起，当然还有其他维度，比如说企业开办效率、证照办理手续效率等，体现在需要多少天、多少个小时。这些以及正在进行的“放管服”改革，跟财政也联系在一起。

　　二是稳住就业。2018年的首要任务是稳就业，一个重要措施是扩大职业教育规模，招收100万中职、高职学生，目的是稳就业、改善就业。现在的教育结构存在严重问题，很多大学毕业生毕业即失业，社会上大量需要人员的职业和岗位招不到人，而社会上需求饱和的专业人员却严重过剩。这就是教育结构、人才结构出现了问题，宝贵的人力资源配置未得到优化。如何化解教育结构性矛盾？需要调整教育经费的使用方向。这属于社会性结构改革的内容，也是社会结构性政策。优化调整支出结构，促进相关方面的结构调整，是非常重要的财政责任。

　　三是养老问题。国家的负担、企业的负担和家庭个人的负担怎么均衡，是财政的结构性问题，也是结构性政策。2019年全国两会明确企业养老缴费率可以下调到16%，这个缺口谁来补？当然是财政来补了。现在有一些省份的养老金已经穿底了，东北一些城市的财政已经很脆弱，在借贷发放养老金。我听说有些城市借了100亿~200亿元的贷款，而且贷款量还在增加。贷款用在生产上将来还会有回报，拿贷款去养老回报在哪里？这就是一个严重的社会问题，也是严重的财政问题。财政的结构性政策不仅关系到经济稳定，而且关系到社会稳定。

　　第二，从经济性政策到综合性政策。财政政策既是经济性政策，也是社会政策，还是创新政策。财政政策归纳起来有两种属性，一个是经济属性，另一个是社会属性，从经济和社会两个方面同时发力。这与凯恩斯分析框架里的财政政策不一样，后者只是经济政策。经济政策、社会政策的目标和作用机理应当是不同的，但从公共风险角度却可以统一到一个分析框架之中，目标都是降低不确定性，使公共风险最小化，其作用机理都是割断风险链条，防止公共风险形成。

　　第三，从相机性政策到可预期性政策。要注入确定性，注重公共风险的管理和控制，就不能老是强调政策的相机性，而要强调政策的可预期性。在不确定性的环境下，尤其在不确定性迅速扩大的条件下，如果政策太多且多变，就会导致市场的不确定性以及全社会不确定性的扩大。有时候多变的政策会成为不确定性的来源，成为公共风险的制造者。所以政策要强调可预期性、稳定性、透明性。在需求管理的条件下，恰恰强调的是财政政策的相机性，可以天天变，像月亮一样，从初一到十五每天都不一样。但是，当面对的情况发生变化，不确定性成为主要问题时，这种政策恰恰可能导致不确定性加大，这是需求管理下的财政政策，与现在稳定预期的财政政策相去甚远。

　　政府减税降费也好，扩大投资也好，都应强调一种可预期性，而不是强调累计的数量和规模。过去的减税降费可预期性比较弱，因为以前的减税往往是放在税基上减，不透明、搞不清，而且有期限，累计减税不少，但难以起到稳预期的作用。用一种短期的优惠政策方式，如减税三到五年，过了三到五年以后怎么办？谁也不知道，到时候再说，这就导致预期不稳定了。企业搞研发创新、搞投资至少要五年以上的时间，哪有投资只算两年的账？这算什么投资？除非在搞投机。所以政策的可预期性，在不确定的条件下十分重要。

　　过去所谓逆周期政策，操作不好就是导致波动的原因。现实中有很多例子，比如过去生猪价格就像过山车，一会儿高一会儿低。政府跑去调控，往往踩在猪尾巴上。价格落下去，就说生猪产量不够，要稳住生猪生产，搞各种鼓励措施。产量上去了，但激励过度，产量又太多了，价格突然又下去了。价格下跌农民就把母猪宰了，甚至把小猪也宰了。因为政府搞不清楚从哪儿入手，拿捏不准，所以就会加剧波动。

　　经济有没有周期？一说周期就想到规律。经济有没有规律？从不确定性思维来看，规律都是有条件的，没有绝对的规律和真理。如果用需求管理的框架去实施财政政策，结果很可能是不确定性继续放大，因为扩大需求未必能解决当前的不确定性问题和预期不稳的问题。所以，基于需求变化的相机政策就有问题。相机政策不是不能用，只是在当前的形势下，我们更加需要可预期政策。两会出台的政策是减税率，增值税基本税率从16%降到13%，不是只有三年或者五年，这是稳定的、可预期的，而且是透明的。现在减税不像过去吃包子，你咬一口才知道里面是什么馅儿，现在都摆在明面上，过去做包子现在改成了做比萨，一目了然。这样的政策才能改善预期。

　　五、如何度量财政政策效果

　　财政政策最终都体现在收支或者缺口、赤字上，但内涵不同，操作方式不一样，最终财政政策的效果就会不同。财政政策积极有效，应主要体现在以下几个方面。

　　第一，公共风险收敛。短期改善，长期稳定。公共风险的收缩，不仅可以改善预期，而且可以降低经济社会运行成本，减少社会成本内部化而导致的企业成本上升，改善企业利润预期。

　　第二，预期改善。包括市场预期和社会预期。当前经济有市场预期问题，但更重要的是社会预期问题。比如针对民营经济，社会上出现了一些不同的看法。有人说民营经济该退场了，还有人说共产党的最高使命就是消灭私有制。在社会主义初级阶段说这些话的含义是什么？是不是民营经济的历史使命完成了，该退出历史舞台了？这使大家惶恐不安，不仅仅是经济层面的问题。所以习总书记就召开座谈会，给民营企业家吃定心丸，这就属于稳定社会预期。社会预期大大改善，加上财政政策减税降费力度很大，市场预期也稳定了。按照原来的预测，沿着2018年的经济运行惯性，到了2019年第一季度会比2018年第四季度低，很多人预测是6.2%或者6.3%，结果是6.4%，超出了经济继续下行的预测，这说明预期基本上稳住了。

　　改善预期，要从不同的层面入手。注入确定性，缩小不确定性，也要从不同层面入手。我们首先要解决溢出市场的公共不确定性问题，这是市场无法应对的。财政政策的作用是扩大公共确定性，为企业的市场预期提供条件和参照系。当然，政策的协调和改革的实质性推进也很重要，从长期来看，更是至关重要。

　　第三，供给质量要提高，促进新的供求耦合。供求耦合不是数量平衡的概念，也不是热力学第二定律中的平衡概念，而是基于人类的社会活动形成的匹配性和对偶性，是结构相容的概念。对供求关系要有一个新理解，这里就不展开讲了。

　　第四，民生改善。民生改善不是搞福利主义，这个大家要明白。在我们国家，民生改善要促进人力资本积累，而且使人力资本积累的质量更高、更加公平。要缩小能力的鸿沟，使不同的社会阶层、社会群体都能有梦想，通过自己的努力奋斗能实现自己的梦想。这就是社会的纵向流动，只有缩小能力鸿沟才有这种可能。一旦阶层固化，就意味着巨大的公共风险，将来甚至会转化为政治风险。社会出现阶层固化，经济社会活力就会消失，那就不可能再继续发展了。通过改善民生来促进人力资本的公平积累，财政可以发挥独特的作用。 经济增长新动力（套装共12册）