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　　1.公共财政的环保投入

　　环境经济学的研究显示，一个国家的环保投入超过GDP的2％以上，才有可能控制环境污染恶化的趋势。但是，关于如何计算一个国家在环境保护上的资金投入，一直是一个充满争议的问题，国际社会缺乏统一的、普遍认可的数据统计方法。欧盟将其简化为三个方面：（1）专门提供环境保护服务的私人和公共部门的投入；（2）政府公共财政投入；（3）工业部门的投入。以2012年为例，欧盟国家的所有环境投入中，三者的比例分别为18％、30％和52％。

　　中国在环保资金投入的统计上也缺乏统一的标准。环保部使用的说法是“全社会环保投入”，但没有明确定义究竟如何统计全社会的环保投入。就全社会而言，环保投入的渠道主要来自于：（1）中央政府的财政预算；（2）地方政府的财政预算；（3）银行贷款；（4）企业投入；（5）非政府组织和国外援助等。整体而言，中国在环境保护上的投入明显不足，1991年到2005年之间，年平均投入不足GDP的1％（图4.1）。但这种状况从2006年的“十一五”计划期间开始有所改善。2012年，全社会的环保投入为8253亿元，占当年GDP的1.59％，但仍然没能达到欧盟国家2％—3％的平均水平。

　　图4.1 中国的环保资金投入（1991—2005）

　　资料来源：苏明、刘军民、张洁：《促进环境保护的公共财政政策研究》，载《财政研究》，2008年第7期。

　　很多学者都强调政府公共财政投入在全社会环保投入中的重要作用。和私人部门的投入相比，政府的公共财政投入在环境保护上能够起到三个特殊的作用。“一是强制作用，通过足够的政府投入，建立环境监管能力，保证各类主体履行环保投入的职责；二是引导作用，通过政府的环保投入，创造有利条件，引导社会资金进入环保领域；三是平衡作用，平衡区域间的差异，特别是中央政府的环保投资，重点在于平衡区域差异。”政府公共财政对于环保的持续投入需要稳定的、制度性的渠道。2006年之前的政府环境投入没有详细的统计数据，因为直到2006年，环境保护支出科目才被正式纳入国家财政预算，此前中央和地方政府在环境保护上的公共财政投入一直处于较为模糊和不确定的状态。

　　根据财政部制定的“政府收支分类改革方案”和“2007年政府收支分类科目”，从2007年1月1日起在17类“支出功能分类科目”中首次单独设立“211环境保护”支出功能科目，包括10大项、50小项。以2012年为例，全社会的环保投入为8253亿元，其中，全国公共财政投入2963.46亿元，中央政府的公共财政投入为1998.42亿元（中央本级支出63.65亿元，对地方转移支付1934.77亿元），详见表4.1。

　　表4.1 2012年全国公共财政支出“环保节能”科目明细

　　资料来源：根据财政部《2012年中央公共财政支出决算表》整理

　　毫无疑问，将节能环保列入公共财政预算科目，体现了政府对环保重视程度的提升，这也是中央政府为地方执行各项环境政策提供物质激励的一种制度安排。国际上，公共财政投入占GDP的百分比等指标可以用来衡量环保投入在公共财政分配中的优先程度，从而体现政府对环境保护的重视程度。2013年，中国全社会环保支出占当年GDP的1.7％。其中，政府公共财政的环保支出占全社会环保支出的34％；中央政府在政府公共财政环保支出中所占的比例为67％。也就是说，中央政府的财政投入占全部环保投入的20％左右，是其全年财政预算支出的3％。从这组数据中，不但可以看出中央政府在环保方面的财政投入不断增加的趋势，更显示中央政府实际上牢牢掌控着环保工作的“钱袋子”。 中国地方环境政治：政策与执行之间的距离