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　　长期发展

　　第三章 补短型增长与升级型增长

　　刘世锦

　　经过近十年的增速回落后，中国经济逐步转入中速增长平台。经济增长从高速到中速是如何发生的，中速增长期的增长动能源于何处，这是两个对理解中国经济走势至关重要又相互关联的问题。本章首先讨论了中国经济减速的原因，然后提出了中速增长期的两种增长类型，即补短型增长与升级型增长，强调实现中等收入群体倍增目标的重要性，最后分析了与这些增长相配套的重要改革选项和正确的改革机制和方法论。

　　影响中国经济减速的重要变量

　　十年前，在研究二战以后工业化历史经验的基础上，我们提出中国经济在经历了长时期的高速增长后，将会下一个大的台阶，由高速增长转入中速增长。当时中国刚刚经历了国际金融危机的冲击，采取“四万亿”刺激政策后，经济快速回升至高速增长轨道。对中国经济将要下台阶、增长阶段转换的说法，认同者甚少。但此后这个过程确实发生了。

　　在经历了多年的增长减速后，特别是2019年三季度增速低至6%以后，社会上又出现了一种担忧，认为经济将大幅下滑，甚至见不到底，主张通过大力度的财政货币刺激手段稳增长。而我们的看法是，除非出现类似2008年国际金融危机和这次新冠疫情的巨大外部冲击，中国经济继续深度回落的可能性并不大，相反，中国经济正在稳下来，进入一个十年左右的中速增长稳定期。十年前后两种看似相反的观点，背后反映了一个共同问题，就是如何理解中国经济增长阶段转换的逻辑。

　　中国经济减速，由高速转向中速，是一个复杂的历史演进过程，至少应当关注以下几个重要变量。

　　第一，重要需求和相关产业历史需求峰值的相继出现。所谓历史需求峰值，是指在整个工业化几十年乃至上百年的历史进程中，某种需求数量最大或增长速度最高的那些点或区间。这是我们在观察工业化历史经验时注意到的一个相当普遍的现象。

　　从微观角度看，历史需求峰值与消费者行为相关。消费收益递减规律决定了人们对某种产品的需求是有限度的，如家用电器洗衣机、电冰箱、电视机，一个家庭通常有一两台就够用了；即使是城镇居民住房，人均达到三十多平方米后就差不多了。当然，这些都会受到已有技术和资源条件的约束。

　　在现实经济分析中，历史需求峰值是一个宏观现象，是大量个体消费行为的集合，由社会全体消费者的行为决定。收入水平及其结构、消费者个人或某个集体的消费偏好、供给能力和结构、体制和政策约束等，都会影响历史需求峰值出现的时点和形态。

　　直观地看，历史需求峰值似乎是一个需求侧现象，实际上它是由技术驱动的。如果没有技术变革，生产出相应产品，需求无从谈起。蒸汽机由瓦特推动，汽车的大规模普及与福特流水线密切相关。由此而论，历史需求峰值本质上是一个技术问题，供给侧的问题。

　　第二，人口和劳动力的数量与结构的变动。这是经济学家最常提到的变量。15~59岁的劳动年龄人口，从2012年开始减少，每年减少的数量从二百多万人到近年来的四五百万人。这与年轻一代学习时间延长有关，更多的则是人口老龄化的影响。2018年中国的就业人数总量负增长，出现拐点。

　　增长减缓对就业的冲击，是近年来宏观决策中优先考虑的因素，稳增长就是为了稳就业。从实际情况看，冲击主要是结构性的，如重化工业减速、出口减速等对相关行业就业的影响。在总量上，就业基本稳定，一个百分点GDP增长吸收的就业人数，从十年前的一百多万人，增加到近年来的二百多万人。就业人数既会受经济减速的影响，同时它本身就是经济减速的重要变量。

　　第三，可利用技术的减少。后发经济体能够实现更高的增长速度，一个重要条件是能够利用先行者已经发明和推广的先进技术，这就是所谓的“后发优势”。东亚成功追赶型经济体如此，当年的美国对英国的追赶也是如此。尊重保护知识产权与向后起者转让技术并不矛盾，运用技术优势恰恰是先行者对外投资和扩张的驱动力。

　　这里需要关注的一个理论问题是，技术中包含的可编码知识与不可编码知识对技术转让的影响。可编码知识，如机器设备中包含的技术知识，写入操作手册中的工艺流程等，学习成本较低，易于实现转让。而不可编码的知识，如必须通过“干中学”才能获取的知识，尤其是那些尚处在创新酝酿阶段的难以条理化的知识，则转让成本较高，或难以转让。对后发经济体来说，拥有更多的可编码知识的技术，意味着具有在较短时间内实现相同技术进步和经济增长的潜能，有助于提升经济增速。中国经济的高速增长，无疑受到已有先进技术特别是可编码知识技术的驱动。

　　经过长时间的高速增长，中国已经形成了联合国界定的最为完整的工业门类。这是迄今为止其他国家未所能及的。在技术水平上，中国过去主要是跟跑，近些年来已经在部分领域“并跑”，在有的领域“领跑”。当我们说到这些成就时，同时也意味着人类社会已有的可利用技术正在减少，特别是那些容易学的可编码知识技术已经不多了。

　　第四，资源环境接近或达到了临界状态。随着重要需求和工业产品达到历史需求峰值，对应的部分能源资源人均消耗水平，也接近或达到国际比较意义上的峰值。污染物排放，特别是碳排放，正在挑战环境容量和气候变化的底线。事实上，相当多的区域排放已超过临界值。当严重雾霾天气影响日常生活工作时，人们提出了这样的问题：现在吃饱了、穿暖了，物质生活水平大幅提高，为何难以呼吸到一口新鲜空气？由此反思一个本源性问题：我们推动经济增长的目的究竟是什么？

　　传统工业化是通过“改造”自然环境加以推进的。过去很长时间内，人们对这种“改造”的成本认识不足，甚至视而不见。但这种成本总会以各种方式表现出来，并且日益尖锐地威胁到传统工业化的可持续性。我们当下面临的挑战，从长期看，并非对传统工业化方式漏洞的简单弥补就可应付，而是要在真正理解的基础上，推动传统工业化发展方式向绿色发展方式的转换。

　　无疑，与经济减速、增长阶段转换相关的因素还可以列举出很多，但以上几条足以说明这种变化的必然性。在上述几条中，历史需求峰值是需求侧的，其他三条基本上属于供给侧。以往增长研究主要集中于供给侧，现在看来要增加对需求侧的关注。供给侧要素，如人口和劳动力、技术、资源环境等确实直接影响增速，但我们不妨做一个假设，人口和劳动力供给保持不变，高速增长是否可以持续下去？答案是不会。如把历史需求峰值的约束加上，增速依然会下降。把这些因素放在一个统一框架内进行解释分析，是一件现实中很有必要、理论上很有意义的工作。已有增长理论提出的收敛、趋同等说法，更多的是一种现象描述，缺少结构性逻辑分析。这也是进入减速期后认识“混乱”的一个原因。

　　中国经济减速、增长阶段转换并非个别现象，而是得到了更大范围历史经验的支持。经验是逻辑的外在体现。我们对经济减速的研究，就是始于对日本、韩国、中国台湾等经济体历史经验的关注。这些经济体是跨越中等收入陷阱的成功者，然而，在经历了长达二三十年的高速增长之后，在人均收入达到11 000国际元（按照麦迪森的购买力平价方法计算）时，无一例外出现减速，由高速增长转向中速增长。这一转换，日本发生在20世纪70年代初期，增速降到4%左右；韩国发生在90年代中后期，增速降到5%左右；中国台湾发生在80年代后期，由于当时抓住了信息产业发展的机遇，增速保持在5%~6%。

　　回到中国当前的增长态势，多项研究表明，2020年以后，中国的潜在增长率将降到5%~6%。事实上，这是一个相当乐观的估计。近年来的实际情况表明，继续维持6%以上的增速难度很大。今后一段时间，宏观经济增速可能有0.5~1个百分点的回落，但这或许是由高速到中速的最后一跌，然后稳定在5%~6%或5%左右的中速增长平台上。

　　这样一种展望并非悲观，而是体现了对中国经济增长前景的信心，这种信心是建立在对经济增长长期分析逻辑框架之上的。以这一框架为背景，2016年下半年到目前为止，处于初步触底期；此后将会逐步进入5%~6%或5%左右的中速稳定增长期，借鉴有关国际经验和对未来增长潜能的研究，这一时期有可能延续十年左右的时间。

　　中速稳定增长期将会呈现若干新的特点，比如，持续下行压力明显减少，中速增长平台逐步得以展现；增长的波幅减小，稳定性增强，但中速平台上的周期性波动对宏观经济走势的影响加大。

　　补短型增长与中等收入群体倍增战略

　　中速稳定增长期是中国经济下一步的新场景。发展仍然是硬道理。对于以往习惯于10%左右高增长的经济体来说，5%左右的中速增长似乎“唾手可得”。这里存在着一种可称为“数字幻觉”的现象。增长速度是分子分母共同决定的，作为分母的增长基数每年都在扩大，作为分子的新增量增速相对放缓，但每年也在增长。近年来中国经济提供了全球近30%的新增量，其规模相当于澳大利亚等国的经济总量。从数据上看，基建、房地产等投资增速明显降低，但实际规模均超过以往。在这样一个水平上保持5%左右增速的难度往往被低估了。中速增长期的增长动能，本研究项目以往成果中已有不少讨论。概括地说，可以区分为两种类型，一种是补短型增长，另一种是升级型增长。

　　所谓补短型增长，是指低收入阶层追赶中高收入阶层带动的增长。这样就引出一个重大议题，即如何扩大中等收入群体。所谓中等收入群体，按中国官方统计标准，是指三口之家收入处在10万~50万元的人群。目前中国这一群体的规模大约为4亿人。我们认为，应当把中等收入群体倍增作为全面建成小康社会后的另一个重要战略，争取用十年或略多一些的时间，实现中等收入群体倍增目标，中等收入群体从目前的4亿人增长至8亿~9亿人，占到总人口的60%以上。

　　提出这一目标的首要原因是，低收入群体接近或达到中等收入水平，将会成为今后相当长一段时期最为重要的增长来源。最近有个说法，10亿人尚未坐过飞机，5亿人尚未用上马桶。这是中国内需增长最大的潜能所在。同样需要提出的是，提升低收入阶层的收入水平，缩小他们与中高收入阶层的差距释放出来的需求，能够在相当大程度上直接匹配处在过剩状态的已有产能。

　　另一个原因是，当中等收入群体占多数后，才能形成较为稳定的社会结构。拉美和东亚一些落入中等收入陷阱的国家经验表明，过大的收入和财产分配差距，往往成为社会不稳定乃至陷入混乱的起因。不仅如此，近些年美欧等国家情况显示，即便进入高收入社会，收入差距过大、中等收入阶层收入增长停滞，依然可能催生民粹主义，导致社会动荡和政治极端化倾向。

　　如何在发展过程中保持适度的、可承受的差距，有三个因素值得重点关注。

　　第一，增长潜能。较大的增长潜能可以为社会各阶层提供改善自身状况的机会；这些机会存在，可以直接影响预期。从长期看，增长潜能取决于科学发现和技术创新的进展程度。在科技潜能既定情况下，产品和要素市场的发育状态、发展权利的开放和保护程度以及特定政策体系等，都直接制约着增长潜能的释放。

　　第二，社会流动性。流动性意味着已有生产和分配格局改变的可能性。低收入阶层的向上流动，能够产生收入差距缩小的效应。流动性也直接影响着预期，即使收入差距较大，如果存在较大的流动性，尤其是由下而上的流动性，低收入阶层仍有可能保持积极预期。较大的增长潜能可以提供较多的流动性机会，但在前者既定条件下，权利开放的平等性，也就是我们通常说的机会均等，成为人们更为关注的约束因素。

　　第三，人力资本的弹性。这里说的人力资本弹性，可以理解为人力资本对劳动力需求结构的适应性。随着技术进步和产业结构升级，人力资本的适应性下降。部分劳动者无法适应变动而退出原有工作岗位，教育培训的缺乏又使他们难以提升人力资本，由此导致的不仅是经济问题，往往伴随着巨大的政治和社会不稳定性。

　　在发展的不同阶段，上述三个因素可以形成不同组合。就中国而言，改革开放初期，对内放开和对外开放，极大地解放了社会生产力，推动了规模空前的劳动力横向和纵向流动，最为壮观的是农村人口向非农产业和城市流动。尽管农村人口文化水平普遍不高，但相对于当时劳动密集型为主的产业结构和用人需求，稍加培训就可以适应工作岗位的要求。近十年来，拉动高速增长的基建投资、房地产投资和出口相继越过历史需求峰值，加上劳动年龄人口总数下降、农村剩余劳动力减少，农村人口转向非农产业的速度已经大为减缓。2018年农民工人数增加仅为100多万人。与此同时，伴随着高速增长转向中速增长，结构调整力度加大，如出口产业的减速、重化工业的去产能、房地产和金融部门的过度膨胀等，都引出了劳动力结构匹配的矛盾。其中的一个突出问题，就是低收入阶层人力资本质量偏低导致的流动性困难。

　　全球化正面临着多年未有的困境。对全球化的不满，很大程度上来自发达国家原有产业向发展中国家转移后，部分劳动者收入和地位的相对下降。美国五大湖的“锈带”由此成为特朗普的票箱。发达国家传统产业劳动者面临的另一个挑战是机器自动化对人工的替代，随着大数据、云计算特别是人工智能的快速发展，人们预期中受到冲击的不仅是蓝领劳动者，还有大量的白领劳动者。

　　发达国家正在经历的全球化和数字技术革命冲击距中国并不遥远。事实上，近年来部分成本敏感的劳动密集型企业向海外转移，机器人在劳动密集型行业加快使用，无人车间、无人工厂成为新工业革命的典型场景。这些因素对就业结构的影响逐渐增加。

　　在这种情境下，如何在增长与缩小收入差距之间寻找平衡，有效扩大中等收入群体规模，进而实现倍增目标，理解并解决问题的思路和方法尤为重要。

　　一种传统的、依然颇有影响力的思路着眼于收入再分配，把高收入乃至部分中等收入群体的收入转到低收入群体，即所谓的“劫富济贫”，以缩小收入差距。国内外的历史经验证明，这条路是走不通的。一个社会抑制了最有创造性的那部分人的活力后，并不能改变低收入者的状况，还会滑向普遍贫穷。

　　另一种思路则立足于机会均等，致力于缩小不同群体之间在人力资本提升上的差距。一个简单的逻辑是，在剥去种种社会关系的外衣后，人们之间能力的差距，远没有现实世界中收入和财产分配差距那么大。如果能够创造一个人力资本公平发展的社会环境，人们的积极性、创造力都能发挥出来，公平和效率就可以相互促进而非相互冲突。

　　依照这种思路，下一步扩大中等收入群体规模，需要通过宏观政策发掘增长潜能，通过结构性改革增强社会流动性，通过社会政策全面提升人力资本质量。

　　升级型增长

　　所谓升级型增长，主要包括两方面内容，一是发达国家已经有但我们还没有的那些增长，这部分仍然具有追赶的属性；二是处在全球科技和经济发展前沿“无人区”的那些增长。这两部分内容相当于我们在2015年研究中提到过的追赶标杆型增长（A型增长）和前沿拓展型增长（F型增长）。

　　升级型增长体现了经济长期增长的方向，有一些重要特点。

　　第一，知识和技术密集，附加价值较高。从产业角度讲，包括我们通常说的“高技术、高附加价值产业”，战略性新兴产业等。但并不意味着都是新的高端产业，传统产业的升级改造、向产业链中高端的提升，也属于升级型增长范畴，而且在数量上可能占到多数。

　　第二，与之相联系，支撑这种增长的是中高级生产要素，包括熟练技能、高水平的基础和应用研究、高端基础设施和技术装备、复杂的金融工具等。

　　第三，地域集中度较高，并不像某些低水平产业那样遍地开花。高附加价值产业分布在大都市的核心地带，能够抵御要素成本上升的压力，形成一定的进入门槛。

　　第四，在地域集中的背后，是更为复杂的专业化分工供给网络，以产业集群的形态呈现。高级生产要素并非各自为战，供应链网络使之产生协调效应，成为新创造出的、本地化且不可移动的竞争优势。

　　第五，与以往升级型增长不同的是，数字技术作为一种普适性要素，与众多产业相互结合形成新的技术、组织结构和商业模式，如有些产业被纳入平台经济的架构。数字技术为产业升级提供了前所未有的动能。

　　这些特点决定了或许只有部分地区能够实现升级型增长，至少在开始的一段时间，只有少数地区能够抓住机会。但是哪些地区能够率先进入升级型增长行列，尤其是增长要聚集到某些具体城市时，仍有相当大的不确定性。近些年深圳、杭州等互联网产业的异军突起，就出乎很多人的意料；部分中西部省会城市的快速发展也是超预期的。

　　由高速增长到高质量发展、由投资驱动到创新驱动，增长空间的分布趋于集中，但机会之门对每个地区都是敞开的。这在很大程度上与升级型增长的多样性、与分工类型改变有关。

　　升级型增长的典型形态是高技术产业的发展，如近年来处在“风口”上的互联网、大数据、云计算、人工智能、新能源、新材料、生物技术；这些新技术、新商业模式融合运用的垂直领域，如电动化、智能化、共享化的汽车产业等。这些产业的崛起需要足够的中高级生产要素和供应链网络的支撑，只能成长于为数不多的地区。除此之外，构成现阶段经济主体的传统制造业、服务业、农业、建筑业等，也处在剧烈的转型升级过程之中。如果从数量上说，这部分产业在升级型增长中应有更大比重。

　　传统产业升级实质上也是提升技术含量和附加价值，但表现形态因行业、地域、体制机制乃至文化等而异。有的沿着“微笑曲线”向两端延伸，有的致力于提升制造水平，有的则借助机器人等降低成本，如此等等。这些领域丰富多彩的程度也将超过预想，前提是市场力量真正发挥作用。随着历史需求峰值的到来、产能过剩的加剧，几乎所有的竞争性传统产业都经历了分化重组。有研究表明，在过去两三年内，产业集中度明显提高，市场份额、盈利向少数头部企业集中。有的行业，以往有上百家企业，经过优胜劣汰后，可能只剩下二三十家甚至更少的企业。这也是众多中小微企业近年来经营困难、日子不好过的重要原因。

　　从发达经济体的历史经验看，在与现阶段中国大体相同的增长阶段，那些在竞争中胜出、站到技术含量和生产率高端、具备长期稳定国内外竞争力的企业，大部分都处在所谓的传统行业，如德国的机械制造、化工，英国的食品、保险，意大利的服装、制鞋、建材，丹麦的乳制品、家具、农业机械，瑞士的食品、纺织机械等。我们经常讲中国要从制造大国转向制造强国，实质上是使传统制造业实现升级型增长。

　　水平型分工增加也是传统产业升级过程中的重要特点。中国传统产业正在经历由垂直型分工向水平型分工的转变，也就是说，过去更多地依托于低技术含量的劳动密集型产业，而以后的产业发展更多借助中高级生产要素的支撑。水平型分工大量发生在产业内，分工发生的原因主要不是要素技术含量的差距，而是通过人为努力成长起来的新高级要素，如供应链网络、营销渠道、专有技术、品牌乃至文化影响力等。比如，中国既可以生产苹果手机，也可以生产华为、小米等国产品牌的手机，在技术、品质等指标上属于同一档次或非常接近，在国内外各有大量的粉丝消费者。在汽车、家电等领域，这类水平型分工也日益增多。水平型分工增加了竞争的激烈程度，也提供了更多中国企业和品牌胜出的机会。

　　升级型增长是一个大规模的行业洗牌过程。竞争中胜出企业的优势地位很可能维持相当长的时间，其他企业要打破这种格局难度很大。全球化背景下的国际分工体系中，任何一国都不可能在所有行业或产品中均占有竞争优势，但由于中国是一个超大型经济体，且工业门类齐全、开放度较高，很可能比其他经济体拥有更多的具有国际竞争力的行业和产品，构成中国参与全球分工体系竞争优势的基础。

　　中国的升级型增长有诸多优势资源和条件可加利用，其中的一些优势是其他经济体不具备的。首先是超大规模统一市场。中国作为拥有14亿人口、收入和消费水平处在上升期的国内市场，在世界上首屈一指。这样的市场条件，最重要的是能够产生巨大需求，而需求对产业成长至关重要。同时，超大规模统一市场有利于降低生产和交易成本，有利于形成生产和消费的规模优势，有利于商业模式创新和技术创新。在国内市场竞争过关的企业，在国际竞争中通常不会落伍。

　　其次，对内放开、对外开放形成的民营经济、外资经济，加上市场化改革较有力度的部分国有经济，展现了内生的旺盛且可持续的增长活力，已经成为中国经济增长的主体。以民营经济为例，改革开放初期是作为拾遗补阙“放”出来的，而当下已经成长为在国民经济增长中发挥“五六七八九”作用的力量。在经济转型期，这种增长活力经常表现为更强的韧性，对来自国内外的市场、政策和自然界冲击的适应性大大提高，同时也拓展了升级型增长的可能空间。

　　产业门类齐全、配套能力强、供应链较为完整等，是中国产业升级的另一个优势。以往中国的成本优势，主要基于劳动力成本低，但近年来人们发现，在相当多领域，当劳动力成本上升后，低成本优势依然存在，奥妙就在于存在着由复杂而细致专业化分工协作形成的供应链网络。有的企业转走后又转回来了，原因就在于其他地方不具备这样的供应链网络。中国东南沿海地区分布着大量的产业集群，其竞争优势就在于这类供应链网络。升级型增长将会给这些产业集群带来向价值链高端提升的机会。

　　中国在数字技术时代的竞争位势发生了重要改变。依托超大规模统一市场、产业配套条件好等优势，中国已经涌现了一批处在全球前列的企业、技术和产品。数字技术与实体经济的融合，过去一些年主要表现在消费端，进入生产端后，将可能展现更为强劲的变革动能。如能保持并扩大在数字技术领域的有利位势，将会使升级型增长赢得先机。

　　还需要提出的是中国经济内部的巨大对冲功能。中国超大规模的内部统一市场、多样化的需求和供给要素、不平衡的消费和产业结构等，为产业转型升级提供了更多的可能性和试错空间。升级型增长实际上是一个试错过程，有的地区可能失败了，但另一些地区则可能成功。地区之间相互竞争，也在相互学习，从失败中吸取教训，降低成功的代价。由于诸多原因，地区之间的发展格局会有很大不确定性，有的地区遇到困难甚至危机，有的地区则抓住机遇，快速崛起，进而在全国范围内形成对冲效应。事实上，过去几年这类情景已多次出现。这种对冲功能为产业升级提供了更多的可能性和容错性，也使产业升级过程有可能实现稳中求进。

　　与两类增长相适应的重要改革

　　以上讨论的补短型增长和升级型增长构成了中国经济中速稳定增长期的两翼。这两种类型增长只是研究上的区分，实践中是融为一体的。这两类增长都有令人期待的前景，有相当多的支撑要素和有利条件，但并不意味着增长潜能必然能够得以释放。问题依然是，如何把这些好的要素和条件有效组合起来，实现要素生产率提高和高质量发展。这里需要解决的主要还是我们通常说的体制机制政策问题，具体而言，就是如何推动中速稳定增长期的改革取得实质性进展。

　　这一时期的改革也将有自身的特点。改革仍然要“替代”，弃旧图新，同时也要“升级”，与中高级生产要素的配置利用相适应。从问题导向出发，可以提出如下改革议题。

　　稳定预期导向的产权和企业治理结构改革。稳定预期有着较以往更重要的意义。过去一个时期，在对民营经济的看法上出现混乱，影响民营企业的生产经营和投资。下一步产业转型升级、创新驱动，首先要有长期稳定预期，对产权保护、企业治理结构有效性提出了更高要求。

　　•在政治上进一步明确定位民营经济的地位和作用，给民营经济吃长效定心丸。十八届三中全会提出，“公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础”。在此基础上，能否考虑提出：公有制经济和非公有制经济都是我们党长期执政、领导全体人民建设社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴中国梦的依靠力量。

　　•把所有制分类与企业分类区别开来。按照国有、民营区分企业类型，实际上是市场经济发育程度低的表现。随着市场经济的发展和成熟，企业的股权结构趋于多元化和相互融合，要找到一家单一所有制的企业越来越难。应摒弃按所有制对企业分类的传统做法，而以企业规模、行业归属等分类，如大中小企业、工业企业、服务业企业等。同时进行投资者分类，比如中央国有资本投资者、地方国有资本投资者、机构投资者、个人投资者、境外投资者等。所有企业都要建立和完善现代企业制度，在市场上公平竞争。国家对所有企业一视同仁，无歧视地平等对待。

　　•按照“管资本”的思路明确国有经济的作用范围。落实十八届三中全会精神，国家对国有经济由“管企业”为主转向“管资本”为主。按照十九大指出的，做强做优做大国有资本。国有资本的使命和任务，是服从国家发展战略的需求，对国民经济发展全局发挥支撑性、引导性作用。为此，应聚焦于提供公共服务、完善社会保障、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全等。对这些领域进行战略性投资，对其他领域则少进入或不进入，如确有必要进入，也主要是财务性投资，设定退出期限。国家主管部门对国有资本投资领域要进行合规性审查。

　　大都市圈和城市群发展导向的要素市场改革。大都市圈和城市群加快发展是中速稳定增长期的龙头，大部分新增长动能会出现在这一范围。抓好这个龙头，就要把与此相关的要素市场改革置于优先位置。

　　•促进人员、资金、技术、土地等要素在城乡之间双向自由流动。既要让农民进城，也要允许城里人下乡。加快农民工进入和融入城市的进程。农村进城人员对城市发展创造了大量社会财富，为他们提供基本公共服务并非“施舍”，而是他们的“城市权利”。重点要解决好农民进城人员的住房问题，不仅对他们安居和融入城市至关重要，也能带动大量的消费需求。

　　•改革重点是大都市圈的城乡接合部。落实十八届三中全会的要求，加快农村集体建设用地入市，创造条件允许宅基地向集体组织外部流转，对城里人下乡买房应持开放态度，允许试错纠错。城乡居民宜城则城，宜乡则乡，在小城镇建设中，允许、鼓励城乡人员、资金、技术等要素共同参与，共建共享。

　　•农村集体土地和农民宅基地入市、转让等收益，要优先用于建设社会保障体系，为农民提供社会安全网，把土地这种稀缺要素解放出来，既能提高土地利用效率，也能更好地解决农民、农村的稳定问题。

　　以提高要素生产率为导向的放宽准入、公平竞争改革。目前仍然存在的低效率领域，大都与不同程度的行政性垄断、缺少竞争有关。这方面的改革已经讲了多年，不能再拖下去了，要有实质性突破。

　　•包括石油天然气、电力、铁路、通信、金融等在内的基础产业领域，在放宽准入、促进竞争上，要有一些标志性的大动作，比如，石油天然气行业，上中下游全链条放宽准入，放开进口；通信行业，允许设立一两家由民营资本或包括国有资本在内的行业外资本投资的基础电信运营商。这样的改革既可以带动有效投资，更重要的是降低实体经济和全社会生产生活的基础性成本。

　　•在历来由国有机构经营的高技术领域，如航空航天领域，鼓励民营企业和其他行业外企业进入。近年来在这方面已有所进展，步子可以更大一些。经验表明，民营经济在高技术领域的创新具有更大潜能，中国航天领域也有可能出现马斯克这样的企业家。

　　•在高水平大学教育和基础研究等领域的体制机制政策改革上要有大的突破。可以考虑在创新走在前列、科教资源丰厚的若干城市，像当年办经济特区一样，创办高水平大学教育和研发特区，突破现有体制机制政策的不合理约束，形成一批类似西湖大学那样的新兴大学教育和研发机构，走出一条新路，为中国的创新发展打下可靠且可持续的基础。

　　人力资本提升导向的社会政策体系改革。无论是供过于求状态下产业分化重组，还是创新导向的升级型增长，都要求改进和完善社会政策体系，并使其在“保基本”的基础上，将重点转向人力资本“提素质”。

　　•健全完善社会保障体系。在就业、医疗、养老等方面，加快完善覆盖全国的“保基本”社会安全网，推动实现全国统筹、异地结转，增加便利性，为劳动力合理流动提供便利。

　　•以更大力度、把更大份额的国有资本划转社保基金。从逻辑上说，国有资本具有全国人民社会保障基金的属性。这一改革有利于补充现有社保基金缺口，有利于减轻企业上缴五险一金的负担，也有利于改进企业股权结构和治理结构。

　　•促进机会公平。改变有些地方对低收入劳动者的歧视性做法。在大体相当的条件下，在就业、升学、晋升等方面，给低收入阶层提供更多可及机会。

　　绿色发展导向的资源环境体系改革。绿色发展包括但不限于环境保护和污染治理，正在形成包括绿色消费、绿色生产、绿色流通、绿色创新、绿色金融在内的绿色经济体系。推动绿色发展，不是对传统工业化发展方式的修补，而是加快形成与之相竞争、更符合可持续发展要求的新发展方式。

　　•形成经济社会环境协同发展的目标体系和核算方法，使传统工业化方式中外部化的成本内部化，绿色发展方式中外部化的收益内部化，重新定义、比较经济活动的成本和收益，推动绿色发展成为低成本、可持续、有竞争力的新发展方式。

　　•加快探索生态资本服务价值核算，解决好生态资本及其服务价值的“算账”问题，并逐步推动生态资本服务价值可度量、可货币化、可交易，使生态文明建设和绿色发展更多地成为企业和居民的日常经济行为。

　　•由传统工业化发展方式转向绿色发展方式，从根本上说要靠绿色技术驱动。“十四五”期间应推广一批较为成熟、能够带来明显经济社会效益、起到示范作用的重大绿色技术，并相应形成支撑性体制机制政策。

　　引领全球化导向的开放型经济体系改革。中国是全球化和市场经济的积极参与者、重要受益者。全球化时代的竞争，说到底，是不同经济体市场经济体系的竞争。在全球市场经济体系竞争中，中国不能落在后面，只能站到前面，这样才能把握大局，赢得主动。

　　•以长远眼光维护和引领全球化进程。全球化遭遇冲击，包括WTO在内的全球贸易投资金融等规则面临重大调整，几大经济体有可能走向“三个零”（零关税、零壁垒、零补贴）。中国应以前瞻性、引领性举措，在维护自身利益的同时，推动全球治理结构合理变革，以顺应全球化进程的需要。

　　•把对外开放的压力转化为对内改革的动力，加快制度规则性开放。国际谈判中涉及的一些议题，如打破行政性垄断、公平竞争、国资国企改革、产业政策转型、改革补贴制度、保护产权特别是知识产权、转变政府职能、维护劳动者权益、保护生态环境和绿色发展等，并不是别人要我们改，而是我们自己要改，是我们从长计议、战略谋划，从中国国情出发做出的主动选择。对外开放与对内改革相互推动，将有助于高标准市场体系的形成，增强我们的长期竞争优势。

　　•下一步对外开放应谋划一些更有前瞻性和想象力的重大举措。比如把自贸区开放与国内改革相结合，对内对外改革开放的一些重大举措，可在自贸区率先主动试行；在较大范围内，比如海南省或粤港澳大湾区，开展“三个零”试点，形成高标准市场体系、高水平对外开放的试验田，并与有关国家的部分地区对接，在全球开放中起到引领作用。

　　改革方法论：摸着石头过河仍未过时

　　提出改革仍要摸着石头过河，不少人表示质疑：改革开放已经四十多年了，还有这个必要吗？这涉及对改革方法论的理解。

　　我们经常讲顶层设计和基层试验，顶层设计主要解决两个问题，一是指方向，向东还是向西，方向不能走偏；二是划底线，什么事情不能做，什么局面要避免。在此前提下，何种体制机制政策符合实际、管用有效，还是要靠基层试验，靠地方政府、企业、社会组织和个人去试，通过试错找到对的东西。

　　说摸着石头过河，是因为在改革开放发展中总是要面对大量未知和不确定的因素，不同时期要过不同的河流，并非只过一条河就可以了。改革开放初期，农村联产承包责任制怎么搞，城市企业改革、价格改革如何推，事先并不清楚，在试的过程中逐步摸出一条新路。许多成功的做法，是地方、企业先试，效果不错，中央发现后总结提高，推广到全国。中国经济进入中速稳定增长期，要实现创新驱动的高质量发展，哪些行业、哪些地方能够率先突破，哪种办法切实管用，也是不大清楚或有很大不确定性的。顶层设计要求过这样一条新的河流，从此岸到达彼岸，但具体如何过，还是要靠基层试验。事后我们知道需要踩着五块石头过河，但开始时看到的是一片茫茫水面。可行的办法是把水面划分为100个方格，逐个试错。如果只有1个主体去试，需要很长时间，10个主体去试，时间只需1/10,100个主体去试，时间就更短了。创新本质上是一个试错过程，真正的改革就是体制机制政策创新，需要调动社会各个方面去参与、去试验，好的体制机制政策在这个试错过程中才能脱颖而出。

　　对政府作用，需要把中央政府和地方政府加以区分。中国是一个超大型经济体，中央政府和地方政府角色差别较大。中央政府在国家安全、发展共识、宏观经济稳定、全国统一市场、全国性基础设施建设等方面发挥主导作用，而地方政府则是经营好自己范围内的各种不可移动资源，硬的如基础设施，软的如营商环境，还要直接介入招商引资，通过有竞争力的不可移动资源去吸引企业这样可移动的资源。一个地方经济发展得好，是由于地方政府经营的不可移动资源与企业经营的可移动资源形成了好的互补效应。换个角度说，企业面对市场竞争、开展创新，要以大量精力去应对不确定性。而政府经营好不可移动资源，是在减少不确定性。在企业资源一定的情况下，就可以把主要精力分配到市场竞争和创新活动上。这就是好的发展环境的含义。反之，发展环境差，政府经营的不可移动资源问题多，如基础设施短缺、营商环境不稳，不仅不能减少反而会增加不确定性，企业不得不抽出大量精力加以应对，能够用在市场竞争和创新的精力相应减少，市场活力和竞争力必然下降。

　　在这种格局下，地方政府的领导力、主要领导人的素质，进一步说，地方领导者的企业家精神至关重要。所谓企业家精神，本质上是创新精神，指能够对要素进行重新组合的眼界、胆略和技巧。企业家精神并非企业领导者固有，包括政府在内的各类组织领导者应该也能够拥有。当然，企业领导者也不一定都是企业家，有的只是循规蹈矩乃至平庸的管理者，政府机构领导者亦是如此。

　　中国特色市场经济的一大特色是地方竞争，这是传统的政府科层组织与市场经济相遇后的产物，或者说是改革前初始条件与改革开始后引入新要素之间融合后的产物。地方竞争很大程度上是地方政府领导者之间的竞争，有些地方发展得快且好，是因为当地领导者具有企业家精神，敢于并善于重新组合当地各种不可移动的要素，也就是想干事、敢干事，而且能干成事。强调发挥地方基层的积极性、创造性，基本的一条，就是要把具备企业家精神的人才推到地方政府特别是城市政府的领导岗位上去。有了这样一批人，加上地方之间的竞争，许多意想不到的好东西就会脱颖而出。

　　改革就是要理顺关系，理顺解决问题的办法，不同的矛盾问题，用不同的体制机制政策应对，用经济学的观点说，就是要成本低、预期稳且可持续。改革开放以来，我们经常讲的一句话是，要用法律的、经济的和必要的行政办法。有的问题要用法律办法，如产权保护；有的问题要用市场机制办法，如价格调节；还有的问题，如应对突发事件，较多的要用行政性办法。容易出现的倾向，是不适当地倚重行政性办法，这样层层加码、形式主义、走极端就在所难免。比如，治理污染无疑是正确目标，但在有些地方变成了一刀切，以行政命令将小企业或化工企业一律关停，产权保护、成本收益都不讲了，其结果往往事与愿违，甚至一地鸡毛。强调地方探索、基层试验，就是要找到真正符合规律、符合实际、管用有效的体制机制政策，法律的归法律，市场的归市场，行政的归行政，如此才能提高治理效能。

　　中国仍处在重要的战略机遇期，但黑天鹅式的挑战也不期而遇，如近年来的中美贸易摩擦、香港乱局和疫情冲击。这些挑战对中国有很大的不确定性，既会带来困难和压力，同时也蕴含着机遇。对华为断供，逼着我们的企业补短板，而这些短板在风平浪静时是不愿去补的。抗击疫情中显露的诸多漏洞，也将推动公共卫生管理体制乃至整个国家治理体系的改革。能否把挑战转为机遇，关键在于能否调动起社会各界的积极性、创造力，尤其是科技人员、企业界人士和各级政府官员的企业家精神。这方面有大的进展，就能激发出全社会巨大的增长潜能，推动中国进入创新驱动的现代化征途。

　　参考文献

　　迈克尔·波特，《国家竞争优势》，北京：华夏出版社，2002年1月第1版。

　　刘世锦等，《陷阱还是高墙：中国经济面临的真实挑战和战略选择》，北京：中信出版社，2011年。

　　刘世锦，《中国经济增长十年展望（2015—2024）：攀登效率高地》，北京：中信出版社，2015年4月。

　　杰里米·阿塔克、彼得·帕赛尔，《新美国经济史》，北京：中国社会科学出版社，2000年。

　　Brink lindsey,Reviving Economic Growth.Cato Institute Press,2015.

　　Dani Rodrik,The Globalization Paradox.W.W.Norton&Company,Inc.2012.

　　Michael Spence,The Next Convergence:the future of economic growth in a multispeed world,Farrar,Straus and Giroux,2011. 中信出版2020年度好书-经济管理（套装共12册）